Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie der Europäischen Union

NKR-Stellungnahme Nr. 4890 vom 31. Januar 2020 an das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Keine Auswirkungen
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand (gerundet):
55,4 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand (gerundet):
55.000 Euro
Verwaltung
Bund
Jährlicher Erfüllungsaufwand (gerundet):
61,1 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungaufwand (gerundet):
geringfügig
Länder
Jährlicher Erfüllungsaufwand (gerundet):
4,1 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand (gerundet):
52.000 Euro
Weitere Prüfkriterien
Weitere KostenMit dem Regelungsvorhaben werden Vorgaben getroffen, die zu weiteren Kosten führen werden. Insbesondere wird die erweiterte Produktverantwortung vermutlich die Produktpreise erhöhen, die dann von den Kunden zu tragen sind.
Umsetzung von EU-RechtMit dem Regelungsvorhaben werden gleichzeitig auch
  • Vorgaben der geänderten Abfallrahmenrichtlinie (EU) 2018/851 und einzelne Vorgaben der Einwegkunststoff-Richtlinie (EU) 2019/904 umgesetzt,
  • Neuregelungen getroffen, bei denen es sich um eine überschießende EU-Umsetzung der Abfallrahmenrichtlinie handelt (Gold Plating),
Die über die 1:1-Umsetzung hinausgehenden Regelungen sind im Abschnitt II.4 aufgelistet.
'One in one out'-RegelSoweit die Vorgaben der geänderten Abfallrahmenrahmenrichtlinie (EU) 2018/851 1:1 umgesetzt werden, kommt die ‚One in one out‘-Regel nicht zur Anwendung. Dies betrifft den derzeit quantifizierten Erfüllungsaufwand von 55,4 Millionen Euro.  
Für die im Abschnitt II.4 aufgelisteten Vorgaben liegt im Grundsatz ein Anwendungsfall der ‚One in one out‘-Regel vor. Die Kosten und Auswirkungen auf die ‚One in one out‘-Regel werden bei Wahrnehmung der Verordnungsermächtigung quantifiziert.
Evaluierung
Das Regelungsvorhaben wird 5 Jahre nach Inkrafttreten evaluiert.
Ziele:
Das Regelungsvorhaben soll das Ressourcenmanagement verbessern und die Ressourceneffizienz steigern. Dies betrifft beispielsweise:
  1. die Erhöhung der Quoten für die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling und
  2. die Wirkungen der Bevorzugungspflicht nach KrWG für Beschaffungen des Bundes.
Kriterien:
Indikatoren/ Kriterien für die Zielüberprüfung sind beispielsweise  
  1. die Veränderung der Quoten für die Vorbereitung zur Wiederverwendung und des Recyclings,
  2. die Häufigkeit beschaffter Leistungen, die unter umwelt-, ressourcenschutz- und abfallrechtlich relevanten Aspekten vorteilhaft sind.
Datengrundlage:
Die Daten werden beispielsweise durch bestehende Statistiken oder Studien erhoben. Darüber hinaus soll durch eine Abfrage bei Behörden des Bundes eine Einschätzung zu den Wirkungen der geänderten Beschaffungsregelungen ermittelt werden.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Das Regelungsvorhaben enthält zahlreiche Verordnungsermächtigungen zur Weiterentwicklung der herstellerseitigen Produktverantwortung. Die Vorgaben gehen teilweise über eine 1: 1 -Umsetzung des Unionsrechts hinaus (Gold Plating).
Der Normenkontrollrat kann nachvollziehen, dass die betroffenen Produktgruppen, die spezifischen Anforderungen hieran sowie der Regelungsadressatenkreis erst bei der Verordnungsgebung konkretisiert werden. Die möglicherweise signifikanten Folgekosten für Wirtschaft und Verwaltung werden im Rahmen der jeweiligen Verordnungen quantifiziert. Dies umfasst ebenfalls die Folgen aus der ‚One in one out‘-Regel, die bei Gold Plating anwendbar bleibt.  
Im Übrigen erhebt der Nationale Normenkontrollrat im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen

Mit dem Regelungsvorhaben werden die geänderte Abfallrahmenrichtlinie (EU) 2018/851 und auch einzelne Vorgaben der Einwegkunststoff-Richtlinie (EU) 2019/904 umgesetzt, um das Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) fortzuentwickeln. Damit sollen das Ressourcenmanagement und die Ressourceneffizienz in Deutschland verbessert und insbesondere die Vermeidung von Abfällen gestärkt werden. In diesem Zusammenhang werden auch das Elektrogesetz und die Nachweisverordnung geändert.  

