Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Zweites Gesetz zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht

NKR-Stellungnahme Nr. 4750 vom 16. April 2019 an das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Jährlicher Zeitaufwand:
 142.000 Stunden (3,55 Euro)
Einmaliger Zeitaufwand:
353.000 Stunden (8,83 Millionen Euro)
Jährliche Sachkosten:
2,84 Millionen Euro
Einmalige Sachkosten:
7,1 Millionen Euro
Wirtschaft
Keine Auswirkungen
Verwaltung
Bund
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
teilweise quantifiziert mit 1 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungaufwand:
nicht quantifiziert Euro
Länder
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
teilweise quantifiziert mit 1 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
nicht quantifiziert Euro
Weitere Prüfkriterien
EvaluierungDas Regelungsvorhaben wird spätestens fünf Jahre nach dem Inkrafttreten hinsichtlich des mit dem Vorhaben verbundenen Erfüllungsaufwands, auch in den Ländern, evaluiert. Die Evaluierung wird die Frage nach unbeabsichtigten Nebenwirkungen sowie nach der Praktikabilität der Regelungen einschließen.
Nach Auffassung des NKR ist bei der Evaluierung auch die Zielerreichung zu berücksichtigen, da Regelungen, die das im Regelungsentwurf formulierte Ziel verfehlen, meist unnötigen Erfüllungsaufwand verursachen.
Erwägungen zur Rechts- und Verwaltungsvereinfachung und zur Alternativdarstellung
Bezüglich der Fristverlängerung zur Durchführung der Regelüberprüfung positiver Asylbescheide (Widerspruchsverfahren) wurden denkbare und im Sinne einer Rechts- und Verwaltungsvereinfachung gebenenfalls vorzugswürdige Alternativen nicht geprüft beziehungsweise dargestellt.
Ergebnis der Prüfung durch den Nationalen Normenkontrollrat
Das Bundesinnenministerium war bemüht, die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand mit Hilfe des Statistischen Bundesamtes nachvollziehbar darzustellen. Durch enge Fristsetzungen und erhebliche Abstimmungs- und Änderungsbedarfe innerhalb der Bundesregierung werden die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand in der endgültigen Fassung des Gesetzentwurfs nun nicht mehr ausreichend nachvollziehbar dargestellt. Die Einbindung der Vollzugspraxis im Rahmen der Länder- und Kommunenbeteiligung konnte angesichts der engen Fristsetzung nicht ausreichend gewährleistet werden.
Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags deshalb Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsentwurf. Er hat Einvernehmen mit dem Ressort hergestellt, dass die Konkretisierung und Ergänzung der fehlenden Angaben zum Erfüllungsaufwand durch Nacherfassung bis Ende August 2019 erfolgen und dem Normenkontrollrat übermittelt werden.
Ähnliche Kritik hat der Normenkontrollrat im Bereich der Migrationsgesetzgebung in den letzten Jahren wiederholt geäußert. Von einer akuten Krisensituation, die ein unmittelbares Reagieren des Gesetzgebers erfordert, kann heute nicht mehr gesprochen werden. Dennoch gleicht die Gesetzgebung in diesem Bereich weiterhin eher der eines Ad-hoc-Reparaturbetriebs. Bei allem Verständnis für die praktischen Zwänge der Politikformulierung, Gesetzesvorbereitung und Kompromissfindung sieht der Normenkontrollrat die Gefahr, dass ein solches Vorgehen – zumal, wenn es eher die Regel, als die Ausnahme darstellt – nicht nur zu Lasten einer transparenten Gesetzesfolgenabschätzung, sondern auch der Qualität dieser Gesetze geht. Die Entwicklung verständlicher, konsistenter und vollzugstauglicher Gesetze benötigt ausreichende Zeit und die intensive Einbindung der Vollzugsträger. Politische Grundsatzfragen sollten zunächst auf Basis von Eckpunktepapieren geklärt werden, um das mehrfache Erstellen, Abstimmen und Ändern aufwändig ausformulierter Rechtstexte zu vermeiden. Der Normenkontrollrat bekräftigt seine mehrfach geäußerte Einschätzung, dass das Asyl- und Ausländerrecht generell konsolidiert und vereinfacht werden sollte.
Seinem Prüfauftrag folgend, gibt der Normenkontrollrat zudem folgende Einschätzung zur Rechts- und Verwaltungsvereinfachung beziehungsweise Alternativenabwägung ab:
Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass 98 Prozent der positiven Asylentscheidungen auch nach Durchführung des Widerrufsverfahrens Bestand haben, stellt sich die Frage, warum angesichts der drohenden Überlastungssituation des BAMF an der starren Regelüberprüfung festgehalten wird. Anstatt die Frist für die „starken Jahrgänge“ 2015 bis 2017 von derzeit drei auf vier bzw. fünf Jahre zu verlängern, hätte die Zielstellung des Gesetzes, die Widerrufsverfahren durchzuführen, ohne dass es zu einer Überlastung des BAMF bzw. zu einer nicht gewünschten Ressourcenverschiebung innerhalb des BAMF kommt, auch dadurch erreicht werden können, dass eine Prioritätensetzung nach bestimmten Fallgruppen oder sonstigen Anhaltspunkten vorgenommen wird. Durch einen zielgenaueren Überprüfungsmechanismus könnten die vorhandenen Personalressourcen auskömmlich und eine bloße Fristverlängerung mit den damit verbunden Nachteilen vermeidbar sein.

