Nationaler Normenkontrollrat

Gesamtkonzept Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung

Schritt für Schritt zu einem ganzheitlichen Ansatz für effektive Kostenbegrenzung und bessere Rechtsetzung

Schritt für Schritt zu einem ganzheitlichen Ansatz für effektive Kostenbegrenzung und bessere Rechtsetzung Schritt für Schritt zu einem ganzheitlichen Ansatz für effektive Kostenbegrenzung und bessere Rechtsetzung Foto: NKR

In der Diskussion: Betrachtung des Nutzens

Nach Auffassung des NKR lohnt es sich darüber nachzudenken, nicht nur die Kostenfolgen von Gesetzen zu quantifizieren, sondern – soweit möglich – auch den Nutzen. Dies könnte das Bild über die Auswirkungen von Regelungsentwürfen wesentlich vervollständigen.

Die Bundesregierung hatte in 2014 einen Methodenbaukasten für die quantitative und monetäre Bewertung des Nutzens von Regelungsvorhaben zusammengestellt. Diesem Methodenbaukasten lag eine Studie im Auftrag des NKR zugrunde, welche die Erfahrungen der "Quantifizierung des Nutzens von Regelungsvorhaben" in solchen Ländern zusammenfasst, die auf diesem Gebiet über längere praktische Erfahrungen verfügen. Der Methodenbaukasten soll den Ressorts eine Hilfestellung bieten, ohne eine einheitliche Methodik der Nutzenerfassung festzulegen.

Um die Machbarkeit von Nutzenquantifizierungen an realen Regelungsvorhaben zu testen und diesbezügliche Chancen und Grenzen auszuloten, ist es Ziel des NKR Pilotprojekte in verschiedenen Ressorts anzuregen. Der Einsatz des Methodenbaukastens durch möglichst viele Ressorts bietet die Chance den besten methodischen Standard herauszufiltern.

Das Umweltministerium hat inzwischen bei mehreren Vorhaben den Regelungsnutzen sowohl qualitativ beschrieben als auch monetarisiert. Zugleich hat das Ressort einen Leitfaden für die Kosten-Nutzen-Abschätzung spezifisch umweltrelevanter Effekte entwickeln lassen. Weitere Ressorts, die die Methodik der Nutzenquantifizierung mittels Projekten erproben, sind das Wirtschaftsministerium, das Finanzministerium und das Verkehrsministerium.

Dezember 2016: Vollzugsorientierte Gesetzgebung

Der NKR hat wiederholt darauf hingewiesen, dass die Kostenfolgen für die vollziehende Verwaltung – in der Regel Landes- und Kommunalebene – noch nicht ausreichend transparent gemacht werden. Deshalb hat der NKR zusammen mit Ländern und Kommunalen Spitzenverbänden Handlungsempfehlungen entwickelt, die es ermöglichen sollen, den Vollzugsaufwand während der Gesetzesvorbereitung zu ermitteln. Ziel ist es, durch Kostentransparenz frühzeitig auf die Auswahl der aufwandsärmsten Regelungsalternative hinzuwirken und die Vollzugstauglichkeit von Bundesrecht zu erhöhen. Zur Vollzugstauglichkeit gehört auch die E-Government-Tauglichkeit rechtlicher Vorgaben. Mit dem E-Government-Prüfleitfaden haben NKR und IT-Planungsrat ein Instrument bereitgestellt, das dabei helfen soll, rechtlichen Hindernissen – wie zum Beispiel unnötigen Schriftformerfordernissen – vorzubeugen.

Auf Initiative des NKR hat deshalb ein Gesprächskreis aus Vertretern der Bundesregierung, aller Landesregierungen, kommunaler Spitzenverbände und des Statistischen Bundesamtes ein Verfahren zur ebenenübergreifenden Ermittlung des Vollzugsaufwands vereinbart. Das vereinbarte Verfahren ergänzt die Regeln zur Einbindung von Ländern und Kommunen nach den Anforderungen der Praxis. Es wird durch das elektronische Erfassungswerkzeug ERBEX unterstützt, das StBA und NKR hierfür entwickelt haben.

Januar 2016: Kostenermittlung für das EU-Recht

Mit dem im Januar 2016 in Kraft getretenen EU Ex ante-Verfahren nimmt die Bundesregierung – einer Anregung des NKR folgend – bereits frühzeitig und systematisch die Folgekosten von EU-Regelungen in den Blick. Wichtigste Neuerung ist, dass bei Regelungsvorschlägen mit einem geschätzten europaweiten jährlichen Erfüllungsaufwand von mehr als 35 Millionen Euro die Bundesregierung künftig eine eigene Folgenkostenabschätzung für Deutschland erstellen muss. Der NKR kann nach dem neuen Verfahren zu dieser Aufwandsschätzung eine Stellungnahme abgeben.