Wesentliche Änderungen im KrWG sind:

  • die Neuberechnung der Recyclingquoten für Siedlungsabfälle (das heißt Abfälle aus privaten Haushalten und vergleichbaren Einrichtungen) von „input“- orientierter Betrachtung der vorgeschalteten Sortieranlage zu „input“-orientierter Betrachtung der finalen Verwertungsanlage. Der Wechsel der Betrachtung führt mittelfristig dazu, dass vergleichsweise mehr gesammelt werden muss, damit die Quote erreicht werden kann,  
  • die Reduzierung der Recyclingquoten für Siedlungsabfälle ab 2020 (von 65 Gewichtsprozent auf 50 Gewichtsprozent). Damit soll der veränderten Berechnungsweise Rechnung getragen werden, damit zunächst nicht mehr als bisher gesammelt werden muss,
  • das schrittweise Anheben der Recyclingquoten für Siedlungsabfälle (ab 2025: mindestens 55 Gewichtsprozent, ab 2030: mindestens 60 Gewichtsprozent, ab 2035: mindestens 65 Gewichtsprozent),
  • die Deckelung der Deponierung von Siedlungsabfällen auf maximal 10 Gewichtsprozent der gesamten Siedlungsabfälle ab dem Jahr 2035. Derzeit werden in Deutschland allerdings weniger als 1 Prozent dieser Abfälle abgelagert,   
  • die Zuweisung der derzeit bestehenden Pflicht zur getrennten Sammlung von Kunststoff-, Metall-, Papier- und Glasabfällen aus Haushalten auf die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (Kommunen). Hierbei sollen aber Erfassungssysteme im Rahmen der Produktverantwortung oder zu gewerblichen oder gemeinnützigen Zwecken weiterhin möglich sein,  
  • die Getrenntsammelpflicht von Bioabfällen, gefährlichen Haushaltsabfällen, Textilien und Sperrmüll sowie die Zuweisung der Sammlung auf die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Hierbei sollen ebenfalls Erfassungssysteme im Rahmen der Produktverantwortung oder zu gewerblichen oder gemeinnützigen Zwecken möglich sein.  
    • Biomüll darf nicht mehr zusammen mit anderen Abfallarten gesammelt werden, zudem soll die energetische Verwertung begrenzt werden. Das bedeutet, dass – soweit nicht schon vorhanden – entsprechende separate Sammelbehälter aufgestellt werden müssen,
    • Textilien sind ab dem Jahr 2025 getrennt zu sammeln. Das bedeutet, dass – soweit nicht schon vorhanden – entsprechende Sammelbehälter aufgestellt werden müssen. Die grundsätzliche Zuweisung an die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger führt zudem dazu, dass diese eigene Behälter aufstellen können und über die Überlassungspflicht der Sammlung auf andere durch die zuständigen Behörden entschieden wird,
    • gefährliche Haushaltsabfälle sind gemäß der Richtlinie ab dem Jahr 2025 getrennt zu sammeln, wobei mit dem Vorhaben – wegen bestehender „ausdifferenzierten Erfassungssysteme und Behandlungsstrukturen“ – eine sofortige Umsetzung angestrebt wird. Das bedeutet, dass soweit nicht schon Systeme wie bspw. ein „Schadstoffmobil“ zur Abholung gefährlicher Haushaltsabfälle existieren, solche einzurichten sind. Dabei soll sichergestellt werden, dass diese Abfälle nicht mit anderen vermischt werden.
    • Sperrmüll soll so eingesammelt werden, dass eine Vorbereitung zur Wiederverendung und das Recycling der einzelnen Bestandteile ermöglicht wird. Soweit derzeit ein Holsystem dergestalt etabliert ist, dass der Sperrmüll durch Pressmüllfahrzeuge abgeholt wird, muss dieses System verändert werden.
  • die Vorgaben zur Produktverantwortung werden erweitert, unter anderem mit dem Ziel, dass Erzeugnisse so hergestellt und gebraucht werden können, dass die Abfallentstehung vermindert und Abfälle umweltverträglich verwertet oder beseitigt werden können, insbesondere  
    • die Entwicklung, Herstellung und Inverkehrbringen von Erzeugnissen mit dem Ziel der Reparierbarkeit und technischen Langlebigkeit,
    • der sparsame Einsatz kritischer Rohstoffe und die Kennzeichnung dieser in den Erzeugnissen,
    • die Senkung des Gehalts an gefährlichen Stoffen und die Kennzeichnung schadstoffhaltiger Erzeugnisse,
    • die Übernahme der finanziellen bzw. organisatorischen Verantwortung für die Bewirtschaftung der nach Gebrauch entstandenen Abfälle,
    • die Kostenbeteiligung für die Reinigung der Umwelt („Umweltvermüllung“) und der anschließenden umweltverträglichen Verwertung und Beseitigung der aus den in Verkehr gebrachten Erzeugnissen entstandene Abfälle,
    • die sogenannte Obhutspflicht, das heißt  die Vorsorge dafür, dass die Gebrauchstauglichkeit der Erzeugnisse beim Vertrieb erhalten bleibt und diese nicht zu Abfall werden. Besondere Zielrichtung ist zwar der Onlinehandel (Vernichtung von Retouren), vom Anwendungsbereich sind aber alle Erzeugnisse erfasst.

