Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Umsetzung steuerlicher Hilfsmaßnahmen zur Bewältigung der Corona-Krise (Zweites Corona-Steuerhilfegesetz)

NKR-Stellungnahme Nr. 5321 vom 12. Juni 2020
an das Bundesministerium der Finanzen (BMF) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Erfüllungsaufwand:
nicht quantifiziert
Wirtschaft
Erfüllungsaufwand:
nicht quantifiziert
Verwaltung
Erfüllungaufwand:
nicht quantifiziert
Weitere Prüfkriterien
Maßnahmen zur Begrenzung des einmaligen ErfüllungsaufwandesEine befristete Absenkung des Umsatzsteuersatzes für Zigaretten, Zigarren/Zigarillos und Feinschnitt – anders als für alle anderen Umsätze, die bislang dem Umsatzsteuersatz von 19% beziehungsweise 7% unterlegen haben - wurde aufgrund des etwaig damit verbundenen Aufwandes nicht vorgesehen.   
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand weder nachvollziehbar ermittelt noch dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.
Der Nationale Normenkontrollrat fordert die Bundesregierung dazu auf, den Abgeordneten und Entscheidungsträgern im Bundestag und Bundesrat die Höhe des mit diesem Gesetzentwurf einhergehenden Erfüllungsaufwandes zeitnah und noch vor Abschluss des parlamentarischen Verfahrens zur Verfügung zu stellen, da die Höhe des Erfüllungsaufwands auch jetzt ein wichtiges Kriterium für politische Entscheidungen ist.

II. Im Einzelnen

Mit dem Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Umsetzung steuerlicher Hilfsmaßnahmen zur Bewältigung der Corona-Krise (Zweites Corona-Steuerhilfegesetz) sollen folgende steuerliche Maßnahmen umgesetzt werden:

  1. Der Umsatzsteuersatz wird befristet vom 1. Juli 2020 bis zum 31. Dezember 2020 von 19 auf 16 Prozent und von 7 auf 5 Prozent gesenkt.
  2. Die Fälligkeit der Einfuhrumsatzsteuer wird auf den 26. des zweiten auf die Einfuhr folgenden Monats verschoben.
  3. Für jedes kindergeldberechtigte Kind wird für das Jahr 2020 ein einmaliger Kinderbonus von 300 Euro gewährt.
  4. Der Entlastungsbetrag für Alleinerziehende wird befristet auf zwei Jahre von 1.908 Euro auf 4.008 Euro für die Jahre 2020 und 2021 angehoben.
  5. Der steuerliche Verlustrücktrag wird für das Jahr 2020 auf 5 Mio. Euro beziehungsweise 10 Mio. Euro (bei Zusammenveranlagung) erweitert sowie ein Mechanismus eingeführt, um den Verlustrücktrag unmittelbar finanzwirksam schon mit der Steuererklärung 2019 nutzbar zu machen.
  6. Einführung einer degressiven Abschreibung in Höhe von 25 Prozent, höchstens das 2,5-fache der linearen Abschreibung für bewegliche Wirtschaftsgüter des Anlagevermögens, die in den Jahren 2020 und 2021 angeschafft oder hergestellt werden.
  7. Bei der Besteuerung der privaten Nutzung von Dienstwagen, die keine Kohlendioxidemission je gefahrenen Kilometer haben, wird der Höchstbetrag des Bruttolistenpreises von 40.000 Euro auf 60.000 Euro erhöht.
  8. Bei der Gewerbesteuer wird der Freibetrag für die Hinzurechnungstatbestände des § 8 Nr. 1 GewStG von 100.000 Euro auf 200.000 Euro erhöht.
  9. Erhöhung der maximalen Bemessungsgrundlage der steuerlichen Forschungszulage auf 4 Mio. Euro im Zeitraum von 2020 bis 2025.
  10. Bei der Verjährungsfrist nach § 376 AO wird die Grenze der Verfolgungsverjährung auf das Zweieinhalbfache der gesetzlichen Verjährungsfrist verlängert sowie in § 375a AO geregelt, dass in Fällen der Steuerhinterziehung Steueransprüche, die noch nicht erfüllt, jedoch schon verjährt sind die Einziehung rechtswidrig erlangter Taterträge nach § 73 des Strafgesetzesbuches angeordnet werden kann.
  11. Änderung der Umsatzsteuerverteilung, so dass sich die aus der vorgesehenen Absenkung der Umsatzsteuersätze im zweiten Halbjahr 2020 insgesamt resultierenden Steuermindereinnahmen nur zulasten des Bundes auswirken.

