Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Gesetzes zur Reform des Vormundschafts- und Betreuungsrechts 

NKR-Stellungnahme Nr. 5345 vom 14. September 2020
an das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Jährlicher Zeitaufwand - Entlastung:
saldiert -297.000 Stunden (7,4 Mio. Euro)
1 Stunde/15 Minuten im Einzelfall (31,25 Euro)
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
470.000 Euro
 Kosten im Einzelfall:
4,50 Euro
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
4,8 Mio. Euro
davon aus Informationspflichten:
im Einzelfall:
4,8 Mio. Euro
rund 300 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
davon aus Informationspflichten:
1,6 Mio.Euro
1,6 Mio. Euro
Verwaltung
Bund (Bundesärztekammer)
Einmaliger Erfüllungaufwand:
rund 2.000 Euro
Länder
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
saldiert 8,1 Mio. Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
rund 680.000 Euro
Kommunen
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
rund 1,2 Mio. Euro
Weitere Prüfkriterien
Weitere Kosten
Richterliche Tätigkeit - Entlastung


rund -8.000 Euro
'One in one out'-RegelIm Sinne der ‚One in one out‘-Regel der Bundesregierung stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein „In“ von 4,8 Mio. Euro dar, das durch Entlastungen aus dem Gesetz zur Förderung der Elektromobilität und zur Modernisierung des Wohnungseigentumsrechts sowie aus dem Gesetz zur Änderung von kosten- und grundbuchrechtlichen Vorschriften kompensiert werden soll.
Evaluierung
Das Gesetz soll sieben Jahre nach Inkrafttreten wissenschaftlich evaluiert werden:
Ziele:
Vormundschaft
  • Vermehrung der Anzahl ehrenamtlicher Vormundschaften, auch durch Erhöhung der Aufwandsentschädigung,
  • Erleichterung der vormundschaftlichen Vermögenssorge
Betreuung
  • Verminderung der Anzahl angeordneter Betreuungen durch erweiterte Unterstützung
  • Gewährleistung hoher Qualifikation beruflicher Betreuung durch das neue Registrierungsverfahren
  • Gewährleistung hoher Qualifikation ehrenamtlicher Betreuung durch die Anbindung an Betreuungsvereine und durch Erhöhung der Aufwandsentschädigung
Ehegattenvertretung
  • Verminderung der Anzahl einstweiliger Anordnungsverfahren
  • Gesellschaftliche Akzeptanz
Kriterien:
quantitativ: Erkenntnisse aus der
  • Betreuungsstatistik (BfJ)
  • Kinder- und Jugendhilfestatistik
  • Rechtspflegestatistik
qualitativ: Ergebnisse von Akteurs- und Adressatenbefragungen
Datengrundlage:
Statistiken/Befragungen
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen zu dem Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen

Im Koalitionsvertrag für die 19. Legislaturperiode ist vorgesehen, das Vormundschaftsrecht für Minderjährige und das Betreuungsrecht für Volljährige zu modernisieren bzw. fortzuentwickeln. Mit dem Regelungsentwurf werden hierzu u.a.

  • neue Instrumente der Vormundschaft und der Betreuung eingeführt,
  • dabei ehrenamtlichen und beruflichen Betreuern Informationspflichten auferlegt,
  • ein Notvertretungsrecht unter Ehegatten für den Fall geschaffen, dass ein Ehegatte bei Bewusstlosigkeit oder Krankheit seine Angelegenheiten rechtlich nicht regeln kann,
  • Betreuungsvereinen ein Anspruch auf bedarfsgerechte Finanzausstattung für die Wahrnehmung zusätzlicher öffentlicher Aufgaben eingeräumt.

II.1 Erfüllungsaufwand

Das Regelungsvorhaben ruft laufenden und einmaligen Erfüllungsaufwand hervor.

Bürgerinnen und Bürger

In Deutschland übernehmen jährlich rund 104.000 Personen eine Betreuung im Ehrenamt. Nach dem Regelungsentwurf müssen die Bürgerinnen und Bürger der Betreuungsbehörde hierbei jeweils ein Führungszeugnis sowie eine Auskunft aus dem zentralen Schuldnerverzeichnis vorlegen. Durch die neue Informationspflicht werden die Ehrenamtlichen jährlich mit Zeitaufwand von einer Stunde/Fall, also mit 104.000 Stunden (2,6 Mio. Euro), sowie mit Kosten von (4,50 Euro/Auskunft), also mit rund 470.000 Euro belastet.