Bezüglich des bisher schon bestehenden vorrangigen Einsatzes von verwertbaren Abfällen bei der Herstellung enthält die Produktverantwortung nunmehr den Einschub „insbesondere von Rezyklaten“. Aus Sicht des Ressorts stellte dies nur eine Ersetzung des bisher schon bestehenden Begriffs der „sekundären Rohstoffe“ dar.  

Die Ausweitung der Produktverantwortung führt dazu, dass Erzeuger, Hersteller bzw. Inverkehrbringer für das Erzeugnis weitergehend verantwortlich sind, selbst wenn sie beispielsweise bezogen auf die Umweltvermüllung- nicht der konkrete Verursacher sind.  

Die Produktverantwortung wird dabei generalisierend geregelt. Im Rahmen der nachfolgend erläuterten Verordnungsermächtigungen werden zum Teil wieder Einschränkungen vorgenommen.:

  • Der vorrangige Einsatz von verwertbaren Abfällen oder sekundären Rohstoffen, insbesondere Rezyklaten, bei der Herstellung von Erzeugnissen kann verordnungsrechtlich nur dahingehend ausgestaltet werden, dass die Erzeugnisse in spürbar entlastender Weise für die Abfallentsorgung in Verkehr gebracht werden dürfen, wobei insbesondere die mehrfache Verwendung erleichtert werden soll. Eine Regelungsbefugnis, welche Anteile an Rezyklate bei der Herstellung zu verwenden sind, ist in der Verordnungsermächtigung nicht enthalten,
  • Die Kostenbeteiligung für die Reinigung der Umwelt adressiert im Rahmen der Produktverantwortung alle Erzeugnisse. Die Verordnungsermächtigung schränkt dies wiederum auf die gemäß Teil E der Einwegkunststoff-Richtlinie festgelegten Erzeugnisse ein. Praktisch können damit Produkte nur wie Lebensmittelverpackungen für den Sofortverzehr, Getränkebehälter, Getränkebecher, Feuchttücher, Luftballons oder Zigarettenfilter erfasst werden.

Weitere Änderungen sind die

  • Verpflichtung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, die Abfallberatung gegenüber Bürgern und ihre Abfallvermeidungsprogramme und Abfallwirtschaftskonzepte weiter auszudifferenzieren, insbesondere die Sammelsysteme gesondert darzustellen,
  • Verpflichtung der öffentlichen Hand (Bund), im Rahmen ihrer Vergabeverfahren den Erzeugnissen den Vorzug zu geben, die in besonderer Weise den Zielen der Kreislaufwirtschaft dienen und unter umwelt-, ressourcenschutz- und abfallrechtlich relevanten Aspekten besonders vorteilhaft sind. Damit wird die bisherige Prüfpflicht in eine „konditionierte Bevorzugungspflicht fortentwickelt“.

Neben dem KrWG wird auch die Nachweisverordnung dahingehend geändert, dass eine neue Informationspflicht eingeführt wird, die Abfallentsorger verpflichtet, ein eigenes Verzeichnis zu erstellen, um für jedes Erzeugnis, Material und jedes Stoffart die Mengen zu dokumentieren, die für die Vorbereitung zur Wiederverwendung, zum Recycling oder sonstigen Verwertungsverfahren vorgesehen sind.

