Nationaler Normenkontrollrat

Vorschläge des Nationalen Normenkontrollrates zu schnelleren Planungs-, Genehmigungs- und Gerichtsverfahren

Die Beschleunigung von Zulassungsverfahren für Infrastrukturmaßnahmen stellt einen wesentlichen Baustein für notwendige Klima- und Umweltschutzvorhaben dar. Auch die Realisierung zahlreicher Investitionen, die Arbeitsplätze sichern oder schaffen, hängt von einem zügigen Zulassungsverfahren ab. Daher setzt sich der Nationale Normenkontrollrat weiterhin nachdrücklich für die Umsetzung von Beschleunigungsmaßnahmen ein.

Die nachfolgenden Vorschläge sind auch Ergebnis von Praxiserfahrungen, und sie greifen wichtige unerledigte Punkte aus den Beschlüssen des Koalitionsausschusses vom 8. März 2020 auf.

Planungs- und Genehmigungsverfahren:

  • 1) Verstärkt Projektmanager einsetzen, denn häufig reichen die personellen und fachlichen Ressourcen der Zulassungsbehörde nicht aus. Projektmanager unterstützen die Zulassungsbehörde im gesamten Verfahren und steuern damit Sachverstand und Erfahrung bei. Darüber hinaus beschleunigen sie das Verfahren, wenn sie den Vorhabenträger bereits bei der Erstellung der Antragsunterlagen beraten und somit nicht nur deren Qualität erhöhen, sondern auch zur zügigen Vervollständigung der Unterlagen beitragen. Dies ermöglicht bei umfangreichen Infrastrukturmaßnahmen und/oder mehreren Ansiedlungsprojekten in derselben Region eine gleichzeitige und zeitnahe Bearbeitung der Anträge und Beratung der Antragsteller. 
  • 2) Verbindliche Standardisierungen im Natur- und Artenschutz bei vollzugsrelevanten Fragestellungen schaffen, denn sie haben einen wesentlichen Einfluss auf die Dauer der Planungs- und Genehmigungsverfahren. Nahezu jedes Vorhaben tangiert natur- bzw. artenschutzrechtliche Fragestellungen. Mit verbindlichen Standardisierungen können Vorhabenträger besser planen und die Zulassungsbehörden schneller prüfen sowie nach einheitlichen Kriterien entscheiden. Daher sollten zeitnah Standards festgelegt werden, so wie es auch der Koalitionsausschuss beschlossen hat, beispielsweise für Stickstoffeinträge in FFH-Gebiete sowie in gesetzlich geschützten Biotopen außerhalb von FFH-Gebieten. Es sollten geschützte Arten nicht nur im Einzelnen oder für das einzelne Zulassungsverfahren erfasst (siehe Nr. 5), sondern auch Bewertungsstandards entwickelt werden, wann artenschutzrechtliche Verbotstatbestände konkret vorliegen.
  • 3) Planungsstufen zusammenfassen und damit sicherstellen, dass auch faktisch keine Doppelprüfungen erfolgen. Trassengebundene Infrastrukturvorhaben werden auf mehreren Stufen geplant (bspw. Raumordnungsverfahren, Landesplanung oder Regionalplanung), die ebenso wie das nachfolgende - auf ein konkretes Vorhaben bezogene - Fachplanungsverfahren eine Prüfung der Umweltauswirkungen beinhalten. So sind für den überregionalen Energieleitungsbau unter Umständen mehr als fünf Öffentlichkeitsbeteiligungen erforderlich. Auch eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung hängt von der Rechtmäßigkeit der Regional-, Flächennutzungs- bzw. Bauleitplanung ab. Zwar sorgen Soll-Regelungen dafür, dass vorangegangene Prüfungen beachtet werden. Jedoch führen die jeweils eigenständigen Verfahren zu unterschiedlichem Prüfungsumfang und -tiefe. Auch ein zeitliches Auseinanderfallen der Planungsstufen kann dazu führen, dass eine erneute Prüfung aufgrund fehlender Aktualität vorgenommen werden muss. Daher sollten die Planungsstufen entweder auf das europarechtlich zwingend vorgegebene Maß reduziert oder die Belange übergeordneter Planungen wie das Raumordnungsverfahren in das konkrete Planfeststellungsverfahren integriert und deren Belange in diesem Zusammenhang mitgeprüft werden.
  • 4) Wissensplattform für Fragen des Umwelt-, Natur- und Artenschutzes umsetzen: Planungsunterlagen können schneller vervollständigt und Genehmigungsverfahren beschleunigt werden, wenn Untersuchungen und Entscheidungen zu Fragen des Umwelt-, Natur- und Artenschutzes nicht für jedes einzelne Vorhaben erneut erhoben werden, sondern gesammelt und allen Vorhabenträgern, Projektmanagern und Zulassungsbehörden zugänglich gemacht werden. Der Bund sollte zeitnah eine solche Plattform bereitstellen, so wie es auch der Koalitionsausschuss beschlossen hat und zugleich Anreize schaffen, dass sowohl privat finanzierte Gutachten als auch ehrenamtlich ermittelte Daten eingestellt werden.
  • 5) Digitalisierte Verwaltungsverfahren zügig sicherstellen, denn dies beschleunigt nicht nur das Zulassungsverfahren, sondern auch ein sich eventuell anschließendes Gerichtsverfahren. Daher sind Regelungen zu treffen, die verbindlich vorgeben, dass Antragsunterlagen nur elektronisch einzureichen sind. Anders lässt sich auch die Vorgabe der Verwaltungsgerichtsordnung zur elektronischen Aktenführung ab 2026 nicht einhalten! Auch das Planungssicherstellungsgesetz ist zu entfristen, um den Beteiligten die Möglichkeit zur Beschleunigung durch Online-Konsultationen zu geben. Schließlich ist der Beschluss des Koalitionsausschusses umzusetzen, der eine prioritäre Umsetzung des OZG im Bereich der Umweltverwaltung vorsieht.
  • 6) Widerspruchsverfahren nutzen, um gegensätzliche Interessen zu befrieden. Nicht alle Bundesländer haben geregelt, dass Einwände gegen eine Zulassungsentscheidung zunächst in einem Widerspruchsverfahren zu überprüfen sind. Die Erfahrung zeigt, dass dies eine erhebliche Befriedungsfunktion haben und zudem Gerichte entlasten kann. Das wiederum kann zu einer Beschleunigung des gesamten Verfahrens führen. Daher sollte die Wiedereinführung in den Ländern, die dies abgeschafft haben, geprüft werden. Gleichzeitig sollte der Bund mit den Ländern dieses Beschleunigungspotenzial erörtern, so wie es der Beschluss des Koalitionsausschusses vorsieht.
  • 7) Expertenpool auf Landesebene einrichten und praktische Erfahrungen von Vollzugsbehörden in den Bundesländern ernst nehmen. Das Tesla-Zulassungsverfahren zeigt, dass organisatorische Aspekte einen erheblichen Einfluss auf das Verfahren haben. Gerade kleine Kommunen verfügen häufig nicht über Ressourcen, um komplexe Großverfahren wie Investitionsansiedlungen oder mehrere parallele Verfahren gleichzeitig zu bearbeiten. Ein vom Land vorgehaltener Expertenpool, der überregional unterstützend für Zulassungsverfahren tätig wird, könnte für Beschleunigung und Expertise sorgen.

