Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum
Entwurf eines Gesetzes zur Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren im Verkehrsbereich

NKR-Stellungnahme Nr. 4489 vom 6. Juli 2018
an das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI)
gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Erfüllungsaufwand:
keine Auswirkungen
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand (Entlastung):
im Saldo -2.800.000 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
15.000 Euro
Verwaltung
Verwaltung des Bundes (Eisenbahn-Bundesamt)Ergebnis
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
14.500.000 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
23.000 Euro
Verwaltung der LänderErgebnis
Jährlicher Erfüllungsaufwand (Entlastung):
im Saldo -35.800.000 Euro
Weitere Prüfkriterien
Kriterium
Ergebnis
Weitere KostenBundesverwaltungsgericht: 809.969 Euro
EvaluierungDas Regelungsvorhaben wird acht Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes evaluiert. Die Frist ergibt sich aus den langen Planungsvorläufen und aus der Tatsache, dass die Zusammenlegung von Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde beim Eisenbahnbundesamt erst zwei Jahre nach Verkündung des Gesetzes in Kraft tritt. Das BMVI wird nachreichen, welche Regelungsziele bestehen, nach welchen Indikatoren/Kriterien die Zielerreichung geprüft und auf welcher Datengrundlage diese abgeschätzt werden soll.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand und die weiteren Kosten nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen

Das Regelungsvorhaben ist Bestandteil des Koalitionsvertrages für die 19. Legislaturperiode. Es basiert auf der Strategie Planungsbeschleunigung des BMVI. Die darin genannten zwölf Strategiepunkte will das BMVI vordringlich umsetzen, um hochwertige Infrastrukturvorhaben in Zukunft schneller realisieren zu können. Die Strategie wurde auf der Basis der Handlungsempfehlungen des Innovationsforums Planungsbeschleunigung erstellt, das mit Vertretern von Vorhabenträgern, Planern, Genehmigungsbehörden, Bauausführenden sowie Fachexperten im Planungsrecht besetzt war.

Mit dem Planungsbeschleunigungsgesetz werden das Bundesfernstraßengesetz, das Allgemeine Eisenbahngesetz, das Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz und das Bundeswasserstraßengesetz geändert. Im Wesentlichen werden folgende Elemente eingeführt:

  • Vorläufige Anordnung – Der Vorhabenträger kann diese bei der Planfeststellungsbehörde beantragen. Sie ermöglicht vorläufige Genehmigungen von vorbereitenden Baumaßnahmen, zum Beispiel Kampfmittelbeseitigungen. Im Bereich der Verkehrswegeplanung enthält bislang nur das Bundeswasserstraßengesetz eine solche Vorschrift. Diese Regelung wird in das Bundesfernstraßengesetz und in das Allgemeine Eisenbahngesetz aufgenommen.
  • Verzicht auf Erörterung – Die Anhörungsbehörde kann auf Erörterungstermine bei Vorhaben verzichten, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist. Diese Regelung wird in das Bundesfernstraßengesetz, das Allgemeine Eisenbahngesetz und in das Bundeswasserstraßengesetz aufgenommen.
  • Plangenehmigung – Der Planfeststellungsbeschluss kann in bestimmten Fällen durch eine Plangenehmigung ersetzt werden. Diese Regelung wird in das Bundesfernstraßengesetz, das Allgemeine Eisenbahngesetz und in das Bundeswasserstraßengesetz aufgenommen.
  • Sechs-Wochen-Frist für Klagebegründung – Für Klagen gegen Planfeststellungs- und Plangenehmigungsentscheidungen gilt damit eine einheitliche Klagebegründungsfrist von sechs Wochen ab Klageerhebung. Diese Frist wird in das Bundesfernstraßengesetz, das Allgemeine Eisenbahngesetz und in das Bundeswasserstraßengesetz aufgenommen.
  • Veröffentlichung im Internet – Für Planfeststellungsverfahren wird eine gesetzliche Verpflichtung eingeführt, Bekanntmachungen und Pläne im Internet zu veröffentlichen. Diese Regelung wird in das Bundesfernstraßengesetz, das Allgemeine Eisenbahngesetz und in das Bundeswasserstraßengesetz aufgenommen.
  • Projektmanager – Im Planfeststellungsverfahren kann eine Behörde einen Projektmanager einsetzen, der behördliche Verfahrensschritte vorbereitet und durchführt. Die Einbeziehung von privaten Dritten soll zu einer Straffung und Bündelung der Abläufe führen. Diese Regelung wird in das Bundesfernstraßengesetz, das Allgemeine Eisenbahngesetz und in das Bundeswasserstraßengesetz aufgenommen.