Januar 2015: ‚One in one out‘-Regelung

Nach Erreichen des 25%-Abbauziels zum Abbau der Bürokratiekosten der Wirtschaft gab es zunächst kein quantitatives Ziel, um auch den Erfüllungsaufwand zu begrenzen oder abzubauen. Die Mitte 2015 nach dem Vorbild Großbritanniens auf Vorschlag des NKR eingeführte One in one out‘-Regel ("Bürokratiebremse") hat zum Ziel, Belastungen, die durch Gesetze entstehen, für die Wirtschaft wirksam zu begrenzen: Wird eine gesetzliche Regelung verabschiedet, deren Folgekosten die Unternehmen belasten, muss an anderer Stelle eine gleichwertige Entlastung geschaffen werden. Somit wurde erstmals seit Einführung des Erfüllungsaufwands ein Mechanismus zu dessen Begrenzung beschlossen. Die ‚One in one out‘-Regel gilt grundsätzlich für alle Regelungsvorhaben der Bundesregierung, die sich auf den laufenden – also jährlichen – Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft auswirken. Mit dem Staatssekretärsbeschluss vom Januar 2016 wurde das Inkrafttreten der ‚One in one out‘-Regel vom 1. Juli 2015 auf den 1. Januar 2015 vorverlegt. Der NKR hatte seine Zustimmung hierzu frühzeitig erklärt.

Juni 2014: Lebenslagen von Bürgern sowie Unternehmen

Der Erfüllungsaufwand ist das "Preisschild" am staatlichen Recht. Was das "Preisschild" nicht anzeigt, ist die von Bürgern und Unternehmen "gefühlte" Bürokratie. Das Arbeitsprogramm "Bessere Rechtsetzung 2014" der Bundesregierung, legt Maßnahmen und Projekte der besseren Rechtsetzung der Bundesregierung für die 18. Legislaturperiode fest. Eine dieser Maßnahmen umfasst einen neuen Ansatz: Um besser zu erkennen, in welcher Situation Bürger und Unternehmen rechtliche Vorgaben und Verfahren als besonders aufwendig und belastend empfinden, hat die Bundesregierung das Statistische Bundesamt mit einer Befragung beauftragt, die auf Lebens- bzw. Unternehmenslagen ausgerichtet ist. Erstmals in den Jahren 2014 und 2015 durchgeführt, ist vorgesehen, die Befragungen durch das Statistische Bundesamt künftig regelmäßig (alle zwei Jahre) durchführen zu lassen. Dieser Ansatz erlaubt es, Belastungen ausgehend von relevanten Lebenssituationen zu betrachten und auch Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Rechtsgebieten zu ermitteln. Aufgrund der Befragungsergebnisse von 2015 hatte die Bundesregierung mit dem Arbeitsprogramm "Bessere Rechtsetzung 2016" erste Maßnahmen angestoßen.

Januar 2013: Ex post-Evaluierungsverfahren

Ebenso wichtig wie die Kostentransparenz bei der Verabschiedung neuer Regelungen ist es aus Sicht des NKRnach drei bis Jahren zu prüfen, ob die in Gesetzen und Verordnungen formulierten Ziele auch tatsächlich erreicht werden und die Schätzungen der Kostenfolgen zutreffend waren. Insofern geht es bei der ex post-Evaluierung als Instrument besserer Rechtsetzung darum, die Wirkungen von Politik und Verwaltungshandeln zu ermitteln und anhand festgelegter Kriterien systematisch zu bewerten.

Seit dem Beschluss des Staatssekretärsausschusses Bürokratieabbau vom 23. Januar 2013 gibt es erstmals in Deutschland eine einheitliche Grundlage, wonach ex post-Wirkungsanalysen für alle bundesrechtlichen Regelungsvorhaben ab einem Schwellenwert von 1 Million Euro Erfüllungsaufwand – gemäß ex ante-Schätzung – durchzuführen sind. Diesen Beschluss hatte der NKR seinerzeit gefordert und unterstützt.

Juli 2011: Erweiterung der Ex ante-Transparenz - Erfüllungsaufwand

In Anlehnung an das Vorbild der Niederlande startete der NKR zunächst in 2006 mit der Quantifizierung von Bürokratiekosten aus Informationspflichten. Die Erfahrungen der ersten Jahre zeigten jedoch, dass diese Kosten nur einen kleinen Teil der Folgekosten bundesrechtlicher Regelungen darstellen. So hätten zum Beispiel bei einer gesetzlichen Reduzierung von Industrieemissionen nach altem Mandat lediglich die Kosten für die Übermittlung der gemessenen Emissionswerte an die Behörde ausgewiesen werden müssen (Informationspflicht), nicht jedoch die Kosten für den Umbau der Industrieanlage zur Reduzierung der Emissionen selbst. Mit dem Erfüllungsaufwand werden seit 2011 nun auch diese Kostenfolgen bundesgesetzlicher Regelungen transparent gemacht. Das Programm "Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung" wurde damit wesentlich erweitert, entsprechend auch das Mandat des NKR. Mit der jetzt durchgehend praktizierten Darstellung aller Kostenfolgen wissen Entscheidungsträger in Regierung und Parlament heute vor dem Erlass von Regelungen, welche Kostenbelastungen sie für die jeweils Betroffenen mit ihren Entscheidungen auslösen. Jedes Gesetz erhält somit ein "Preisschild".