II.1 Erfüllungsaufwand

Bürgerinnen und Bürger

zu Ziffer 4

Der (Grund-)Entlastungsbetrag beim Entlastungsbetrag für Alleinerziehende wird im Rahmen der Steuerklasse II berücksichtigt. Den Erhöhungsbetrag des Entlastungsbetrags für Alleinerziehende pro weiterem Kind können Arbeitnehmer im Lohnsteuerabzugsverfahren über einen Freibetrag geltend machen. Auch der zeitlich begrenzte Erhöhungsbetrag kann für die Kalenderjahre 2020 und 2021 über einen Freibetrag geltend gemacht werden. 

Der Antrag auf Bildung des Freibetrags in Höhe von 2.100 Euro ist beim örtlich zuständigen Wohnsitzfinanzamt zu stellen. Der Freibetrag wird bei den ELStAM (Elektronische LohnSteuerAbzugsMerkmale) und bei der Berechnung der Lohnsteuer berücksichtigt. In 2020 wird der zeitlich begrenzte Erhöhungsbetrag nach einer entsprechenden Antragstellung der Bürgerinnen und Bürger auf die verbleibenden Lohnzahlungszeiträume verteilt. Dadurch wird für 2020 eine steuerliche Entlastung sichergestellt. Wird in 2020 ein entsprechender Antrag gestellt, muss für 2021 kein weiterer Antrag gestellt werden (zweijährige Gültigkeit des Freibetrags). Soweit beim Lohnsteuerabzug kein Freibetrag berücksichtigt wurde, erfolgt die steuerliche Entlastung über die Einkommensteuerveranlagung. Damit führt die Anhebung des Freibetrags für Alleinerziehenden zu einer geringfügigen, nicht quantifizierten Erhöhung des Erfüllungsaufwandes für die Bürgerinnen und Bürger.

zu Ziffer 5

Der vorläufige Verlustrücktrag findet für Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit keine Anwendung, so dass Bürgerinnen und Bürger nur eingeschränkt – sofern sie Verluste aus anderen Einkunftsarten haben - mit zusätzlichem Erfüllungsaufwand durch die gesonderte Antragstellung für die Bemessung der Vorauszahlungen für den Veranlagungszeitraum 2019 belastet werden. 
 

Wirtschaft

zu Ziffer 1 

Die befristete Absenkung der Umsatzsteuersätze führt zu erheblichem Mehraufwand für die Wirtschaft. Das Ressort hat diesen Aufwand im Gesetzentwurf bislang nicht quantifiziert. 

Im Gesetzentwurf der Bundesregierung zur weiteren steuerlichen Förderung der Elektromobilität und zur Änderung weiterer steuerlicher Vorschriften  hat die Bundesregierung für die Einführung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes auf elektronische Bücher und zum anderen für die Umsatzsteuerbefreiung gemäß §§ 4 und 25 UStG den Erfüllungsaufwand quantifiziert. Bei diesen Vorgaben ist den Unternehmen Umstellungsaufwand dadurch entstanden, dass sie den Ausweis des Umsatzsteuerbetrages in ihren Rechnungen und Kassenbons und damit ihr Kassensystem bis hin zur Neukalkulation ihrer Angebotspreise vornehmen mussten. Für die Einführung des ermäßigten Umsatzsteuersatzes auf elektronische Bücher gemäß § 12 Absatz 2 Nummer 14 UStG hat die Bundesregierung einen Zeitaufwand für die Wirtschaft von 960 Minuten pro Fall mit einem Lohnsatz von 43,40 Euro ex ante geschätzt. Für Umsätze mit Umsatzsteuerbefreiung gemäß §§ 4 und 25 UStG wurde ein Zeitaufwand von 120 Minuten pro Fall bei einem Lohnsatz von 34,50 Euro ex ante angenommen. Diese bei diesen Regelungen getroffenen Annahmen geben aus Sicht des NKR Anhaltspunkte zum dem mit der befristeten Absenkung des Umsatzsteuersatzes bei der Wirtschaft entstehenden Zeitaufwandes. 