Entlastend wirkt sich aus, dass die ehrenamtlichen Betreuer künftig keine Schlussrechnung mehr legen und die ihnen zustehende Aufwandspauschale nicht mehr jährlich, sondern nur noch einmal geltend machen müssen. Davon ausgehend, dass bisher eine Schlussrechnung in jährlich rund 117.000 Verfahren mit einem Zeitaufwand von zwei Stunden/Fall zu erstellen war, ergibt sich aus dem Wegfall dieser Verpflichtung eine Entlastung von jährlich rund 234.000 Stunden (5,8 Mio. Euro). Für die Entlastung von der jährlichen Antragspflicht zur Aufwandspauschale geht das Ressort nachvollziehbar von 15 Minuten/Antrag sowie von rund 666.000 Fällen/Jahr aus, sodass eine Zeitersparnis von jährlich rund -167.000 Stunden (4,2 Mio. Euro) entsteht.

Wirtschaft

Mit dem Regelungsvorhaben werden die rund 16.100 beruflichen Betreuer verpflichtet, bei der Betreuungsbehörde Änderungen des Gesamtumfangs und der Organisationsstruktur ihrer Tätigkeit unverzüglich anzuzeigen, jährlich einen Nachweis über das Fortbestehen ihrer Berufshaftpflichtversicherung einzureichen und alle drei Jahre unaufgefordert ein Führungszeugnis und eine Auskunft aus dem Schuldnerverzeichnis vorzulegen, verbunden mit der Erklärung, ob ein Insolvenz-, Ermittlungs- oder Strafverfahren gegen sie anhängig ist. Den Zeitaufwand für die Erfüllung dieser Informationspflichten schätzt das BMJV nachvollziehbar auf insgesamt rund 6 Stunden und 20 Minuten p.a.. Bei einem durchschnittlichen Vergütungssatz für Berufsbetreuer von 47,39 Euro/Stunde  ergibt sich laufender Erfüllungsaufwand von (47,39 Euro/Stunde : 60 Minuten * 380 Minuten * 16.100) rund 4,8 Mio. Euro.

Weiterer Aufwand entsteht durch ein Registrierungsverfahren, das jeder berufliche Betreuer künftig durchlaufen muss. Dabei unterscheidet die Neuregelung zwischen

  1. Normadressaten, die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits > drei Jahre tätig und deshalb auf die Registrierungspflicht beschränkt sind (Zeitaufwand 2 Stunden)
  2. Berufsträgern, die diese Zeitgrenze nicht erreichen und deshalb bei der Registrierung zusätzlich einen Sachkundenachweis erbringen müssen (Zeitaufwand 3 Stunden),
  3. Berufsanfängern (Registrierungspflicht und Sachkundenachweis).

Das BMJV hat nachvollziehbar ermittelt, dass die neuen Informationspflichten in der ersten Normadressatengruppe 13.685 und in der zweiten 2.415 Personen betrifft. Für die Gruppe der Berufsanfänger geht das Ressort von rund 800 Verfahren aus.

Bei dem durchschnittlichen Stundensatz von 47,39 Euro ergibt sich für die erste und die zweite Adressatengruppe einmaliger Erfüllungsaufwand von (47,39 Euro/Stunde: 60 Minuten * 120 Minuten * 13.685) rund 1,3 Mio. Euro beziehungsweise von (47,39 Euro/Stunde: 60 Minuten * 180 Minuten * 2.415) rund 343.000 Euro. Für die dritte Adressatengruppe aus rund 800 Betreuern hat das BMJV nach der vereinfachten Methodik (Kostenfaktor „Registrieren“: 11,78 Euro/Fall) nachvollziehbar einmalige Bürokratiekosten von rund 10.000 Euro ermittelt.

Ehegattenvertretung

Das neue Notvertretungsrecht unter Ehegatten soll den Zeitraum im Anschluss an die Akutversorgung nach einem Unfall oder einer schweren Erkrankung abdecken. Es ermächtigt zur Entscheidung über medizinische Maßnahmen sowie zur Abgabe (vermögens-)rechtlicher Erklärungen im Zusammenhang mit dem Krankheitsereignis. Wegen der Weite dieser Befugnisse ist die Ehegattenvertretung auf höchstens drei Monate befristet.

Das neue Instrument macht eine bisher für vergleichbare Fälle erforderliche Entscheidung des Betreuungsgerichts entbehrlich. Dabei sind die ärztliche Prüfung und Dokumentation der Entscheidungs- und Handlungsunfähigkeit des Erkrankten Voraussetzung für das gesetzliche Vertretungsrecht. Die Prüfung und Bescheinigung ruft Zeitaufwand von rund 30 Minuten hervor. Denselben Aufwand hatte der behandelnde Arzt bzw. das Krankenhaus schon in dem bisherigen gerichtlichen Verfahren, sodass die Neuregelung insoweit aufwandsneutral ist.