Gerichtsverfahren:

  • 8) Gerichtsverfahren effektiv beschleunigen und einen obligatorischen frühen Erörterungstermin festlegen. Für eine Status-Quo-Änderung reicht eine möglichst frühzeitige mündliche Verhandlung nicht aus, wie es das Investitionsbeschleunigungsgesetz vorsieht. Vielmehr erfordert eine Beschleunigung die Konzentration auf entscheidungserhebliche Fragestellungen und einen frühzeitig erstellten Verfahrensfahrplan. Nur dann kann vermieden werden, dass nach Klageerhebung über Monate hinweg ausufernd Schriftsätze ausgetauscht werden, ohne dass es zu verfahrensleitenden Hinweisen des Gerichts kommt.
  • 9) Beschleunigungspotenziale für Gerichtsverfahren durch bessere Datengrundlagen ermitteln – Justizstatistik ergänzen: Beschleunigungspotenziale und Verzögerungsfaktoren können bisher kaum empirisch belegt werden. Stattdessen wird reflexhaft für immer mehr Verfahrensarten der Rechtsweg verkürzt, ohne dass überprüft wird, ob dies insgesamt zu einer tatsächlichen Beschleunigung führt. Daher sind relevante Daten zum Ablauf von Verwaltungsstreitverfahren systematisch und jährlich - wie im NKR-Gutachten zu Gerichtsverfahren vorgeschlagen - zu ermitteln.
  • 10) Einstweiligen Rechtsschutz effektiver gestalten: die Abschätzung der möglichen Auswirkungen eines sofortigen Vollzugs ist vielfach komplex und für Gerichte häufig nicht sicher prognostizierbar. Daher sollten sie die Entscheidungsdeterminanten für die Interessenabwägung im einstweiligen Rechtsschutz flexibler handhaben können. Wenn reversible und reparable Maßnahmen in Frage stehen, dann sollte insoweit auch bei offenen Erfolgsaussichten in der Hauptsache ein sofortiger Vollzug angeordnet werden. Der Vorhabenträger trägt in jedem Fall das Risiko der Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes. Auch bei vorzeitigem Beginn muss er sich hierzu ausdrücklich verpflichten und gegenbenfalls Sicherheit leisten. Die Rückbauverpflichtung gilt auch dann, wenn vor Bestandskraft eines endgültigen Bescheids bzw. rechtskräftiger Entscheidung von der Genehmigung Gebrauch gemacht wird.

4. November 2020