Nach Aussage des Handelsverbands Deutschland müsste der Einzelhandel für die Umstellung der Kassen sowie für eine vollständig neue und vorübergehende Preisauszeichnung einen hohen zweistelligen Millionenbetrag investieren, zumal zum Jahresende nochmals umgestellt werden muss. So müssten die Kassensysteme umgestellt werden, Preisschilder ersetzt und die Werbung neugestaltet werden. Beispielsweise müsse ein Lebensmittel-Supermarkt mit rund 15.000 Artikel oder ein SB-Supermarkt mit 40.000 Artikel im Angebot alle Produkte umzeichnen. 

Auch der Zentralverband des Deutschen Handwerks weist darauf hin, dass durch den gegenüber dem Kunden auszuweisenden Endpreis inklusive Umsatzsteuer eine Anpassung der Kassensysteme sowie die Änderung der Preisaushänge, Kataloge, Prospekte usw. notwendig sein wird, wenn das Unternehmen die Umsatzsteuerreduzierung an seine Kunden weitergeben will. Darüber hinaus kann es dadurch das bei der Berechnung der Steuer nach vereinbarten Entgelten der Steuersatz Anwendung findet, der zum Zeitpunkt der Lieferung oder sonstigen Leistung (z.B. die Abnahme des Werkes) gilt, es insbesondere bei Teilleistungen, Voraus- und Abschlagzahlungen zu einem Mehraufwand für die Unternehmen kommen. So muss gegebenenfalls mit abgrenzbaren Teilleistungen gearbeitet werden, wo infolge der jeweils gesonderte Beurteilung Aufwand entsteht. Auch entstehen mit dem Auslaufen der befristeten Umsatzsteuerabsenkung zum Jahresende Probleme, wenn zum Ende des Jahres Lieferverzögerungen eintreten. Ist in geschlossenen Verträgen eine Umsatzsteuerklausel genannt, die explizit die derzeit aktuellen Umsatzsteuersätze nennt, müssten darüber hinaus eventuell die Verträge angepasst und umsatzsteuerliche Ausgleichsansprüche (§ 29 UStG) beachten werden. Auch dies verursacht bei den Unternehmen Aufwand.

Aufwand durch die Umstellung der Kassensysteme und Änderungen der Preisauszeichnung entsteht allerdings auch Unternehmen, bei denen die Umsatzsteuer ein durchlaufender Posten ist und sich die Umsatzsteuerermäßigung im Ergebnis nicht auswirkt. Dies ist dann der Fall, wenn Unternehmen ausschließlich an andere Unternehmer leisten, bei denen die Umsatzsteuer als Vorsteuer abziehbar ist. 

Auf Nachfrage des Sekretariates des Nationalen Normenkontrollrates bei einem mittelständischen Pharma-Unternehmen wird der Aufwand dort jeweils mit einem Arbeitstag für die Einrichtung der Umsatzsteuerabsenkung zum 01.07.2020 als auch für die entsprechende Rückgängigmachung zum 31.12.2020 gerechnet. Folgende Tätigkeiten werden von dem Unternehmen im Zusammenhang mit der Umsatzsteuerabsenkung erwartet: 