II.2    Erfüllungsaufwand  

Für Bürgerinnen und Bürger entsteht kein Erfüllungsaufwand.  

Für die Wirtschaft entstehen einmaliger Aufwand von etwa 55.000 Euro sowie jährlicher Erfüllungsaufwand von etwa 55 Millionen Euro.  

Das Regelungsvorhaben enthält zudem für wesentlich geänderte Vorgaben des Kreislaufwirtschaftsgesetzes – der Weiterentwicklung der Produktverantwortung – Verordnungsermächtigungen. Erst mit Wahrnehmung dieser Ermächtigungen kann der möglicherweise erhebliche Erfüllungsaufwand geschätzt werden.  

Einmalige Folgekosten entstehen durch „sich vertraut machen“ der Wirtschaft mit den neuen Vorgaben. Hier wird im Einzelfall ein einmaliger Aufwand von rund 300 Euro (8 Stunden, 34,50 Euro/h) angenommen. Da sich das KrWG an Erzeuger, Besitzer, Händler, Makler, Sammler, Beförderer von Abfällen, aber auch an Hersteller und Vertreiber von Produkten und der nach dem Gebrauch verbleibenden Abfälle richtet, ist eine Gesamtzahl nicht abschätzbar.  

Weiterer einmaliger Erfüllungsaufwand entsteht durch die Änderung der Quotenberechnung (im Einzelfall geringfügig, etwa 140 Euro bei 4 Stunden à 34,50 Euro/h). Hier werden die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer voraussichtlich einmal Doppelerfassungen in den Berichtsbögen vornehmen müssen.  

Darüber hinaus entsteht einmaliger Aufwand durch die Änderung der Nachweisverordnung, die eine neue Registerpflicht vorsieht. Für die notwendige IT-Anpassung wird für 468 Abfallentsorger (3 Prozent von 14.600) ein einmaliger Aufwand von rund 55.000 Euro geschätzt (1 Stunde a 125 Euro).   

Jährlicher Erfüllungsaufwand entsteht, weil im Einzelfall von der Getrenntsammelpflicht nach § 9 Abs. 4 KrWG abgewichen werden kann, wenn die genannten Ausnahmegründe vorliegen. Für den Nachweis wird im Einzelfall ein Aufwand von 4 Stunden (138 Euro) angenommen. Die Häufigkeit der in Anspruch genommenen Ausnahme ist noch nicht abschätzbar.

Wesentlicher jährlicher Erfüllungsaufwand entsteht voraussichtlich, weil mit der Änderung der Vorgabe zur Beschaffung in § 45 für die öffentliche Hand des Bundes auch eine unmittelbare Änderung für die Wirtschaft einhergeht. Damit, dass die umwelt-, ressourcenschutz- und abfallrechtlichen Aspekte künftig in eine Bevorzugungspflicht fließen, gehen entsprechende Darlegungs- und unter Umständen Nachweispflichten zur Einhaltung dieser Bedingungen für die Bieter einher. Im Vergleich zur bisherigen Prüfpflicht bedingt eine Bevorzugungspflicht eine rechtssichere Dokumentation durch den öffentlichen Auftraggeber und damit auch glaubhafte Erläuterungen für dieses Kriterium, welches in die Auswahl einfließt. Nimmt man an, dass bei jährlich 3,2 Millionen Vergabeverfahren des Bundes sich der Aufwand pro Bieter um etwa 30 min im Einzelfall erhöht, resultiert daraus ein Aufwand von 55 Mio. Euro p.a. (34,50 Euro/h), wenn man zumindest ein Gebot je Verfahren annimmt.

Die Änderungen in der Nachweisverordnung führen zu jährlichen Informationspflichten für Abfallentsorger. Das Ressort vermutet nur einen kleinen Anteil betroffener Akteure, nämlich nur dann, wenn bei diesen Abfallentsorgern die Abfalleigenschaft von Stoffströmen endet. Daher setzt das Ressort einen Mehraufwand von 3 Prozent im Vergleich zu den übrigen Registerpflichten nach § 24 Abs. 4 und 5 NachwV an, die ex ante mit jährlich 12,5 Millionen Euro geschätzt wurden.

Insoweit steigt dieser Aufwand jährlich um etwa 400.000 Euro.  

