Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2018/957 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 28. Juni 2018 zur Änderung der Richtlinie 96/71EG über die Entsendung von Arbeitnehmern im Rahmen der Erbringung von Dienstleistungen

NKR-Stellungnahme Nr. 5062 vom 3. Februar 2020 an das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Keine Auswirkungen
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
rund 20,9 Millionen Euro
davon aus Informationspflichten:
rund 1,5 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
1,5 Millionen Euro
Weitere Kosten:
exemplarisch für einen Arbeitnehmer (Baugewerbe) steigen Lohnkosten um 640 Euro pro Monat
Verwaltung
Bund
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
rund 64,1 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungaufwand:
10.000 Euro
Weitere Prüfkriterien
Umsetzung von EU-RechtDer Gesetzentwurf stellt daher eine 1:1-Umsetzung von EU-Recht dar.
Evaluierung
Die Europäische Kommission evaluiert die Umsetzung und Anwendung der Änderungsrichtlinie der Entsenderichtlinie aufgrund Artikel 2 in einem schriftlichen Bericht, der dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss bis zum 30. Juli 2023 vorgelegt wird. Dieser Bericht enthält ggf. Vorschläge für notwendige Änderungen der Änderungsrichtlinie und der Richtlinie 96/71/EG. Dabei soll der Bericht bewerten, ob zur Gewährleistung gleicher Ausgangsbedingungen und zum Schutz der Arbeitnehmer weiter Maßnahmen erforderlich sind, insbesondere im Fall der Unterauftragsvergabe sowie im Straßenverkehrssektors und der Entsendung von Kraftfahrern im Straßenverkehrssektor (Art. 3 Abs. 3 der Änderungsrichtlinie).
KMU-BetroffenheitKMU-spezifische Ausnahmen sieht die Richtlinie nicht vor.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen

Mit dem Regelungsvorhaben setzt die Bundesregierung die Änderungsrichtlinie (EU) 2018/957 der Entsenderichtlinie 96/71/EG um. Ziel der Änderungsrichtlinie ist es, die unionsrechtlich geschützte Dienstleistungsfreiheit und den Schutz der grenzüberschreitend entsandten Arbeitnehmer miteinander ins Verhältnis zu bringen. Die Umsetzungsmaßnahmen sind ab dem 30. Juli 2020 anzuwenden.

Durch die Änderungsrichtlinie wird der Katalog der Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen für Entsendungsfälle erweitert und der Begriff „Entlohnung“ ersetzt den Begriff „Mindestlohnsätze“. Für Arbeitnehmer, die länger als 12 Monate entsandt werden, gelten gleichen die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen des Ziellandes. Bei Abgabe einer mit einer Begründung versehenen Mitteilung müssen die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen des Ziellandes erst nach 18 Monaten angewendet werden.  

Die Kriterien, nach denen Entsendezulagen auf die Entlohnung angerechnet werden können, werden klarer gefasst. Das Umsetzungsgesetz stellt Ausnahmen für bestimmte Konstellationen der Entsendung klar, in denen ein vorübergehender arbeitsbezogener Aufenthalt im Inland nicht die Anwendung der inländischen Arbeits- und Entlohnungsbedingungen nach sich zieht (zum Beispiel als Teilnehmer einer Messeveranstaltung, Fachkonferenz oder Fachtagung; zur Erstellung oder Abschluss eines Vertrages für den eigenen Arbeitgeber; zur Gründung eines inländischen Unternehmensteils für den eigenen Arbeitgeber; Einsatz zu Weiterbildungszwecken in einem international tätigen Konzern). Diese Klarstellungen waren nicht Bestandteil der Änderungsrichtlinie.

Die Änderungsrichtlinie schreibt außerdem vor, dass die inländischen Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen auf einer einzigen offiziellen nationalen Website „unverzüglich und in transparenter Weise“ veröffentlicht werden. Die Staaten sollen „korrekte und aktuelle Informationen“ darüber bereitstellen, welche Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen und/oder Teile ihres nationalen Rechts auf Arbeitnehmer anzuwenden sind, die in ihr Hoheitsgebiet entsandt werden.

II.1.     Erfüllungsaufwand

Die Darstellung des Erfüllungsaufwands umfasst den Aufwand der Maßnahmen der deutschen Verwaltung zur Umsetzung der Änderungsrichtlinie in Deutschland und die Aufwände der Unternehmen, die zum deutschen Bruttoinlandsprodukt beitragen und von der Richtlinie betroffen sind, da sie Arbeitnehmer in das deutsche Hoheitsgebiet entsenden.  

Bürgerinnen und Bürger

Für Bürgerinnen und Bürger entsteht kein Erfüllungsaufwand.

Wirtschaft

Die Schätzungen des Ressorts beruhen bezüglich der Stundensätze auf den Lohnkostensätzen des Leitfadens für den Erfüllungsaufwand, bzgl. der Schätzungen zu den Entsendungen auf Statistiken der Vorjahre, sowie bezüglich der Bearbeitungsdauer im Einzelfall auf eigenen Annahmen beziehungsweise Angaben der Wirtschaft.  