  • Anpassung der Steuerkennzeichen mit dazugehörigen Konten für Umsatzsteuer, Vorsteuer, Skontokonten, Einfuhrumsatzsteuer, § 13b UStG-Sachverhalte,
  • Anpassung bestehender Bestellungen im System mit den neuen Steuersätzen zwecks automatischer Steuerbuchung bei Verbuchung der Eingangsrechnung, 
  • Anpassung der Umsatzsteuervoranmeldung auf dem eventuell angepassten Formular der Finanzverwaltung sowie
  • Aufwand durch die Abwicklung von Eingangsrechnungen mit unterschiedlichen Steuersätzen. So können beispielsweise zwei Rechnungen am 15.07.2020 per Post im Unternehmen eingehen, von denen die eine auf den 29.06.2020 und die andere auf den 02.07.2020 datiert sind, jedoch beide im Monat Juli 2020 gebucht werden. Hier muss das Unternehmen unterschiedliche Umsatzsteuersätze buchen. Ein Automatismus hierfür zu finden, ist aus Sicht des Unternehmens schwierig, zumal dieses Unternehmen die Rechnungen dann mangels entsprechender IT-Lösung manuell buchen wird. 

Der Steuerberaterverband Niedersachsen, Sachsen-Anhalt bezifferte die Kosten der Wirtschaft durch die Umsatzsteuerabsenkung bei den rund 3,2 Mio. umsatzsteuerpflichtigen Betrieben und durchschnittlich 900 Euro interne Kosten pro Betrieb, mit 6 Mrd. Euro.

zu Ziffer 2

Durch die Einführung eines gesonderten Fälligkeitstermins für die Einfuhrumsatzsteuer entsteht für die Wirtschaftsbeteiligten für die Anpassung der IT-Systeme, die elektronisch mit der Zollverwaltung kommunizieren, einmaliger automationstechnischer Umstellungsaufwand. Das Ressort hat diesen Aufwand nicht beziffert. 

zu Ziffer 5

Der steuerliche Verlustrücktrag wird für das Jahr 2020 auf 5 Mio. Euro bzw. 10 Mio. Euro (bei Zusammenveranlagung) erweitert. Damit die Erhöhung der Höchstbetragsgrenzen beim Verlustrücktrag bereits im Vorauszahlungsverfahren für 2019 berücksichtigt werden kann, werden die Vorauszahlungen auf Antrag des Steuerpflichtigen in Höhe des vorläufigen Verlustrücktrags für 2020 nachträglich herabgesetzt. Durch die gesonderte Antragstellung entsteht den Unternehmen zusätzlicher Erfüllungsaufwand. 

Verwaltung (Bund, Länder/Kommunen)

Das Gesetz führt nach Aussage des zuständigen Ressorts nicht zu einer Veränderung des laufenden Erfüllungsaufwands für die Verwaltung. Es entsteht wohl geringfügiger Anpassungsaufwand in den IT-Verfahren der Länder. Dieser konnte aufgrund der fehlenden Länder- und Verbändeanhörung nicht näher spezifiziert werden. Zudem führt das Ressort zu einzelnen Regelung folgendes hinsichtlich des Erfüllungsaufwandes aus: 

zu Ziffer 1

Bei der Finanzverwaltung entsteht Umstellungsaufwand durch die befristete Absenkung der Umsatzsteuer dadurch, dass die elektronischen Formulare und Kennziffern im Elster-Portal angepasst werden müssen. So müssen beispielsweise die Vordruckmuster zur Umsatzsteuer-Voranmeldung, der Umsatzsteuererklärung und die Anleitung zu Umsatzsteuererklärung für 2020 geändert werden. 

zu Ziffer 2

Für die Einführung eines gesonderten Fälligkeitstermins für die Einfuhrumsatzsteuer entsteht bei der Zollverwaltung einmaliger, nicht quantifizierter automationstechnischer Umstellungsaufwand. 

zu Ziffer 3

Der Kinderbonus 2020 führt bei den Familienkassen zu einem geringen, nicht quantifizierten Umstellungsaufwand. Für die Festsetzung des Einmalbetrages im Rahmen der Gewährung des Kindergeldes kann die Verwaltung von der Erteilung eines schriftlichen Änderungsbescheides absehen. Die Einzelheiten der Auszahlung des Einmalbetrages durch die Familienkassen sollen nach dem Willen des Ressorts allerdings erst nach der Verkündung dieses Gesetzes durch eine Einzelweisung geregelt werden.
Die Festsetzung und Zahlung des einmaligen Kinderbonus erfolgt zudem im Rahmen des steuerlichen Familienleistungsausgleichs. So wird der Einmalbetrag im Rahmen der bei der Einkommensteuerveranlagung durchzuführenden Vergleichsberechnung berücksichtigt. Das Finanzamt wird dabei von Amts wegen entscheiden, ob bei den Eltern die steuerliche Freistellung eines Einkommensbetrags in Höhe des Existenzminimums eines Kindes einschließlich der Bedarfe für Betreuung und Erziehung durch den Anspruch auf Kindergeld - einschließlich Kinderbonus 2020 - bewirkt wird oder hierfür die Freibeträge für Kinder zu berücksichtigen sind.