II. Im Einzelnen

Die Rechtspflicht, Deutschland zu verlassen, wird nach Angaben des Ressorts von einer hohen Zahl vollziehbar Ausreisepflichtiger nicht befolgt. Das zur Verfügung stehende rechtliche Instrumentarium habe sich teilweise als noch nicht effektiv und praktikabel genug erwiesen, um eine ausreichende Durchsetzung der Ausreisepflicht zu gewährleisten. Derzeit sind circa 236.000 Personen vollziehbar ausreisepflichtig; in den letzten beiden Jahren sind pro Jahr circa 48.000 Personen ausgereist oder wurden abgeschoben. Diese Quote soll gesteigert werden. Ziel des Gesetzesentwurfs ist es sicherzustellen, dass vollziehbar Ausreisepflichtige Deutschland tatsächlich verlassen.

Diesbezüglich werden folgende wesentlichen Regelungen getroffen:

  • Personen, die wegen Sozialleistungsbetrugs oder Verstößen gegen das Betäubungsmittelgesetz verurteilt wurden, sollen leichter ausgewiesen werden können.
  • Ausreisepflichtige sollen danach unterschieden werden, ob sie unverschuldet an der Ausreise gehindert sind oder ihnen die fehlende Möglichkeit zur Durchsetzung ihrer Ausreisepflicht zugerechnet werden muss. Dazu wird die Duldung als Duldung für Personen mit ungeklärter Identität erteilt.
  • Staatliche Erlaubnisse und Leistungen, die an den Duldungsstatus anknüpfen, werden an die Pflicht des Betroffenen geknüpft, in zumutbarem Umfang selbst auf die Erlangung eines Passes oder Passersatzes hinzuwirken.
  • Die Voraussetzungen für Sicherungshaft, Vorbereitungshaft und Mitwirkungshaft werden systematischer gefasst, die Möglichkeiten zu ihrer Anordnung werden ausgeweitet. Im Rahmen des Ausreisegewahrsams wird klargestellt, dass Fluchtgefahr beziehungsweise fluchtgefahrähnliche Kriterien nicht vorliegen müssen.
  • Dem Mangel an Abschiebungshaftplätzen wird dadurch begegnet, dass eine Unterbringung von Abschiebungsgefangenen in sämtlichen Hafteinrichtungen ermöglicht wird (für eine Übergangszeit, begrenzt auf bis zu 1000 Plätze). Eine getrennte Unterbringung von Strafgefangenen innerhalb dieser Haftanstalten ist weiterhin vorgeschrieben. Befugnisse zur Zuführung zur Abschiebung werden bundeseinheitlich festgelegt.
  • Der Ausweisungsschutz für Straftäter wird abgesenkt. Überwachungsmaßnahmen gegen Straftäter, die nicht abgeschoben werden können, werden ausgeweitet.
  • Die Aufgabe der Passersatzpapierbeschaffung wird im Wege der Amtshilfe von der Bundespolizei auf das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) übertragen, um den Rückführungsvollzug effektiver zu gestalten.
  • Der Katalog der Mitwirkungspflichten nach dem Asylverfahren, deren Verletzung zu Leistungseinschränkungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz führen kann, wird erweitert. Asylbewerber, bei denen feststeht, dass die Bundesrepublik Deutschland nicht für die Prüfung des Asylantrags zuständig ist, sollen zukünftig nur noch Anspruch auf eingeschränkte Leistungen haben. Vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer, denen bereits in einem anderen EU-Mitgliedstaat ein Schutzstatus nach EU-Recht zuerkannt wurde, haben nur noch Anspruch auf Überbrückungsleistungen.