Das BMJV geht davon aus, dass ärztliche Standesvertretungen und/oder die Deutsche Krankenhausgesellschaft ihren Mitgliedern im Zusammenhang mit dem Ehegattenvertretungsrecht Formulare und Informationsmaterial zur Verfügung stellen wird. Den hiermit verbundenen Einmalaufwand hat das Ressort mit (25 Stunden/65,40 Euro) rund 2.000 Euro nachvollziehbar ermittelt.

Verwaltung (Länder)

Vormundschaft

Der Regelungsentwurf soll die Möglichkeit schaffen, den ehrenamtlichen Vormund durch Übertragung einzelner/bestimmter Sorgeangelegenheiten auf einen zusätzlichen Pfleger zu entlasten. Das BMJV geht von jährlich 1.000 Anwendungsfällen dieser Neuregelung sowie davon aus, dass die zusätzlichen Pfleger ihre Aufgabe in der Regel beruflich ausüben werden. Unter der Annahme eines Zeitaufwandes von acht Stunden/Fall und eines durchschnittlichen Vergütungssatzes von rund 46,41 Euro/Stunde ergibt sich hieraus laufender Erfüllungsaufwand der Länder von rund 370.000 Euro.

Neu ist auch das Vorhaben, bestimmte Sorgeangelegenheiten vom Vormund auf eine Person, mit der das Mündel in häuslicher Gemeinschaft lebt („Pflegeeltern“), zu übertragen. Die Pflegeperson kann hierfür eine zusätzliche Aufwandspauschale von 420 Euro/Jahr geltend machen. Unter der Annahme, dass eine solche Übertragung in jährlich 5.000 Fällen vorkommt, hat das Ressort jährlichen Erfüllungsaufwand von 2,1 Mio. Euro nachvollziehbar ermittelt.

Für den Fall, dass sich bei Anordnung einer Vormundschaft - insbesondere im persönlichen Umfeld des Mündels - noch kein geeigneter Vormund gefunden hat, soll es dem Familiengericht künftig möglich sein, einen vorläufigen Vormund zu bestellen. Ausgehend von 24.167 Vormundschaften, die im Jahr 2018 neu angeordnet wurden, rechnet das BMJV mit der Anwendung der Neuregelung in jährlich rund 14.500 Fällen (60%). Ferner damit, dass die überwiegende Zahl der vorläufigen Vormundschaften (11.600) von den Jugendämtern und die verbleibenden 2.900 Fälle von Vormundschaftsvereinen geführt werden.

Den Vereinen muss die Wahrnehmung der neuen Aufgabe vergütet werden. Bei der Vergütung handelt es sich um Sachaufwand, den das BMJV unter der Annahme ermittelt hat, dass eine vorläufige Vormundschaft im Regelfall nicht länger als drei Monate andauert und während dieser Zeit einen Vereinsmitarbeiter nicht mehr als insgesamt acht Stunden in Anspruch nimmt. Der Zeitaufwand für die 2.900 vorläufigen Vereinsvormundschaften beträgt damit (8 * 2.900) 23.200 Stunden. Bei einem durch das Familiengericht zugebilligten Lohnkostensatz von 46,41 Euro/Stunde entsteht den Ländern für die Inanspruchnahme der Vormundschaftsvereine laufender Erfüllungsaufwand von (46,41 Euro/Stunde * 23.200) rund 1,1 Mio. Euro.

Bei den Jugendämtern entsteht kein zusätzlicher Erfüllungsaufwand, weil ohne das neue Instrument in den weiteren 11.600 Fällen eine (endgültige) Amtsvormundschaft eingerichtet werden würde.

Betreuung

Landesrechtlich anerkannte Betreuungsvereine entlasten Betreuungsbehörden von der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben. Sie werden deshalb aus Landesmitteln gefördert, wobei die Förderung den jeweiligen Haushaltsbeschlüssen unterliegt und demgemäß schwanken kann. Mit dem Regelungsvorhaben soll den Betreuungsvereinen jetzt ein gesetzlicher Finanzierungsanspruch zugebilligt werden. Darüber hinaus wird ihnen bundesrechtlich die Aufgabe zugewiesen, die bisher schon geleistete Unterstützung ehrenamtlicher Betreuer durch eine mit diesen abzuschließende Vereinbarung zu formalisieren. Unter der nachvollziehbaren Annahme des BMJV, dass mit jährlich rund 49.300 Betreuern Vereinbarungen abgeschlossen werden und dies einen Zeitaufwand von jeweils einer Stunde (Lohnkosten 51,49 Euro) erfordert, ergibt aus der neuen Vorgabe jährlicher Erfüllungsaufwand von (51,49 Euro/Stunde * 49.300) rund 2,5 Mio. Euro.