Der Gesetzentwurf enthält im Bereich der Bundesschienenwege darüber hinaus eine Regelung zur Bündelung von Anhörungs- und Planfeststellungsverfahren beim Eisenbahn-Bundesamt, die in das Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz aufgenommen wird. Ferner enthält es im Bereich des Allgemeinen Eisenbahngesetzes eine Regelung zum im laufenden Genehmigungsverfahren zugrunde zu legenden Prognosehorizont der Verkehrsentwicklung sowie eine Aktualisierung der Vorhaben, für die das Bundesverwaltungsgericht einzige Gerichtsinstanz ist.

II.1 Erfüllungsaufwand

Das BMVI hat den Erfüllungsaufwand mit Unterstützung des Statistischen Bundesamtes geschätzt.

Bürgerinnen und Bürger

Für Bürgerinnen und Bürger fällt kein Erfüllungsaufwand an.

Wirtschaft

Die Wirtschaft wird insgesamt jährlich um 2,8 Millionen Euro entlastet. Es entstehen einmalige Umstellungskosten für die Veröffentlichung der Planunterlagen im Internet in Höhe von rund 15.000 Euro. Für Projekte, die nicht bereits über eine eigene Internetseite verfügen, wird ein Veröffentlichungsportal in Form einer neuen Rubrik auf der Homepage eingerichtet werden.

Die Zusammenführung von Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde beim Eisenbahn-Bundesamt führt zu einer Entlastung von rund 1,7 Millionen Euro. Der Kommunikationsbedarf innerhalb des Planfeststellungsverfahrens verringert sich, Überarbeitungsbedarf entfällt und ein standardisierter Arbeitsablauf wird ermöglicht. Bei kleineren Vorhaben, wie dem Bau von Weichen, die rund 80 Prozent aller Planfeststellungsbeschlüsse ausmachen, entsteht pro Verfahren ein Einsparpotenzial von 10 Stunden. Bei einem Vorhaben von mittlerer Größe, die S-Bahn-Strecken betreffen und circa 5 Prozent aller Planfeststellungsverfahren ausmachen, ergibt sich eine Ersparnis von 48 Stunden. Bei großen Vorhaben, wie zum Beispiel die Ausbau- und Neubaustrecke Karlsruhe – Basel, etwa 15 Prozent aller Planfeststellungsverfahren, entsteht eine Zeitersparnis von 500 Stunden. Bei einer Anzahl von insgesamt 436 Planfeststellungsverfahren ergibt sich eine Einsparung von 1,7 Millionen Euro.

Inhalt der Neuregelung Prognostizierte Verkehrsentwicklung im Allgemeinen Eisenbahngesetz ist es, bereits laufende Planfeststellungsverfahren mit der bei Einreichung des Plans prognostizierten Verkehrsentwicklung zu Ende zu führen. Voraussetzung dafür ist, dass sich der Beurteilungspegel aufgrund von zwischenzeitlichen Änderungen der Verkehrsentwicklung um weniger als 3 dB(A) erhöhen wird. Dadurch entfällt ein laufender Erfüllungsaufwand von 1,9 Millionen Euro pro Jahr. Derzeit sind etwa 56 Verfahren in der langfristigen Verkehrsentwicklungsprognose. Für den Wegfall der Beauftragung und Betreuung neuer Schallgutachten, Erstellung von Planänderungsunterlagen sowie erneuter Antragstellung des Planänderungsverfahrens, wird ein Zeitaufwand von 40 Arbeitstagen angesetzt. Für den Wegfall eines erneuten Erörterungstermins wird ein Zeitaufwand von 24 Arbeitstagen angesetzt. Zusätzlich entfallen Sachkosten für Ingenieursbüros von 140.000 Euro und für Gutachtertätigkeiten von 20.000 Euro. Die Aktualisierung der Prognosezahlen führte bisher zu erheblichen Verzögerungen, Verschiebungen von Inbetriebnahmen und Erhöhungen von Planungs- und Baukosten.