Geringfügiger jährlicher Aufwand entsteht für Lieferanten von besonders besorgniserregenden Stoffen in Erzeugnissen für eine neue Informationspflicht. Die vorhandenen Daten sind auch in der Datenbank der Europäischen Chemikalienagentur (ECHA) einzutragen. Im Einzelfall betragen sie 17 bis 35 Euro. Eine Fallzahl ist momentan noch nicht abschätzbar.  

Für die Verwaltung des Bundes entsteht im Wesentlichen ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 61 Mio. Euro durch die geänderte Vorgabe zur Beschaffung. Bei etwa 3,2 Millionen Verfahren des Bundes pro Jahr entsteht durch umfassendere Dokumentationspflichten, die mit der neuen Bevorzugungspflicht einhergehen, im Einzelfall ein Mehraufwand von etwa 30 min (38,80 Euro/h).

Zudem entsteht ein jährlicher Aufwand von rund 6.000 Euro durch die geänderten Vorgaben zu Abfallvermeidungsprogrammen. Einmaliger geringfügiger Aufwand entsteht im Einzelfall durch das sich vertraut machen mit den neuen Vorgaben.

Für die Verwaltungen der Länder entsteht im Wesentlichen jährlicher Erfüllungsaufwand von etwa 4 Millionen Euro durch die geänderte Vorgabe zur Sammlung von Sperrmüll, bei dem die Vorbereitung der Wiederverwendung zu beachten ist. Betroffen sind öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, die der Verwaltung zugeordnet sind.  

Nach Einschätzung der Länder können im Fall eines Holsystems, welches mit den Vorgaben nicht verboten oder verhindert werden soll, keine sogenannten Pressmüllfahrzeuge mehr verwendet werden. Diese werden bisher für die Sammlung des Sperrmülls verwendet, wobei dieser sofort im Fahrzeug zerkleinert wird. Eine Vorbereitung der Wiederverwendbarkeit von Sperrmüll ist damit ausgeschlossen. Geht man davon aus, dass die Art der Sammlung (Holsystem) nicht geändert wird, kann es notwendig sein, dass beispielsweise zunächst eine Sammlung wiederverwendbarer Spermüllabfälle erfolgt und in einem zweiten Schritt erst ein Pressmüllfahrzeug die dafür nicht mehr geeigneten Abfälle abholt. Wie viele Kommunen ein Holsystem implementiert haben, ist nicht abschätzbar. Das Ressort vermutet jährliche Mehrkosten von 250.000 Euro pro Land, um der geänderten Vorgabe Rechnung zu tragen.  

Zudem bewirken die geänderten Vorgaben für die Abfallwirtschaftspläne und Abfallvermeidungsprogramme jährlichen Aufwand. Für die Abfallwirtschaftspläne, deren Umfang sich erweitert, wird ein Aufwand von 6 Personenmonaten (804 Stunden) alle 6 Jahre, das heißt 134 Stunden pro Land pro Jahr angenommen. Daraus resultieren jährliche Kosten von insgesamt 87.000 Euro.

Beim Abfallvermeidungsprogramm des Bundes beteiligen sich auch die Länder. Für diese führen die erweiterten Pflichten zu geschätzten Mehraufwänden von rund 32 Stunden pro Land pro Jahr, insgesamt zu rund 13.000 Euro p.a. (gemittelter Stunden von 25,33 Euro/h).  

Einmaliger Aufwand entsteht zudem durch die ergänzten Abfallberatungspflichten, die zumindest eine Anpassung von Broschüren oder Internetauftritten erfordern und einen einmaligen Aufwand von etwa 52.000 Euro (80 Stunden, 40,80 Euro/h) nach sich ziehen. Im Weiteren wird – wie bisher auch – von regelmäßigen Aktualisierungen ausgegangen.
Das Regelungsvorhaben enthält für wesentlich geänderte Vorgaben des Kreislaufwirtschaftsgesetzes – der Weiterentwicklung der Produktverantwortung – Verordnungsermächtigungen. Erst mit Wahrnehmung dieser Ermächtigungen kann der daraus resultierende Erfüllungsaufwand auch für die Verwaltung geschätzt werden.  

II.3    Weitere Kosten  

Soweit Kosten durch die erweiterte Produktverantwortung entstehen, ist zu vermuten, dass diese eingepreist werden. Damit sind weitere Kosten für Konsumenten zu erwarten, da die eingepreisten Kosten auf diese übergewälzt werden dürften.