Aufgrund der hohen Zahl positiver Asylentscheidungen der Jahre 2015, 2016 und 2017 sieht sich das BAMF mit einer ebenso hohen Zahl durchzuführender Regelüberprüfungen konfrontiert ( Widerspruchsverfahren). Die Zahl der bevorstehenden Regelüberprüfungen beläuft sich auf rund 556.000. Das BAMF hat zur Bewältigung dieser beträchtlichen Zahl an Verfahren zusätzliche Planstellen erhalten. Diese konnten bislang noch nicht in hinreichendem Umfang mit geeignetem Personal besetzt werden. Hinzu kommt, dass nunmehr auch im Widerrufsverfahren zusätzliche asylrechtliche Mitwirkungspflichten der Betroffenen gelten, womit ein erhöhter Arbeitsaufwand für das BAMF verbunden ist. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist nicht gesichert, dass das BAMF seinen gesetzlichen Auftrag zum Abschluss der Widerrufsverfahren innerhalb der bisher geltenden Regelüberprüfungsfrist von drei Jahren erfüllen kann. Zur Bewältigung des Arbeitsvolumens soll diese Frist daher auf vier bis fünf Jahre verlängert werden.

II.1     Erfüllungsaufwand

Das Bundesinnenministerium war bemüht, die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand mit Hilfe des Statistischen Bundesamtes nachvollziehbar darzustellen. Die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand werden in der vorliegenden endgültigen Fassung des Gesetzentwurfs – mit Ausnahme des Aufwandes der Bürgerinnen und Bürgern, das heißt der betroffenen Ausländer – jedoch nicht mehr ausreichend nachvollziehbar dargestellt. Die Einbindung der Vollzugspraxis im Rahmen der Länder- und Kommunenbeteiligung konnte angesichts der engen Fristsetzung nicht ausreichend gewährleistet werden.

Die Angabe des Ressorts im Vorblatt des Gesetzentwurfs, für die Verwaltung entstünden Aufwände im einstelligen Millionenbereich, ist wahrscheinlich, zum einen aber zu unkonkret und zum anderen für den Normenkontrollrat nicht überprüfbar. Dies gilt auch für die etwas detaillierten Ausführungen im Begründungsteil, die in Form dieser Darstellung überwiegend nicht nachvollziehbar sind. Deshalb wird an dieser Stelle darauf verzichtet, sie zu wiederholen. Stattdessen hat der Normenkontrollrat Einvernehmen mit dem Ressort hergestellt, dass die Konkretisierung und Ergänzung der fehlenden Angaben zum Erfüllungsaufwand durch Nacherfassung bis Ende August 2019 erfolgen und ihm übermittelt werden.