Die insgesamt 638 Betreuungsgerichte (Amtsgerichte) in Deutschland nehmen ihre gesetzlichen Aufgaben und insbesondere die Rechtsaufsicht über die Betreuer zu einem Teil durch nichtrichterliche Rechtspfleger wahr. Mit dem Regelungsvorhaben wird der Aufgabenkreis der Rechtspfleger einerseits erweitert, andererseits jedoch, z.B. durch Wegfall der Einkommensprüfung/Mittellosigkeit (Verwaltungsvereinfachung), verkleinert. Per Saldo schätzt das Ressort den Mehraufwand der insgesamt 1.595 Rechtspfleger aus den Neuregelungen auf jeweils 4 Stunden/Monat. Bei Lohnkosten von 40,80 Euro/Stunde entsteht den Ländern dadurch zusätzlicher jährlicher Erfüllungsaufwand von (40,80 Euro/Stunde * 48 * 1.595) rund 3,1 Mio. Euro.

Die künftig erforderliche Registrierung der bisher schon tätigen 16.100 Betreuer mit einer Tätigkeitsdauer ≥ drei Berufsjahre erfordert bei den Betreuungsbehörden die Überprüfung jedes Einzelfalls, wofür das Ressort jeweils eine Stunde ansetzt. Bei Lohnkosten von 42,30 Euro/Stunde ergibt sich für diese Adressatengruppe einmaliger Erfüllungsaufwand von (42,30 Euro * 16.100) rund 680.000 Euro. Für die rund 800 jährlich neu eintretenden Berufsbetreuer geht das BMJV demgegenüber von jeweils zwei Stunden/Fall aus, sodass für diese Normadressatengruppe jährlicher Erfüllungsaufwand von (42,30 Euro * 2 * 800) rund 68.000 Euro entsteht.

Ehegattenvertretung

Das neue Rechtsinstitut der Ehegattenvertretung wird in nachvollziehbar ermittelten rund 21.600 Fällen Anwendung finden und in diesen Fällen das bisher erforderliche Verfahren zum Erlass einer einstweiligen (Betreuungs-)Anordnung bei den Gerichten entbehrlich machen. Damit entfällt Personal- und Sachaufwand der Justiz auf der Ebene der Rechtspfleger und der Servicekräfte. Die jährliche Entlastung der Landesjustizverwaltungen hat das Ressort mit Angaben aus der Praxis geschätzt. Hiernach verursacht ein einstweiliges Anordnungsverfahren bei den Rechtspflegern Bearbeitungsaufwand von rund 30 Minuten und bei Servicekräften von rund 59 Minuten. Bei Lohnkostensätzen von 40,80 Euro/Stunde beziehungsweise von 31,40 Euro/Stunde ergibt sich damit für die beiden Adressatengruppen eine Entlastung von jährlich (20,40 * 21.600) rund 440.000 Euro bzw. von (30,87 * 21.600) rund 670.000 Euro, insgesamt also von rund -1,1 Mio. Euro.

Im Saldo wird die Landesverwaltung hier mit rund (9,2 – 1,1 =) 8,1 Millionen Euro jährlich sowie mit einmalig 680.000 Euro zusätzlich belastet.

Verwaltung (Kommunen) 

Betreuung

Mit dem Regelungsvorhaben soll den kommunalen Betreuungsbehörden die Aufgabe übertragen werden, Betroffenen eine sogenannte erweiterte Unterstützung zu gewähren. Bei der erweiterten Unterstützung handelt es sich um ein neues Instrument, das darauf ausgelegt ist, Betreuungsverfahren entbehrlich zu machen. Auf der Grundlage eines Forschungsvorhabens geht das BMJV davon aus, dass sich mit diesem Instrument rund sieben Prozent von jährlich rund 256.000 neu eröffneten Betreuungsverfahren, also rund 18.000 Verfahren, vermeiden lassen; ferner davon, dass 2/3 der 18.000 Verfahren drei Monate und 1/3 sechs Monate andauern werden; schließlich davon, dass für die Tätigkeit eines Mitarbeiters der Betreuungsbehörde im Rahmen der erweiterten Unterstützung die Hälfte der (vermiedenen) Vergütung eines Betreuers anzusetzen ist. Die hälftige Betreuervergütung beträgt für die ersten drei Monate 508,50 Euro und für das folgende Quartal 415,50 Euro. Damit würde die Neuregelung bei den Betreuungsbehörden in Deutschland zusätzliche Kosten von (18.000 * 508,50 Euro) rund 9,1 Mio.Euro für die ersten drei Monate sowie von weiteren (6.000 * 415,50 Euro) rund 2,5 Mio. Euro für das folgende Quartal, mithin von insgesamt rund 12 Mio. Euro verursachen.