II.4     Umsetzung von EU-Recht

Das Vorhaben enthält Vorgaben, die über EU-Recht hinausgehen.  

  1. § 23 Abs. 2 Nr. 1, wonach die Produktverantwortung […] die Ressourceneffizienz, die mehrfache Verwendbarkeit, die technische Langlebigkeit, Reparierbarkeit […] umfasst. Der in Bezug genommene Art. 9 der Abfallrahmenrichtlinie, der im Übrigen nicht die Produktverantwortung, sondern die Abfallvermeidungspflichten betrifft, sieht eine Förderung vor, die zu o.g. Eigenschaften führt.  
  2. § 23 Abs. 2 Nr. 2, wonach die Produktverantwortung auch den vorrangigen Einsatz von verwertbaren Abfällen oder sekundären Rohstoffen, insbesondere Rezyklaten, bei der Herstellung von Erzeugnissen umfasst. Eine generelle Vorgabe, Rezyklate bei der Herstellung von Erzeugnissen zu verwenden, ist in der Abfallrahmenrichtlinie nicht enthalten. Art. 8 Abs. 2 sieht vor, dass Maßnahmen ergriffen werden können, die „die Entwicklung, Herstellung und das Inverkehrbringen von Produkten […] fördern, die mehrfach verwendbar sind und recyceltes Material enthalten“. Nur Art. 6 Abs. 5 der Einwegkunststoff-Richtlinie sieht für Getränkeflaschen nach Teil F des Richtlinienanhangs konkrete Quoten zur Verwendung von recyceltem Material in den besagten Erzeugnissen vor. Aus Sicht des Ressorts werde mit der neuen Formulierung allerdings eine bestehende Vorgabe inhaltlich nicht verändert. Bisher enthält § 23 Abs. 2 Nr. 2 KrWG bereits eine Verpflichtung zum vorrangigen Einsatz auch von sekundären Rohstoffen bei der Herstellung, jedoch ohne die dahingehende Konkretisierung „Rezyklat“. Die Änderung im KrWG mache mit der Begriffsbestimmung in § 3 Abs. 7b klar, dass Rezyklate als sekundäre Rohstoffe zu verstehen sind. Der Status Quo an Rechtspflichten werde daher nicht verändert. Auf die inhaltlichen Grenzen der Verordnungsermächtigung wurde bereits hingewiesen.  
  3. § 23 Abs. 2 Nr. 3, wonach neben einer Kennzeichnungspflicht auch der sparsame Einsatz von kritischen Rohstoffen in Erzeugnissen im Rahmen der Produktverantwortung vorgegeben wird. Der in Bezug genommene Art. 9 der Abfallrahmenrichtlinie, der im Übrigen nicht die Produktverantwortung, sondern die Abfallvermeidungspflichten betrifft, regelt in Abs. 1 Buchstabe c, dass „Produkte, die kritische Rohstoffe enthalten, gezielt ausfindig zu machen [sind], um zu verhindern, dass diese Materialen zu Abfall werden.“ Aus Sicht einzelner Verbände soll damit eine Kennzeichnung bezweckt werden, nicht jedoch eine Vorgabe für den Einsatz dieser Rohstoffe. Darüber hinaus sei die „sparsame Verwendung“ in Produkten ein Grund für die mangelnde Separierung und Recyclingfähigkeit. Die Kosten für die Separierung und Aufbereitung würden die Erlöse deutlich überschreiten. Allerdings enthält die Verordnungsermächtigung eine inhaltliche Begrenzung dahingehend, dass keine Konkretisierungen zur sparsamen Verwendung, sondern nur zur Kennzeichnung erfolgen können.  
  4. § 23 Abs. 2 Nr. 4, wonach die Wiederverwendung von Erzeugnissen zu stärken ist. Der in Bezug genommene Art. 9 der Abfallrahmenrichtlinie, der im Übrigen nicht die Produktverantwortung, sondern die Abfallvermeidungspflichten betrifft, regelt in Abs. 1 Buchstabe a, dass nachhaltige Produktions- und Konsummodelle zu fördern und zu unterstützen sind, und in Buchstabe d, dass die Wiederverwendung von Produkten […] zu unterstützen sind.
  5. § 23 Abs. 2 Nr. 5, wonach der Gehalt an gefährlichen Stoffen zu senken ist und eine Kennzeichnung von schadstoffhaltigen Erzeugnissen zu erfolgen hat, um sicherzustellen, dass die nach Gebrauch der Erzeugnisse entstandenen Abfälle umweltverträglich verwertet oder beseitigt werden. Der in Bezug genommene Art. 9 der Abfallrahmenrichtlinie, der im Übrigen nicht die Produktverantwortung, sondern die Abfallvermeidungspflichten betrifft, regelt in Abs. 1 Buchstabe i, dass „unbeschadet der harmonisierten Rechtsvorschriften, die auf Unionsebene für die betreffenden Materialen und Produkte gelten, die Senkung des Gehalts an gefährlichen Stoffen in Materialen und Produkten zu fördern […]“ ist.  
