Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum
Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung der Rechtsgrundlagen für die Fortentwicklung des Europäischen Emissionshandels

NKR-Stellungnahme Nr. 4522 vom 23. Juli 2018
an das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU)
gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Erfüllungsaufwand:
keine Auswirkungen
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand im Zeitraum 2021 - 2030 (Entlastung, gerundet):
-8.760.000 Euro
Verwaltung des Bundes
Jährlicher Erfüllungsaufwand im Zeitraum 2021 - 2030 (gerundet):
geringfügig
Weitere Prüfkriterien
Kriterium
Ergebnis
Weitere Kosten
im Zeitraum 2021 bis 2030
Verwaltungsverfahren/Gebühren:
Der Gebührenrahmen für Widerspruchsverfahren wird von 2.000 Euro auf 4.000 Euro erhöht. Es werden zudem neue Gebührentatbestände für die Kontoverwaltung eingeführt.
Kosten des Emissionshandels:
Die Senkung der Treibhausgasemissionen der Union soll auch mit Hilfe des Emissionshandelssystems erzielt werden. Daher wird die Gesamtmenge der Berechtigungen reduziert. Für Unternehmen, die am System teilnehmen, werden sich in der neuen Handelsperiode 2021-2030 weitere Kosten ergeben, wenn aufgrund der Verringerung der Emissionsberechtigungen die Preise der Berechtigungen steigen.
Die Einschätzung des Ressorts, dass diese Kostenbelastung der Unternehmen noch nicht konkretisierbar ist, weil neben dem Umfang der kostenlosen Zuteilung dies auch von der Frage abhängt, ob und inwieweit die Unternehmen die zusätzlichen CO2-Kosten über die Produktpreise weitergeben können, ist nachvollziehbar.
Umsetzung von EU-Recht Mit dem Regelungsvorhaben werden Vorgaben der Richtlinie (EU) 2018/410 […] umgesetzt.
Dem NKR liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass mit dem Vorhaben über eine eins-zu-eins-Umsetzung hinausgegangen wird.
‚One in one out‘Der Verordnungsentwurf setzt EU-Vorgaben eins-zu-eins um. Daher wird kein Anwendungsfall der ‚One in one out‘-Regel begründet.
KMU-BetroffenheitDas Regelungsvorhaben führt ein bestehendes System weitgehend fort. Die Betroffenheit richtet sich dabei nach der ausgeführten Tätigkeit und verpflichtet den Anlagenbetreiber gemäß der emittierten Menge. Im EU-Emissionshandel existieren insoweit keine Schwellenwerte für KMU. Mittels einer Ermächtigungsgrundlage wird jedoch die Möglichkeit geschaffen, durch Rechtsverordnung im Rahmen der Vorgaben der Artikel 27 und 27a der Richtlinie 2003/87/EG den Ausschluss aus dem europäischen Emissionshandelssystem sowie Erleichterungen und Vereinfachungen für Kleinemittenten zu regeln.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen

Mit dem Regelungsvorhaben wird die geänderte Emissionshandelsrichtlinie (EU) 2018/410 im Wesentlichen durch eine Änderung des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes (TEHG) umgesetzt.

Die Emissionshandelsrichtlinie legt die Grundsätze für die vierte Handelsperiode (2021 bis 2030) fest. Praktische Auswirkungen haben dabei die EU-Vorgaben, dass der Anteil der zu versteigernden Emissionsberechtigungen auf 57 Prozent festgelegt wird und die Gesamtzahl der auf dem Markt erhältlichen Berechtigungen ab 2021 jährlich linear um 2,2 Prozent sinkt (derzeit 1,74 Prozent). Die kostenlose Zuteilung wird damit fortgeführt, aber die Kriterien im Benchmarkingsystem werden an den Produktionsfortschritt angepasst. Darüber hinaus wird das Zuteilungssystem nach den Erfahrungen aus den zurückliegenden Handelsperioden vereinfacht, beispielsweise durch eine bislang nicht vorgesehene Anpassung der Zuteilung bei Produktionserhöhungen, wodurch die bisherige sehr vollzugsaufwendige Zuteilung für Kapazitätserweiterungen entfällt.