zu Ziffer 5

Durch die Regelungen zum Verlustrücktrag entsteht in den Ländern einmaliger Umstellungsaufwand. Der Erfüllungsaufwand kann nach Angaben des Ressorts in der Kürze der Zeit nicht beziffert werden.

II.2 Begrenzung des einmaligen Erfüllungsaufwandes


Im Staatssekretär-Ausschuss Bessere Rechtsetzung und Bürokratieabbau vom 26. November 2019 wurde das „Konzept zur Erhöhung der Transparenz über den Umstellungsaufwand für die Wirtschaft und zu dessen wirksamer und verhältnismäßiger Begrenzung“ beschlossen. Danach versteht die Bundesregierung die Begrenzung des Umstellungsaufwands als kostenreduzierende Vereinfachung unter Wahrung der bestehenden Schutzstandards. Im Konzept zur Begrenzung des Umstellungsaufwandes werden Hebel genannt, um diesen zu begrenzen. 

Bei der Berechnung der Mindeststeuer für Zigaretten, Zigarren/Zigarillos und Feinschnitt wird der bisherige Steuertarif von 19 Prozent – anders als für alle anderen Umsätze, die bislang dem Umsatzsteuersatz von 19% bzw. 7% unterlegen haben - nicht abgesenkt. In der Gesetzesbegründung wird insbesondere der hohe Aufwand als Grund für die Nichtabsenkung angegeben. So heißt es dort: „Eine Änderung der Mindeststeuerberechnung hätte umfassende Auswirkungen auf den gesamten Tabaksteuertarif und zwangsläufig den Druck und die Bestellung neuer Steuerzeichen, die Vernichtung von alten Steuerzeichen und bereits mit alten Steuerzeichen versehenen Tabakwaren sowie gegebenenfalls auch den Rückruf bereits im Handel befindlicher Ware zur Folge.“

Weitere Maßnahmen zur Begrenzung des einmaligen Erfüllungsaufwandes wurden vom Ressort nicht ins Auge gefasst, obwohl weitere Maßnahmen denkbar wären. Zum Beispiel wären folgende Maßnahmen zu prüfen und politisch zu entscheiden:

  • Verschiebung der Umsatzsteuersenkung vom 1. Juli 2020 auf einen späteren Zeitpunkt vorsehen.
  • Einführung einer Nichtbeanstandungsregelung für Unternehmen, die ausschließlich mit anderen Unternehmen geschäftliche Beziehungen pflegen.
  • Schaffung einer Möglichkeit, dass die Unternehmen im Juli 2020 im Rahmen der monatlichen Umsatzsteuervoranmeldung den höheren Umsatzsteuersatz weiterreichen, jedoch diesen erst in den Folgemonaten korrigieren müssen.
  • Ausnahmen von der Umsatzsteuerabsenkung nicht nur für Tabak, sondern bei-spielsweise auch für Alkohol, wie zum Beispiel Bier, Sekt und / oder Alkopops vorzusehen. 

III. Ergebnis

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand weder nachvollziehbar ermittelt noch dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf. 

Der Nationale Normenkontrollrat fordert die Bundesregierung dazu auf, den Abgeordneten und Entscheidungsträgern im Bundestag und Bundesrat die Höhe des mit diesem Gesetzentwurf einhergehenden Erfüllungsaufwandes zeitnah und noch vor Abschluss des parlamentarischen Verfahrens zur Verfügung zu stellen, da die Höhe des Erfüllungsaufwands auch jetzt ein wichtiges Kriterium für politische Entscheidungen ist.
 

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