  6. § 23 Abs. 2 Nr. 6, der Kennzeichnungspflichten für alle Erzeugnisse auf Rückgabe, Wiederverwendungs-, Verwertungs-, Beseitigungsmöglichkeiten oder Pfandregelungen vorsieht. Die in Bezug genommenen Art. 8 und 8a der Abfallrahmenrichtline lassen eine solche Kennzeichnungspflicht für alle Erzeugnisse nicht erkennen. Aus Sicht des Ressorts bestand diese Pflicht schon im Rahmen des geltenden Rechts (§ 23 Abs. 2 Nr. 4 KrWG).
  7. § 23 Abs. 2 Nr. 8, wonach die Produktverantwortung die Übernahme der finanziellen oder finanziellen und organisatorischen Verantwortung für die Bewirtschaftung der nach Gebrauch der Erzeugnisse entstandenen Abfälle. Der in Bezug genommene Art. 8 Abs. 1 UA 1 enthält die Option, dass für Hersteller die in Eigeninitiative die finanzielle oder die finanzielle oder organisatorische Verantwortung für die betreffenden Abfälle übernehmen, die Mindestanforderungen nach Art. 8a anwendbar sind.  
  8. § 23 Abs. 2 Nr. 9, wonach die Produktverantwortung auch Informationspflichten und Beratungen der Öffentlichkeit zu Möglichkeiten der Vermeidung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen […] vorsieht. Der in Bezug genommene Art. 8a Abs. 2 betrifft zum einen nur die Hersteller, für die eine erweiterte Herstellerverantwortung nach Art. 8 eingerichtet wurde. In diesem Zusammenhang müssen die betroffenen Abfallbesitzer entsprechend informiert und Anreize zur ordnungsgemäßen Abfallsammlung geschaffen werden. Der ebenfalls in Bezug genommene Art. 9 Abs. 1 Buchstabe m, der im Übrigen nicht die Produktverantwortung, sondern die Abfallvermeidungspflichten betrifft, fordert die Mitgliedstaaten zu Maßnahmen auf, um Informationskampagnen zu entwickeln und zu unterstützen.
  9. § 23 Abs. 2 Nr. 10, wonach die Produktverantwortung auch umfasst, sich an den Kosten zu beteiligen, die den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern […] für die Reinigung der Umwelt und die anschließende umweltverträgliche Verwertung und Beseitigung der […] entstandenen Abfälle entstehen. Die Einwegkunststoff-Richtlinie beschränkt ihre Vorgaben zur Kostenbeteiligung auf die in Teil E der Richtlinie genannte Einwegkunststofferzeugnisse. Die Abfallrahmenrichtlinie enthält keine Vorgaben zur Kostenbeteiligung für die Beseitigung der Umweltvermüllung. Diese enthält die Vorgabe, Produkte zu ermitteln, die Hauptquellen der Umweltvermüllung sind. Dann können Maßnahmen getroffen werden, die zu einer Reduzierung des durch dieses Produkt verursachte Müllaufkommen führen, wobei Marktbeschränkungen angemessen und diskriminierungsfrei sein müssen. Die Verordnungsermächtigung enthält eine inhaltliche Begrenzung nur auf Erzeugnisse des Teils E der Einwegkunststoff-Richtlinie.
  10. § 23 Abs. 2 Nr. 11, wonach die Produktverantwortung auch eine Obhutspflicht umfasst, die besagt, dass eine Pflicht besteht, bei einem Vertrieb der Erzeugnisse, auch im Zusammenhang mit der Rücknahme oder Rückgabe dafür zu sorgen, dass die Gebrauchstauglichkeit der Erzeugnisse erhalten bleibt und diese nicht zu Abfall werden. Anlass sind insbesondere Retouren von Online-Einkäufen, geregelt werden aber alle Erzeugnisse, so dass letztlich auch solche wie bspw. Lebensmittel erfasst wären. Eine EU-Vorgabe, die eine solche Obhutspflicht vorgibt, liegt nicht vor.  
  11. § 20 Abs. 1 Nr. 8, wonach eine Getrenntsammelpflicht für gefährliche Abfälle mit Inkrafttreten gilt. Art. 20 Abs. 1 der Abfallrahmenrichtlinie sieht vor, dass diese Getrenntsammelpflicht bei Haushaltsabfällen erst bis zum 1.1. 2025 zu erfolgen hat. Aus Sicht des Ressorts sind die entsprechenden Sammelsysteme bereits so weit implementiert, dass eine sofortige Umsetzung erfolgen könne.
  12. § 20 Abs. 1 Nr. 7, wonach eine Getrenntsammelpflicht für Sperrmüll besteht, wobei die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in der Weise zu sammeln haben, dass die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling der einzelnen Bestandteile ermöglicht wird. Eine EU-Vorgabe liegt hier nicht vor. Nach Angaben der Ressorts erfolge die getrennte Sammlung von Sperrmüll bereits nach geltender Rechtslage (§ 20 Abs. 1 KrWG), wonach die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Abfallhierarchie des § 6 KrWG zu beachten haben. Dies erfordere eine möglichst ressourcenschonende Sammlung.