Deutsche Unternehmen profitieren laut Deutscher Emissionshandelsstelle (DEHSt) in der aktuellen Handelsperiode (2013 bis 2020) besonders von der kostenlosen Zuteilung. Sie erhalten mit rund 19 Prozent in Höhe von insgesamt rund 6,1 Milliarden Emissionsberechtigungen EU-weit den mit Abstand größten Anteil an kostenloser Zuteilung. Gefolgt wird Deutschland von Italien und Frankreich mit jeweils etwa zehn Prozent der kostenlosen Zuteilung. Insgesamt schätzt die Deutsche Emissionshandelsstelle, dass der Ausstattungsgrad der Unternehmen, also der Anteil der Emissionen, der durch die kostenlose Zuteilung abgedeckt ist, am Ende der dritten Handelsperiode im Jahr 2020 bei etwa 85 Prozent liegen wird (Deutsche Emissionshandelsstelle, Zuteilung 2013 bis 2020).

Neben diesen Maßnahmen soll auch die Umsetzung der bereits beschlossenen Marktstabilitätsreserve, die in 2019 einsatzbereit sein soll, Auswirkungen auf die Menge der Berechtigungen und damit den Preis haben. Durch die Marktstabilitätsreserve werden die Auktionsmengen verringert und damit das Angebot verknappt. Nach Angaben des Ressorts hat sich mit dem Abschluss der Reform des EU-Emissionshandels Ende 2017 der Preis für die Berechtigungen mehr als verdoppelt und liegt derzeit bei circa 14 bis 16 Euro pro Tonne CO2. Nach Einschätzung der Bundesregierung kann die Reduzierung der Überschüsse zu stärkeren Preisanreizen für Investitionen in emissionsarme Technologien führen (Bundestag-Drucksache 18/7938).

Für einzelne Vorgaben erhält die Kommission die Ermächtigung, noch delegierte Rechtsakte zu erlassen. Das betrifft beispielsweise die Zuteilung der Berechtigungen und die Festlegung von Benchmarkingwerten für die kostenlose Zuteilung.

Die Änderungen des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes beschränken sich insoweit auf folgende Aspekte:

  • die ab 2013 ausgegebenen Berechtigungen bleiben für unbegrenzte Zeit gültig und verfallen nicht mehr mit Ablauf der Handelsperiode,
  • Luftfahrzeugbetreiber erhalten eine Sonderregelung für die kostenlose Zuteilung von Berechtigungen der Jahre 2021 bis 2023, diese richtet sich nach der kostenlosen Zuteilung im Jahr 2020,
  • die Zuteilung aus der Sonderreserve für Luftfahrzeugbetreiber wird gestrichen, sie existiert nach der Emissionshandelsrichtlinie nicht mehr,
  • die Anerkennung von Berechtigungen anderer Mitgliedstaaten wird gestrichen, diese Regelung ist aufgrund der EU-weit einheitlichen Ausgabe nicht mehr erforderlich,
  • die Nutzung von Emissionsgutschriften aus internationalen Klimaschutzprojekten ist im EU-Emissionshandel ab 2021 nicht mehr möglich, so dass auch die bisher hierfür vorgesehenen Regelungen im TEHG aufgehoben werden.
  • mittels einer Ermächtigungsgrundlage im Rahmen der Vorgaben der Artikel 27 und 27a der Richtlinie 2003/87/EG wird die Möglichkeit geschaffen, per Rechtsverordnung Kleinemittenten aus dem europäischen Emissionshandelssystem auszuschließen und weitere Erleichterungen zu schaffen.
    Genannt werden
    1. Erleichterungen bei der Emissionsberichterstattung für Anlagen mit jährlichen Emissionen von bis zu 5.000 Tonnen Kohlendioxid;
    2. vereinfachte Emissionsnachweise für Anlagen mit jährlichen Emissionen von bis zu 2.500 Tonnen Kohlendioxid sowie
    3. Ausnahmen und Vereinfachungen für die Verifizierung von Emissionsberichten.

Dem Emissionshandel unterfallende Branchen sind laut Deutscher Emissionshandelsstelle die chemische Industrie, die Papier- und Zellstoffindustrie, die mineralverarbeitende Industrie (Glas, Keramik und so weiter), die Herstellung und Verarbeitung von Nichteisenmetallen, die Stahl- und Eisenindustrie, Raffinerien sowie Verbrennungs- und Energieanlagen. Insgesamt sind zurzeit 1.874 Anlagen in Deutschland betroffen. Zudem fallen innereuropäische Flüge darunter, dies betrifft etwa 75 Fluggesellschaften. Schließlich sind alle Schiffsbewegungen unter deutscher Flagge erfasst, das betrifft etwa 100 Schiffe.

II.1 Erfüllungsaufwand

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar geschätzt.

Bürgerinnen und Bürger

Für Bürgerinnen und Bürger fällt kein Erfüllungsaufwand an.