II.2    Weitere Kosten

Hier bestehen in der Darstellung des Ressorts Unklarheiten. Nicht dargestellt wird der Effekt, der durch mögliche Veränderungen bei der Gewährung von Sozialleistungen entsteht (Auswirkungen auf soziale Sicherungssysteme, Sachleistungen vs. Geldleistungen).

II.3   Erwägungen zur Rechts- und Verwaltungsvereinfachung und zu anderen Lösungsmöglichkeiten

Das Ressort argumentiert, dass das BAMF die anstehenden 550.000 Widerrufsverfahren aus den Jahren 2015 bis 2017 mit dem vorhandenen Personal nicht durchführen kann bzw. dies ansonsten zu Lasten der eigentlichen Asylverfahren ginge. Deshalb soll die Frist für die Widerrufsverfahren vorrübergehend von drei auf vier bzw. fünf Jahre verlängert werden. Alternative Lösungsmöglichkeiten wurden nicht dargestellt und werden ressortseitig auch nicht gesehen. Ziel sei es, jeden Fall zwingend noch einmal zu begutachten, um sicherzugehen, dass die an eine positive Asylentscheidung gekoppelten Rechtsfolgen und Rechtspositionen nur denjenigen zugutekommen, die tatsächlich und immer noch schutzberechtigt sind.

Ausweislich der Statistik des BAMF wurde bei den in den letzten zwei Jahren durchgeführten Widerrufsverfahren lediglich in zwei Prozent der Fälle ein Widerruf ausgesprochen. D.h. in 98 Prozent der Fälle hatte die ursprüngliche Entscheidung des BAMF unverändert Bestand. Es ist also fraglich, inwiefern das Widerrufsverfahren effektiv und sinnvoll ist. Zudem hat das BAMF schon jetzt das Recht, unabhängig von der Drei-Jahres-Frist jeden Fall jederzeit nach Ermessen zu prüfen.

Es stellt sich die Frage, warum angesichts einer so geringen „Erfolgsquote“ der Regelüberprüfung und der bestehenden Möglichkeit, jederzeit ein Widerrufsverfahren durchführen zu können, an einer starren Frist und dem Anspruch der vollständigen Überprüfung aller Fälle festgehalten wird. Die Zielstellung des Gesetzes, die Überlastung des BAMF beziehungsweise die nicht gewünschte Ressourcenverschiebung innerhalb des BAMF zu verhindern, könnte auch dadurch erreicht werden, an Stelle eines starren Verfahrens eine Prioritätensetzung nach bestimmten Fallgruppen oder sonstigen Anhaltspunkten vorzunehmen und sich zum Beispiel auf die schriftlichen Verfahren zu konzentrieren. Ein anderes Kriterium könnte die anlassbezogene Überprüfung sein, etwa wenn eine Niederlassungserlaubnis beantragt wird. Im Gegenzug könnten gegebenenfalls bestimmte Fallgruppen mit gesicherter Entscheidungsgrundlage von einer starren Regelüberprüfung ausgenommen werden. Durch eine solche Prioritätensetzung im Rahmen eines zielgenaueren Überprüfungsmechanismus könnten die vorhandenen Personalressourcen auskömmlich und eine bloße Fristverlängerung vermeidbar sein; zumal es im gewählten Szenario auch vorkommen kann, dass diejenigen, die im Verfahren getäuscht haben oder bei denen sich die Entscheidungsgrundlage in anderer Weise verändert hat, erst nach fünf Jahren identifiziert werden.

II.4   Evaluierung

Das Regelungsvorhaben wird spätestens fünf Jahre nach dem Inkrafttreten hinsichtlich des mit dem Vorhaben verbundenen Erfüllungsaufwands, auch in den Ländern, evaluiert. Die Evaluierung wird die Frage nach unbeabsichtigten Nebenwirkungen sowie nach der Praktikabilität der Regelungen einschließen.