II.5    ‚One in one out‘-Regel

Soweit die Vorgaben der geänderten Abfallrahmenrahmenrichtlinie (EU) 2018/851 1:1 umgesetzt werden, kommt die ‚One in one out‘-Regel nicht zur Anwendung.

Für die im Abschnitt II.4 aufgelisteten Vorgaben liegt grundsätzlich ein Anwendungsfall der ‚One in one out‘-Regel vor. Allerdings kann erst mit der Ausgestaltung jeder Verordnungsermächtigung festgestellt werden, ob und in welchem Umfang von der 1:1-Umsetzung abgewichen wird und dadurch die ‚One in one out‘-Regel anwendbar ist. Erst in diesem Zusammenhang können die Folgekosten für die Wirtschaft (wie im Übrigen auch der Verwaltung) quantifiziert werden.  

Die Normadressaten der unter II.4 Nr. 11-12 genannten Vorgaben sind die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (Verwaltung).  

II.6    Evaluation

Das Gesetz wird 5 Jahre nach Inkrafttreten evaluiert. Ziel der Evaluation ist die Überprüfung der Wirksamkeit und Zielerreichung. Ziel des Gesetzes ist die Verbesserung des Ressourcenmanagements und die Steigerung der Ressourceneffizienz. Dies betrifft beispielsweise:

3. die Erhöhung der Quoten für die Vorbereitung zur Wiederverwendung und das Recycling und
4. die Wirkungen der Bevorzugungspflicht nach KrWG für Beschaffungen des Bundes.

Indikatoren/ Kriterien für die Zielüberprüfung sind beispielsweise die  

3. die Veränderung der Quoten für die Vorbereitung zur Wiederverwendung und des Recyclings,
4. wie häufig beschaffte Leistungen unter umwelt-, ressourcenschutz- und abfallrechtlich relevanten Aspekten vorteilhaft sind,

Die Daten werden beispielsweise durch bestehende Statistiken oder Studien erhoben. Darüber hinaus soll durch eine Abfrage bei Behörden des Bundes eine Einschätzung zu den Wirkungen der geänderten Beschaffungsregelungen ermittelt werden.  

III.    Ergebnis  

Das Regelungsvorhaben enthält zahlreiche Verordnungsermächtigungen zur Weiterentwicklung der herstellerseitigen Produktverantwortung. Die Vorgaben gehen teilweise über eine 1: 1 -Umsetzung des Unionsrechts hinaus (Gold Plating).

Der Normenkontrollrat kann nachvollziehen, dass die betroffenen Produktgruppen, die spezifischen Anforderungen hieran sowie der Regelungsadressatenkreis erst bei der Verordnungsgebung konkretisiert werden. Die möglicherweise signifikanten Folgekosten für Wirtschaft und Verwaltung werden im Rahmen der jeweiligen Verordnungen quantifiziert. Dies umfasst ebenfalls die Folgen aus der ‚One in one out‘-Regel, die bei Gold Plating anwendbar bleibt.  

Im Übrigen erhebt der Nationale Normenkontrollrat im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

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