Wirtschaft

Für die Wirtschaft fällt eine jährliche Entlastung von etwa -8,76 Millionen Euro im Zeitraum 2021 bis 2030 an.

Der Erfüllungsaufwand wird für das TEHG jeweils für die Handelsperiode geschätzt, weil nur für diesen Zeitraum die Regelungen festgelegt werden und die betroffenen Anlagen bekannt sind.

In der vierten Handelsperiode (2021 bis 2030) ändert sich im Vergleich zur dritten Handelsperiode (2013 bis 2020) die Periodizität für bestimmte Maßnahmen. Die vierte Handelsperiode dauert insgesamt zehn Jahre, die dritte Periode umfasste acht Jahre. Zudem verändern sich bei einzelnen Vorgaben die Fallzahlen beziehungsweise der Aufwand.

1) Emissionsberichterstattung
In der neuen Handelsperiode werden keine neuen Industriesektoren einbezogen. Gleichwohl verringert sich die Fallzahl von 1.874 auf 1.840 Anlagen. Grund dafür ist, dass nach der Rechtsprechung des EuGH Anlagen, die selbst keine Treibhausgasemissionen verursachen, nicht am Emissionshandel teilnehmen. Daher müssen diese auch keinen Emissionsbericht (zu null Emissionen) abgeben. Betroffen sind 34 Anlagen, die beispielsweise Wärme eingekauft hatten. Neuanlagen und still gelegte Anlagen verändern die Gesamtzahl bei der jährlichen Vorgabe im Wesentlichen nicht. Die Anzahl der Fluggesellschaften beträgt 75.
Im Einzelfall bedingt die Emissionsberichterstattung einen unterschiedlich hohen Aufwand. Das hängt von der Größe der Anlage und der Komplexität der Emissionsströme ab (beispielsweise verschieden eingesetzte Brennstoffe, zusätzlich Wärmerzeugung). Insoweit erfolgt die Schätzung differenziert für einfache und komplexe Anlagen sowie für große und kleine Fluggesellschaften. Zu Beginn der dritten Handelsperiode haben viele Aspekte der Emissionsberichtserstattung geklärt werden müssen, die den Aufwand im Einzelfall signifikant erhöht haben. Darunter fiel nicht nur ein "sich vertraut machen“, sondern auch vollzugsrelevante Fragen, wie beispielsweise die Emissionen ermittelt werden müssen. Die Deutsche Emissionshandelsstelle hat einen Leitfaden zur Erstellung von Emissionsberichten entwickelt. Ferner wurden strittige vollzugsrelevante Fragen durch entsprechende Gerichtsurteile grundsätzlich geklärt.
Das Ressort schätzt daher auf Basis praktischer Erfahrungen, dass sich die internen Kosten für die Emissionsberichterstattung im Vergleich zur vorherigen Handelsperiode um etwa 25 Prozent reduzieren. Die externen Kosten der Verifizierung verändern sich dagegen nicht. Im Einzelfall kostet daher die Emissionsberichtserstattung für eine einfache Anlage rund 15.000 Euro (1.000 Fälle pro Jahr), für eine komplexe Anlage rund 36.000 Euro (840 Fälle pro Jahr), für eine große Fluggesellschaft rund 22.000 Euro (49 Fälle pro Jahr) und für eine kleine Fluggesellschaft rund 3.000 Euro (26 Fälle pro Jahr). Der jährliche Aufwand beträgt daher insgesamt nur noch rund 46 Millionen Euro und verändert sich damit um etwa -8,4 Millionen Euro pro Jahr.

2) Überwachungsplan
Der Überwachungsplan ist einmal je Handelsperiode zu erstellen beziehungsweise anzupassen und stellt damit eine laufende Verpflichtung dar. Daher ändert sich in diesem Fall die Periodizität.
Betroffen sind von der Erstellung 1.840 Anlagen sowie 75 Fluggesellschaften (192 Fälle pro Jahr). Darüber hinaus werden zehn Neuanlagen geschätzt. Diese saldieren sich nicht mit still gelegten Anlagen. Letztere haben vor Beginn der Handelsperiode einen Überwachungsplan vorgelegt, selbst wenn sie in der Handelsperiode still gelegt wurden. Der Aufwand ist mit dem Aufwand der dritten Handelsperiode vergleichbar.
Daneben sind bei wesentlichen Änderungen Anpassungen im Überwachungsplan vorzunehmen. Betroffen sind etwa 180 Fälle pro Jahr.
Im Vergleich zur dritten Handelsperiode verändert sich der Erfüllungsaufwand um -180.000 Euro pro Jahr.