Den zusätzlichen jährlichen Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft schätzt das Ressort insgesamt auf circa 20,9 Millionen Euro. Dieser setzt sich wie folgt zusammen:

Rund 12,56 Millionen. Euro jährlich entstehen den Arbeitgebern mit Sitz im Ausland dadurch, dass sie prüfen müssen, welche zusätzlichen Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen sie bei der Entsendung ihrer Arbeitnehmer nach Deutschland jeweils beachten müssen (390.000 Entsendungsfälle jährlich, eine Stunde beziehungsweise 32,20 Euro Aufwand im Einzelfall bei mittlerem Qualifikationsniveau).

Insgesamt weitere 5,6 Millionen Euro jährlich entstehen ausländischen Arbeitgebern zusätzlich dadurch, dass sie künftig für jede Entsendung individuell prüfen müssen, welche zusätzlichen Entlohnungsbedingungen im Einzelfall gelten. Überwiegend betroffen ist das ausländische Baugewerbe, da es hier in Deutschland entsprechende zusätzliche Entlohnungsbedingungen gibt. Dazu muss der jeweilige ausländische Arbeitgeber den Arbeitsvertrag der zu entsendenden Person mit den in Deutschland jeweils geltenden Entlohnungsbedingungen abgleichen. Das Ressort schätzt auf der Grundlage von Erfahrungswerten, dass jährlich durchschnittlich 203.000 Entsendungen im Baugewerbe erfolgen und der ausländische Arbeitgeber im Einzelfall zur Prüfung etwa eine Stunde benötigt (27,60 Euro Stundensatz, mittleres Qualifikationsniveau Baugewerbe).  

Bei den Langzeitentsendungen ergibt sich durch die Prüfung, welche in den Rechts- und Verwaltungsvorschriften geregelten Arbeitsbedingungen im Einzelfall konkret zu beachten sind, ein zusätzlicher jährlicher Aufwand von ca. 1,5 Millionen Euro (46.800 Entsendungen jährlich, 1 Stunde beziehungsweise 32,20 Euro im Einzelfall bei mittlerem Qualifikationsniveau).

Weitere 1,03 Millionen Euro jährlich entstehen ausländischen Arbeitgebern, die im Baugewerbe tätig sind, dadurch, dass sie künftig die Arbeitszeit dokumentieren müssen, um die künftig zu gewährenden Erschwerniszuschläge berechnen zu können. Das Ressort geht nachvollziehbar davon aus, dass insgesamt circa 8.000 ausländische Arbeitnehmer jährlich betroffen sind und die durchschnittliche Entsendedauer für diese 140 Arbeitstage beträgt. Ferner geht das Ressort davon aus, dass die Dokumentation im Einzelfall zwei Minuten in Anspruch nimmt und der Stundensatz 27,60 Euro beträgt (mittleres Qualifikationsniveau Baugewerbe). Für deutsche Arbeitgeber entsteht dadurch kein zusätzlicher Aufwand, da diese die Arbeitszeit aufgrund anderweitiger bereits bestehender Vorschriften zu dokumentieren haben.  

Etwa 215.000 Euro an jährlichem Erfüllungsaufwand entstehen Arbeitgebern mit Sitz im Ausland durch die Abgabe einer Mitteilung zur Verlängerung des Entsendezeitraums in circa 15 Prozent der jährlichen Entsendefälle (58,500 Fälle jährlich, 10 Minuten beziehungsweise 3,68 Euro im Einzelfall).

Das Ressort schätzt den einmaligen Erfüllungsaufwand der Wirtschaft auf insgesamt etwa 1,5 Millionen Euro.  

Dieser Aufwand ergibt sich zum einen für Arbeitgeber im Ausland aus der Einarbeitung in die zusätzlich einzuhaltenden nationalen Arbeitsbedingungen der Länder, in die Arbeitnehmer entsandt werden. Diese Informationen werden auf einer nationalen Website bereitgestellt. Das Ressort schätzt, dass 49. 000 Arbeitgeber betroffen sind (Zahlen aus dem Jahr 2017). Daraus ergibt sich ein einmaliger Erfüllungsaufwand von ca. 789.000 Euro (30 Minuten beziehungsweise 16,10 Euro im Einzelfall bei mittlerem Qualifikationsniveau).

Das Ressort schätzt, dass ausländischen Arbeitgebern ein einmaliger Erfüllungsaufwand von insgesamt 338.000 Euro dadurch entsteht, dass sie sich in allgemeinverbindliche bundesweite Tarifverträge einarbeiten müssen. Betroffen sind hier vor allem Arbeitgeber aus dem Baugewerbe, da hier in Deutschland entsprechende allgemeinverbindliche bundesweite Tarifverträge gibt. Das Ressort schätzt, dass etwa 24.500 Arbeitnehmer im Ausland davon betroffen sind und die durchschnittliche Dauer für die Einarbeitung im Einzelfall 30 Minuten beziehungsweise 13,80 Euro beträgt (27,60 Euro Stundenlohn).  