Gemäß des Beschlusses des Staatssekretärsausschusses Bürokratieabbau zur systematischen Evaluierung von Regelungsvorhaben ist das „wichtigste Evaluierungskriterium die Zielerreichung, da Regelungen, die das im Regelungsentwurf formulierte Ziel verfehlen, meist unnötigen Erfüllungsaufwand verursachen“. Dies ist nach Auffassung des Nationaler Normenkontrollrat bei der Evaluierung zu berücksichtigen.

III.   Ergebnis

Das Bundesinnenministerium war bemüht, die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand mit Hilfe des Statistischen Bundesamtes nachvollziehbar darzustellen. Durch enge Fristsetzungen und erhebliche Abstimmungs- und Änderungsbedarfe innerhalb der Bundesregierung werden die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand in der endgültigen Fassung des Gesetzentwurfs nun nicht mehr ausreichend nachvollziehbar dargestellt. Die Einbindung der Vollzugspraxis im Rahmen der Länder- und Kommunenbeteiligung konnte angesichts der engen Fristsetzung nicht ausreichend gewährleistet werden.

Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags deshalb Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsentwurf. Er hat Einvernehmen mit dem Ressort hergestellt, dass die Konkretisierung und Ergänzung der fehlenden Angaben zum Erfüllungsaufwand durch Nacherfassung bis Ende August 2019 erfolgen und dem Normenkontrollrat übermittelt werden.

Ähnliche Kritik hat der Normenkontrollrat im Bereich der Migrationsgesetzgebung in den letzten Jahren wiederholt geäußert. Von einer akuten Krisensituation, die ein unmittelbares Reagieren des Gesetzgebers erfordert, kann heute aber nicht mehr gesprochen werden. Dennoch gleicht die Gesetzgebung in diesem Bereich weiterhin eher der eines Ad-hoc-Reparaturbetriebs. Bei allem Verständnis für die praktischen Zwänge der Politikformulierung, Gesetzesvorbereitung und Kompromissfindung sieht der Normenkontrollrat die Gefahr, dass ein solches Vorgehen – zumal, wenn es eher die Regel, als die Ausnahme darstellt – nicht nur zu Lasten einer transparenten Gesetzesfolgenabschätzung, sondern auch der Qualität dieser Gesetze geht. Die Entwicklung verständlicher, konsistenter und vollzugstauglicher Gesetze benötigt ausreichende Zeit und die intensive Einbindung der Vollzugsträger. Politische Grundsatzfragen sollten zunächst auf Basis von Eckpunktepapieren geklärt werden, um das mehrfache Erstellen, Abstimmen und Ändern aufwändig ausformulierter Rechtstexte zu vermeiden. Der Normenkontrollrat bekräftigt seine mehrfach geäußerte Einschätzung, dass das Asyl- und Ausländerrecht generell konsolidiert und vereinfacht werden sollte.

Seinem Prüfauftrag folgend, gibt der Normenkontrollrat zudem folgende Einschätzung zur Rechts- und Verwaltungsvereinfachung bzw. Alternativenabwägung ab:

Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass 98 Prozent der positiven Asylentscheidungen auch nach Durchführung des Widerrufsverfahrens Bestand haben, stellt sich die Frage, warum angesichts der drohenden Überlastungssituation des BAMF--Bundesamt für Migration und Flüchtlinge an der starren Regelüberprüfung festgehalten wird. Anstatt die Frist für die „starken Jahrgänge“ 2015 bis 2017 von derzeit drei auf vier bzw. fünf Jahre zu verlängern, hätte die Zielstellung des Gesetzes, die Widerrufsverfahren durchzuführen, ohne dass es zu einer Überlastung des BAMF bzw. zu einer nicht gewünschten Ressourcenverschiebung innerhalb des BAMF kommt, auch dadurch erreicht werden können, dass eine Prioritätensetzung nach bestimmten Fallgruppen oder sonstigen Anhaltspunkten vorgenommen wird. Durch einen zielgenaueren Überprüfungsmechanismus könnten die vorhandenen Personalressourcen auskömmlich und eine bloße Fristverlängerung mit den damit verbunden Nachteilen vermeidbar sein.

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