3) kostenlose Zuteilung
In der vierten Handelsperiode erhalten Kraftwerke, die ausschließlich Strom erzeugen, die Berechtigungen nicht mehr kostenlos zugeteilt. Die Fallzahl reduziert sich insoweit um 153 auf 1.687. Unverändert bleibt, dass diese Zuteilung ein Antragsverfahren bedingt.
Die Zuteilung erfolgt für fünf Jahre. Das heißt innerhalb der zehnjährigen Handelsperiode ist mit zwei Zuteilungsverfahren zu rechnen (337 Fälle pro Jahr). Dazu kommen zehn Neuanlagen pro Jahr.
Die Aufwandsabschätzung ändert sich im Vergleich zur dritten Handelsperiode im Einzelfall und in der Fallgruppenbildung. Es wird mit einfachen Zuteilungen (ein Zuteilungselement) und komplexen Zuteilungen (mehrere Zuteilungselemente) gerechnet. Mit anderen Worten erhalten Anlagen, die nur ein Produkt herstellen, für das es einen Produkt-Benchmark gibt, nur eine Zuteilung; bei mehreren Produkten können es mehrere Einzelzuteilungen /mehrere Zuteilungselemente sein.
Durch die EU-weit vorgegebenen Zuteilungsregelungen reduziert sich zudem der Aufwand nach Einschätzung des Ressorts um etwa 50 Prozent im Vergleich zur dritten Handelsperiode. Diese Reduzierung fußt darauf, dass für die kostenlose Zuteilung die Produktionsmengen der Jahre 2014 bis 2018 bekannt sein müssen. Diese Daten sind bereits vollständig an die Deutsche Emissionshandelsstelle übermittelt. Insoweit beschränkt sich der Aufwand auf Datenerhebungen zur Aktualisierung von Benchmarks bei mehreren Zuteilungselementen.
Im Ergebnis ändern sich die Einzelfallaufwände auf rund 9.000 Euro (komplexer Fall, 133 Fälle pro Jahr), rund 4.000 Euro (einfacher Fall, 204 Fälle pro Jahr), rund 2.000 Euro (Neuanlagen, 10 Fälle pro Jahr). Insgesamt verändert sich der Erfüllungsaufwand im Vergleich zur dritten Handelsperiode um etwa -1 Million Euro pro Jahr.

4) Mitteilung zum Betrieb
Die Produktionsmenge ist bisher einmal jährlich der Deutschen Emissionshandelsstelle mitzuteilen. Die geänderte Emissionshandelsrichtlinie sieht zwar vor, dass die Zuteilung bei einem Anstieg oder Rückgang der Produktionsmenge stärker als bisher angepasst werden soll (dynamische Allokation). Dies wird aber nur die Verwaltung ab dem Jahr 2021 betreffen (Überprüfung von Amts wegen). Zudem ist das Verfahren durch einen delegierten Rechtsakt noch zu konkretisieren. Für die Wirtschaft ändert sich daher nur die Tatsache, dass die Mitteilungen zusammen mit dem Emissionsbericht von einem Sachverständigen zu verifizieren sind. Im Einzelfall werden Kosten von etwa 500 Euro angenommen. Bei 1.687 Anlagen pro Jahr erhöht sich daher der Erfüllungsaufwand um etwa 840.000 Euro pro Jahr.

5) Privilegierung von Kleinemittenten
Durch die Schaffung einer Ermächtigungsgrundlage, per Rechtsverordnung Privilegien und Erleichterungen für Kleinemittenten zu schaffen, können KMU je nach Ausgestaltung weiter entlastet werden.

Verwaltung (Bund)

Für den Bund ändert sich der Erfüllungsaufwand durch geänderte Fallzahlen (Anlagenänderung beziehungsweise Periodizität). Der Einzelfallaufwand wurde bei der Deutschen Emissionshandelsstelle über eine Organisationsuntersuchung ermittelt. Der Aufwand beträgt für die

  • Prüfung der Emissionsberichte: 6,3 Stunden (-34 Fälle pro Jahr.),
  • Prüfung Überwachungsplan (Anpassung/Änderung): 8/4 Stunden (-52/+155 Fälle),
  • Zuteilung (Bestands-/Neuanlagen): 43,6/13,9 Stunden (+122/-43 Fälle),
  • Prüfung Mitteilung zum Betrieb: 1,5 Stunden (-34 Fälle)
  • Verwaltung des Registerkontos: 2,7 Stunden (+139 Fälle).