Februar 2007: Bürokratie-Abbau Bestandsmessung und 25-Prozent-Abbauziel

Mit Hilfe des Statistischen Bundesamtes (StBA) führte die Bundesregierung 2006 zunächst eine "Bestandsmessung" der Kosten aus gesetzlichen Informationspflichten für Unternehmen durch, um den Ausgangspunkt für nachprüfbare Kostensenkungen festzulegen. Dafür wurde das international anerkannte Standardkosten-Modell (SKM) genutzt. Die Bestandsmessung ergab: Unternehmen waren in Deutschland mit rund 49 Milliarden Euro jährlich durch bundesrechtliche Informationspflichten belastet. Diese Kosten sollten spürbar gesenkt werden – um 25 Prozent netto, also rund zwölf Milliarden Euro. Ein Ansteigen dieser Kosten durch neue Gesetze musste gleichzeitig vermieden bzw. durch zusätzliche Kostenreduzierungen ausgeglichen werden. Mit dieser Zielsetzung haben der Beauftragte der Bundesregierung, Ministerien, Länder, Verbände und NKR konkrete Maßnahmen auf den Weg gebracht. 2012 wurde das Ziel erreicht. Der Bürokratiekosten-Index auf der Website des Statistischen Bundesamtes macht die Entwicklung dieser Kosten weiterhin transparent, stellt also sicher, dass das erreichte niedrigere Belastungsniveau gegenüber 2006 in Zukunft gehalten oder sogar weiter abgesenkt wird.

Februar 2007: Bürokratie-Abbau durch Ebenenübergreifende "Einfacher zu"-Projekte

Gemeinsam mit der Bundesregierung sowie mit den Bundesländern und den zuständigen Vollzugsbehörden hat der NKR ebenenübergreifende Projekte unter dem Motto: "Einfacher zu…" durchgeführt, zum Beispiel beim Elterngeld, beim Wohngeldbezug, beim Studierenden-BAföG, bei den Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigungen für ausländische Fachkräfte sowie bei der Entbürokratisierung des Alltags in Arztpraxen. Im Mittelpunkt der "Einfacher zu…"-Projekte stand der Vollzug von Bundesgesetzen über die verschiedenen Ebenen von Bund, Ländern und Kommunen hinweg. In Zusammenarbeit mit der Bundesregierung, dem Statistischen Bundesamt, interessierten Ländern und Kommunen hat der NKR die vorhandenen Verwaltungsverfahren mit dem Ziel der Vereinfachung und Beschleunigung untersucht – mit Erfolg: Es konnten zahlreiche Vorschläge erarbeitet werden, wie die Verwaltungsabläufe vereinfacht und der Aufwand für die Betroffenen verringert werden kann.

Darüber hinaus veröffentlichte der NKR im Juni 2016 gemeinsam mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales, dem Bundeskanzleramt und dem Statistischen Bundesamt den Projektbericht "Fälligkeit von Sozialversicherungsbeiträgen".

Ausführliche Informationen zu den genannten Projekten finden Sie hier.

September 2006: Ex ante-Transparenz über gesetzliche Bürokratie-Folgekosten

Mit dem Programm "Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung" wurde in 2006 erstmals ein umfassendes Gesamtkonzept zum Abbau von unnötiger Bürokratie vorgelegt. Ins Bundeskanzleramt wurde ein Staatsminister als Beauftragter für Bürokratieabbau der Bundesregierung berufen.

Um die Bundesregierung – kritisch und konstruktiv – bei der Umsetzung des Programms zu beraten und zu begleiten, wurde im September 2006 der Nationale Normenkontrollrat (NKR) als unabhängiges Gremium eingerichtet. Seither prüft der NKR als unabhängige Instanz bei jedem Regelungsentwurf der Bundesregierung die entsprechenden Berechnungen der Bundesministerien über die Kostenfolgen für Bürger, Wirtschaft und Verwaltung. Diese Berechnungen und ihre Diskussion mit dem NKR haben zu einem Kulturwandel in der Gesetzgebung beigetragen – zu mehr Transparenz und Kostenbewusstsein im Hinblick auf die Folgen von Gesetzgebung.