Allerdings eröffnet der Regelungsentwurf die Möglichkeit, das neue Instrument zunächst im Rahmen von Modellprojekten zu erproben. Das BMJV geht deshalb davon aus, dass die Länder/Kommunen vorerst nur bei zehn Prozent von derzeit rund 420 Betreuungsbehörden erweiterte Unterstützung anbieten werden. Für die demnach 42 Erprobungsbehörden ergibt sich dann jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 1,2 Millionen Euro
 

II.2 Weitere Kosten

Im Betreuungsrecht entstehen mit dem Regelungsvorhaben sowohl neue Belastungen, als auch Entlastungen von richterlicher Tätigkeit. Den hiermit verbundenen Mehr- bzw. Minderaufwand hat das BMJV als Weitere Kosten nachvollziehbar wie folgt ermittelt:

In insgesamt rund 22.000 neuen Verfahren wird es erforderlich sein, den Aufgabenkreis eines Betreuers durch richterliche Entscheidung entweder zu erweitern oder einzuschränken. Bei einem Lohnkostensatz von 60,50 Euro/Stunde und richterlichem Arbeitsaufwand in beiden Fallkonstellationen von jeweils 33 Minuten ergeben sich eine neue Belastung mit Weiteren Kosten von jährlich rund 732.000 Euro.

Entlastend wirkt sich aus, dass mit der Einführung der gesetzlichen Ehegattenvertretung in den entsprechenden Fällen auch die Notwendigkeit einer einstweiligen Anordnung durch richterliche Entscheidung entfällt. Den richterlichen Arbeitsaufwand für ein Anordnungsverfahren schätzt das Ressort auf der Grundlage von Praxisangaben auf 34 Minuten/Fall, sodass die rund 21.600 Anwendungsfälle der Neuregelung zu einer jährlichen Entlastung der Justiz um rund -740.000 Euro führen.

II.3 ‚One in one Out‘-Regel

Im Sinne der ‚One in one out‘-Regel der Bundesregierung stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein „In“ von 4,8 Mio. Euro dar, das durch Entlastungen aus dem Gesetz zur Förderung der Elektromobilität und zur Modernisierung des Wohnungseigentumsrechts sowie aus dem Gesetz zur Änderung von kosten- und grundbuchrechtlichen Vorschriften kompensiert werden soll.

II.4 Evaluierung

Das Gesetz soll sieben Jahre nach seinem Inkrafttreten wissenschaftlich evaluiert werden. Ziele: Im Bereich der Vormundschaft soll die Evaluierung feststellen, ob es mit den Neuregelungen sowie mit der Erhöhung der Aufwandsentschädigung gelungen ist, die Anzahl ehrenamtlicher Vormundschaften zu erhöhen und die angestrebten Erleichterungen bei der vormundschaftlichen Vermögenssorge zu erreichen. Für die Betreuung soll evaluiert werden, ob das neue Instrument der erweiterten Unterstützung durch die Betreuungsbehörde die Anzahl gerichtlich angeordneter Betreuungen verringert; ferner, ob das Registrierungsverfahren beziehungsweise die Anbindung an Betreuungsvereine eine hohe Qualität beruflicher beziehungsweise ehrenamtlicher Betreuung gewährleistet. Das neue Ehegattenvertretungsrecht soll auf seine gesellschaftliche Akzeptanz sowie auf seine Eignung zur Verringerung einstweiliger Anordnungsverfahren untersucht werden. Quantitative Indikatoren der jeweiligen Zielerreichung sind die Aussage der

  • beim Bundesamt für Justiz (BfJ) ab 2020 geführten Betreuungsstatistik,
  • die Statistiken der Kinder- und Jugendhilfe, bei denen künftig zwischen ehrenamtlichen und beruflichen Vormündern unterschieden werden soll,
  • Rechtspflegestatistiken.

In qualitativer Hinsicht soll die Zielerreichung an den Ergebnissen von Akteurs- und Adressatenbefragungen gemessen werden. Das BMJV geht davon aus, dass alle zur Evaluierung erforderlichen Daten zum vorgesehenen Zeitpunkt, dem 1. Januar 2030, zur Verfügung stehen werden.

III. Ergebnis

Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen zu dem Regelungsentwurf.

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