Mit der Verpflichtung, Planunterlagen im Internet zu veröffentlichen, soll sichergestellt werden, dass sich jede Person künftig im Internet über eine geplante Baumaßnahme informieren kann. Jährlich ist mit einer Fallzahl von 1.057 Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren zu rechnen. Dadurch entsteht ein jährlicher Erfüllungsaufwand von 25.000 Euro.

Zusätzlich wird im Allgemeinen Eisenbahngesetz die vorläufige Anordnung eingeführt, weil sich dieses Instrument im Bereich der Wasserstraßen bewährt hat. Nach dortiger Erfahrung ist ein Zeitaufwand von insgesamt 120 Stunden pro Antrag anzusetzen (gewichteter Lohnsatz von 43,63 Euro pro Stunde). Die Deutsche Bahn AG rechnet mit 149 Anträgen pro Jahr, zuzüglich drei Anträgen der anderen Eisenbahninfrastrukturunternehmen. Der jährliche Erfüllungsaufwand für insgesamt 152 Anträge beträgt 796.000 Euro.

Nach dem Allgemeinen Eisenbahngesetz kann künftig außerdem ein Projektmanager beauftragt werden. Die Kosten hängen von Art und Umfang der Beauftragung ab, deshalb war eine Kostenschätzung auch mit Unterstützung des Statistischen Bundesamtes nicht möglich. Erfahrungswerte liegen im Verkehrsbereich nicht vor.

Verwaltung

Dem Bund entsteht durch das Regelungsvorhaben ein Erfüllungsaufwand von insgesamt 14,5 Millionen Euro, davon 12,3 Millionen Euro beim Eisenbahn-Bundesamt und 2,2 Millionen Euro für Erlass von vorläufigen Anordnungen. Durch die Bündelung von Anhörungs- und Planfeststellungsverfahren beim Eisenbahn-Bundesamt entsteht ein einmaliger Umstellungsaufwand von 23.000 Euro, weil die Beschäftigten im Hinblick auf neue Aufgaben, Abläufe und Technik geschult werden müssen.

Durch die Zusammenführung von Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde beim Eisenbahn-Bundesamt wird der Erfüllungsaufwand der Anhörungsbehörden auf Landesebene auf den Bund übertragen. Nach Berechnungen des Statistischen Bundesamtes benötigen die Anhörungsbehörden der Länder durchschnittlich 194 Tage für ein Planfeststellungsverfahren. Es hat für ein Planfeststellungsverfahren Kosten von durchschnittlich 83.000 Euro ermittelt. Bei prognostizierten 436 Verfahren im Jahr bedeutet dies eine Entlastung der Bundesländer von 36,2 Millionen Euro. Die Übertragung der Aufgaben auf das Eisenbahn-Bundesamt würde bei gleichem Zeitaufwand, der bei den Ländern eingespart wird, unter Zugrundelegung des durchschnittlichen Lohnsatzes beim Bund zu einem erheblichen ein Aufwuchs des Erfüllungsaufwandes führen. Der Wegfall einer Schnittstelle innerhalb des Verfahrens und dem dadurch bedingten Entfallen von Prozessschritten, wie zum Beispiel der Übermittlung der Planunterlagen an die Anhörungsbehörde sowie die Stellungnahme der Anhörungsbehörde, führt aber insgesamt zu einer Entlastung der Verwaltung. Ein Verfahren verkürzt sich dadurch um durchschnittlich 126 Arbeitstage. Damit ergibt sich im Saldo ein Einsparpotenzial von 22,9 Millionen Euro pro Jahr (52.400 Euro pro Verfahren, 436 Planfeststellungsverfahren). Die Kosten für ein Verfahren beim Eisenbahn-Bundesamt reduzieren sich von 80.700 Euro auf 28.300 Euro. Der Aufwuchs des Erfüllungsaufwandes beim Eisenbahn-Bundesamt beträgt damit insgesamt 12,3 Millionen Euro.