Des Weiteren entsteht einmaliger Erfüllungsaufwand von insgesamt 373.000 Euro durch die Einarbeitung in die bei Langzeitentsendungen zu beachtenden Vorschriften (circa 5.800 Arbeitgeber, 2 Stunden beziehungsweise 64,40 Euro im Einzelfall).  

Weitere Kosten entstehen den Arbeitgebern mit Sitz im Ausland dann, wenn sie die Entlohnung ihrer entsandten Arbeitnehmer an die deutschen Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen anpassen müssen. Das Ressort hat die Konstellationen dargestellt, in den es zu einer Änderung der weiteren Kosten von Arbeitgebern mit Sitz im Ausland kommen kann und mögliche Größenordnungen anhand eines Beispiels quantifiziert. Eine robuste Gesamtschätzung für die Weiteren Kosten ist aufgrund der Anzahl und Unterschiedlichkeit der betroffenen Berufsgruppen, Lohngruppen, Nationalitäten, Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen sowie mangelnden Informationsquellen derzeit nicht zuverlässig möglich. Exemplarisch für einen Arbeitnehmer aus dem Baugewerbe (Lohngruppe 3) steigen die Lohnkosten pro Monat um 640 Euro beziehungsweise 3,68 Euro pro Stunde.

Verwaltung (Bund, Länder/Kommunen)

Bund

Der Verwaltung des Bundes entsteht zusätzlicher jährlicher Erfüllungsaufwand von insgesamt rund 64,15 Millionen Euro, der durch die erforderlichen Kontrollen bei der Zollverwaltung entsteht. Das Ressort schätzt auf der Grundlage einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, dass insgesamt 850 neue Stellen geschaffen werden müssen. Das Ressort hat dazu eine detaillierte und nachvollziehbare Übersicht vorgelegt, auf welche Laufbahngruppen sich die 850 zusätzlichen Stellen voraussichtlich verteilen und welche Tätigkeiten voraussichtlich wie viel Zeit in Anspruch nehmen.   

Einmaliger Erfüllungsaufwand von 10.000 Euro entsteht der Verwaltung des Bundes für die Erstellung der Informationen für die offizielle nationale Info-Website, die über die Website des Zolls zugänglich gemacht werden soll.  

Länder

Den Verwaltungen der Länder entsteht zusätzlicher jährlicher Erfüllungsaufwand von 214.000 Euro für die Entgegennahme und Ablage der Mitteilungen der Unternehmen über die Verlängerung des Entsendezeitraums (58.500 Fälle jährlich, 5 Minuten im Einzelfall).  

Den Verwaltungen der Länder entsteht zusätzlicher einmaliger Erfüllungsaufwand von 74.000 Euro für die Einarbeitung in die neue Rechtslage beziehungsweise Entwicklung der Mitteilung.  

II.2.     Umsetzung von EU-Recht

Das Umsetzungsgesetz stellt eine 1:1-Umsetzung von EU-Recht dar.  

Es stellt Ausnahmen für bestimmte Konstellationen der Entsendung klar, in denen ein vorübergehender arbeitsbezogener Aufenthalt im Inland nicht die Anwendung der inländischen Arbeits- und Entlohnungsbedingungen nach sich zieht. Diese Klarstellungen sind nicht in der Richtlinie (EU) 2018/957 und 96/71/EG enthalten. Allerdings hat es sich hierbei bereits bisher nicht um Entsendungen im eigentlichen Sinn gehandelt. Dennoch kann es in der Praxis zu Erleichterungen kommen.  

II.3.    Evaluierung

Die Europäische Kommission evaluiert die Umsetzung und Anwendung der Änderungsrichtlinie der Entsenderichtlinie aufgrund Artikel 2 in einem schriftlichen Bericht, der dem Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss bis zum 30. Juli 2023 vorgelegt wird. Die Anforderungen an diese Evaluierung entsprechen den Anforderungen, die die Bundesregierung an eine angemessene Evaluierung stellt.

Sie enthält insbesondere Angaben zum Ziel, zu den Kriterien und Indikatoren, anhand derer die Zielerreichung gemessen werden soll und stellt sicher, dass die erforderlichen Daten vorliegen. Dieser Bericht enthält ggf. Vorschläge für notwendige Änderungen der Änderungsrichtlinie und der Richtlinie 96/71/EG. Dabei soll der Bericht bewerten, ob zur Gewährleistung gleicher Ausgangsbedingungen und zum Schutz der Arbeitnehmer weiter Maßnahmen erforderlich sind, insbesondere im Fall der Unterauftragsvergabe sowie im Straßenverkehrssektors und der Entsendung von Kraftfahrern im Straßenverkehrssektor (Art. 3 Abs. 3 der Änderungsrichtlinie).

III.    Ergebnis

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

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