Der Aufwand für die dynamische Allokation wird erst mit Vorliegen des delegierten Rechtsakts abschätzbar sein und im Rahmen der nationalen Umsetzung des Rechtsaktes quantifiziert. Derzeit kommt es hierfür noch nicht zu einer Änderung des Arbeitsaufwands.

Die Personalkosten gemäß Leitfaden verteilen sich für die insgesamt 136 Stunden pro Jahr gleichmäßig auf den mittleren, gehobenen und höheren Dienst. Zusätzlich werden noch pauschale Sachkosten angesetzt, so dass sich der Aufwand um etwa 13.000 Euro pro Jahr im Zeitraum 2021 bis 2030 erhöht.

II.2 Weitere Kosten

1) Verwaltungsverfahren/Gebühren

Im Zeitraum der vierten Handelsperiode wird der Gebührenrahmen für Widerspruchsverfahren über Zuteilungsentscheidungen von 2.000 Euro auf 4.000 Euro erhöhen. Die Praxis hat nach Angaben des Ressorts gezeigt, dass der Bearbeitungsaufwand deutlich höher liegt als für den bisherigen Gebührenrahmen veranschlagt. Für die Verwaltung eines Personen- oder Händlerkontos wird der Gebührenrahmen leicht erhöht (von 400 auf 600 Euro pro Handelsperiode).

Es werden zudem ab dem Jahr 2021 neue Gebührentatbestände eingeführt. Dies betrifft:

  • die Eröffnung eines Personen- oder Händlerkontos im EU-Emissionshandelsregister (170 Euro),
  • die Umfirmierung eines Kontos (60 Euro) beziehungsweise
  • die Änderung eines Kontobevollmächtigten (60 Euro).

2) Kosten des Emissionshandels

Die Senkung der Treibhausgasemissionen der Union soll auch mit Hilfe des Emissionshandelssystems erzielt werden. Daher wird die Gesamtmenge der Berechtigungen stetig reduziert. Für Unternehmen, die am System teilnehmen, werden sich in der neuen Handelsperiode 2021 bis 2030 weitere Kosten ergeben, wenn aufgrund der Verringerung der Emissionsberechtigungen die Preise der Berechtigungen steigen.

Nach Einschätzung des Ressorts hängt die Kostenbelastung der Unternehmen neben dem Umfang der kostenlosen Zuteilung auch von der Frage ab, ob die Unternehmen die zusätzlichen CO2-Kosten über die Produktpreise weitergeben können.

Zusammengefasst schätzt das Ressort ein, dass

  • für Kraftwerksbetreiber der Börsenpreis entscheidend ist und es daher nicht zu nicht abwälzbaren Kosten kommt. Die CO2-Kosten können aber dazu beitragen, ineffiziente Anlagen zu verdrängen, was dem Wirkungsmechanismus des Emissionshandels entspricht,
  • für Industriebranchen ein differenziertes Bild vorliege. Unter Bezugnahme auf die Abschätzungen im Impact Assessment (SWD (2015) 135) wird darauf hingewiesen, dass (mit kostenloser Zuteilung, CO2-Preis von etwa 25 Euro) nur für wenige Industrie-Branchen teilweise nicht abwälzbare Kosten verbleiben. Allerdings sei die Datenlage für diese Abschätzung nicht für jede Branche befriedigend gewesen. Die Kommission schätzt, dass von den acht analysierten Branchen bei fast allen (bis auf die Zement-Branche) die zusätzlichen CO2-Kosten unterhalb der Grenze von einem Prozent des Gesamtumsatzes liegen, selbst wenn CO2-Kosten nicht weitergeben werden können,
  • die Einschätzung der Kommission zur Kostenbelastung in den Industrie-Branchen die nachfolgenden Verhandlungen zur kostenlosen Zuteilung nicht umfassend berücksichtigen konnte, so dass mit höheren kostenlosen Zuteilungen (plus 8,5 Prozent) zu rechnen sei,
  • die Analyse der Branchen keinen Rückschluss zur Kostensituation von Einzelunternehmen zulasse, da hier auch die internationale Wettbewerbssituation zu beachten sei.

Das Ressort geht davon aus, dass die unmittelbar oder mittelbar betroffenen Unternehmen steigende Kosten für Emissionsberechtigungen über Preiserhöhungen weitergeben werden. Dies sei bisher auch der Fall, so dass sich ein messbarer Unterschied zur dritten Handelsperiode nur in dem Umfang ergeben werde, wie sich der Preis der Emissionsberechtigungen verändere und wie sich in der Branche die internationale Wettbewerbssituation und damit die Einpreisungsmöglichkeit verändere.

III. Ergebnis

Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

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