Zusätzlicher Erfüllungsaufwand entsteht im Bereich des Bundesfernstraßengesetzes aufgrund der Beantragung einer vorläufigen Anordnung. Grundlage für die Berechnung des Erfüllungsaufwandes sind die Erfahrungen der Wasserstraßen- und Schifffahrtsverwaltung. Die Bearbeitungszeit, um einen Antrag zu stellen, beträgt 120 Stunden, so dass sich Personalkosten von 7.445 Euro pro Antrag ergeben. Das BMVI geht davon aus, dass in jährlich 26 Vorhaben der Erlass einer vorläufigen Anordnung beantragt werden wird. Somit liegen die jährlichen Mehrkosten für 26 Anträge bei insgesamt 194.000 Euro.

Im Bereich der Bundesfernstraßen und der Bundesschienenwege ist mit dem Erlass der vorläufigen Anordnung die Antragsbearbeitung, der Erlass sowie die Zustellung oder ortsübliche Bekanntmachung der vorläufigen Anordnung gegenüber den Beteiligten und der Öffentlichkeit verbunden. Das BMVI schätzt eine Bearbeitungszeit von 204 Stunden pro Fall. Im Bereich des Allgemeinen Eisenbahngesetzes liegen die Kosten für 152 Anträge bei 2,2 Millionen Euro. Für das Bundesfernstraßengesetz ergeben sich bei 26 Anträgen jährlich Kosten von 357.000 Euro für die Länder.

Mit der Änderung des Bundeswasserstraßengesetz entfällt künftig das Zustimmungserfordernis des BMVI bei Erlass einer vorläufigen Anordnung. Bei der Generaldirektion Wasserstraßen und Schifffahrt entfällt der Zeitaufwand für das Einholen der Zustimmung sowie beim BMVI der Zeitaufwand für die Prüfung und Erteilung der Zustimmung. Es entfallen jährlich 11 Fälle mit einer Bearbeitungszeit von 20 Stunden pro Fall. Damit verringert sich der Erfüllungsaufwand um 17.000 Euro.

Die Planungsunterlagen im Bereich der Bundeswasserstraßen wurden bereits in der Vergangenheit regelmäßig auf der Homepage der Planfeststellungsbehörde veröffentlicht. Die neu in das Bundeswasserstraßengesetz aufgenommene Verpflichtung zur Veröffentlichung bewirkt daher keinen neuen Erfüllungsaufwand. Für den Bereich der Bundesfernstraße schätzt das BMVI den Erfüllungsaufwand für die Veröffentlichung der Planungsunterlagen in 75 Verfahren auf Landesebene jährlich auf 2.000 Euro.

Die Änderung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes, die den Wegfall der Aktualisierung der Verkehrsprognose bewirkt, wird nach Einschätzung des Eisenbahn-Bundesamt zu einer Entlastung von 63 Stunden pro Verfahren führen. Daraus ergeben sich für jährlich 11 Verfahren Einsparungen von insgesamt 36.000 Euro.

II.2 Weitere Kosten

Beim Bundesverwaltungsgericht entsteht Mehraufwand, weil es auf Grund des Regelungsvorhabens neue erstinstanzliche Zuständigkeiten erhält. Es geht daher von sechs zusätzlichen sehr umfangreich Verfahren aus. Außerdem rechnet es mit zusätzlichen Verfahren gegen vorläufige Anordnungen. Nach Schätzung des Bundesverwaltungsgerichts werden dafür drei Richterstellen (Besoldungsgruppe R 6) sowie im Bereich der Serviceeinheiten eine Stelle im gehobenen Dienst und zwei Stellen im mittleren Dienst benötigt. Dadurch entstehen jährlich Personalmehrkosten von 809.969 Euro.

II.3 Evaluierung

Das Regelungsvorhaben wird acht Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes evaluiert. Die Frist ergibt sich aus den langen Planungsvorläufen und aus der Tatsache, dass die Zusammenlegung von Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde im Bereich des Verkehrsträgers Schiene erst zwei Jahre nach Verkündung des Gesetzes in Kraft tritt. Das BMVI wird nachreichen, welche Regelungsziele bestehen, nach welchen Indikatoren/Kriterien die Zielerreichung geprüft und auf welcher Datengrundlage diese abgeschätzt werden soll.

III. Ergebnis

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand und die weiteren Kosten nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

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10. August 2018