Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Gesetzes zur steuerlichen Förderung von Forschung und Entwicklung

NKR-Stellungnahme Nr. 4816 vom 10. Mai an das Bundesministerium der Finanzen (BMF) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Kein Aufwand
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand
1,93 Millionen Euro
davon aus Informtionspflichten:
1,93 Millionen Euro
Verwaltung
Bund und Länder
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
noch nicht dargestellt
Einmaliger Erfüllungaufwand:
noch nicht dargestellt
Weitere Prüfkriterien
'One in one out'-RegelIm Sinne der ‚One in one out‘-Regel der Bundesregierung stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein „In“ von 1,93 Millionen Euro dar.
Evaluierung
Die Bundesregierung wird das Vorhaben im Hinblick auf die Annahmen und die Zielerreichung spätestens fünf Jahre nach Inkrafttreten mithilfe eines externen wissenschaftlichen Gutachtens evaluieren. Die Evaluierung soll der Entscheidung über die Weiterführung der Maßnahme und über gegebenenfalls dann erforderliche Veränderungen in der Ausgestaltung dienen.
Ziele:
Mit der Evaluierung soll insbesondere der Beitrag des Gesetzesvorhabens zur Steigerung der Innovationskraft Deutschlands und zur Erreichung des sogenannten 3,5-Prozent-Ziels (Anteil der Ausgaben für Forschung und Entwicklung vom Bruttoinlandsprodukt) abgeschätzt werden. Als spezifisches Regelungsziel wird benannt, dass insbesondere kleine und mittelgroße Unternehmen vermehrt in Forschung und Entwicklungstätigkeiten investieren.
Kriterien:
Die Wirkungen der Förderung sollen nach verschiedenen Kriterien, zum Beispiel nach der Größe der Unternehmen, evaluiert werden. Auch evaluiert werden wird, ob die Erfüllungsaufwände in der kalkulierten Höhe entstanden sind und wie sich die Forschungszulage im Hinblick auf die zu erwarteten Steuermindereinnahmen ausgewirkt hat.
Datengrundlage:
Es wird davon ausgegangen, dass die Daten über die Fallzahlen (einschließlich der Unternehmensgrößen und der Fördersummen) der für die Bescheinigung zuständigen Stelle bzw. der Steuerverwaltung vorliegen werden bzw. erhoben werden können.
KMUMit dem Vorhaben sollen insbesondere die Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten kleiner und mittelgroßer Unternehmen gefördert werden.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) hat die zu erwartenden Gesetzesfolgen nur teilweise dargestellt. Es fehlt die Darstellung des Erfüllungsaufwands für die Verwaltung und damit eine wesentliche Grundlage für eine Effizienzbetrachtung. Insofern entspricht der Entwurf nicht den Anforderungen einer Gesetzesvorlage der Bundesregierung. Denn die Kostenfolgen einer Gesetzesvorlage müssen im Zeitpunkt der Entscheidung über die Vorlage transparent sein – auch dann, wenn der Gesetzentwurf eine Verordnungsermächtigung enthält. Im vorliegenden Fall ist dies besonders bedeutsam, da per Rechtsverordnung eine oder mehrere Stellen, das heißt Einrichtung(en), damit beauftragt werden sollen, die nach dem Gesetzentwurf notwendigen Bescheinigungen auszustellen. Diesbezügliche, hinreichend konkrete Festlegungen sollten aus Sicht des NKR vor Beschluss des vorliegenden Gesetzentwurfs getroffen und transparent gemacht werden. Dies gilt umso mehr, als dass eine besondere Eilbedürftigkeit aus Sicht des NKR nicht erkennbar ist. Der NKR hat mit dem BMF Einvernehmen darüber hergestellt, dass eine Schätzung des entstehenden Verwaltungsaufwands zeitnah parallel zum weiteren Gesetzgebungsverfahren nachgeholt wird, und deren Ergebnis dem zuständigen Ausschuss in der parlamentarischen Beratung sowie dem NKR übersandt wird.

II. Im Einzelnen

Das Gesetzesvorhaben dient der Einführung einer steuerlichen Förderung von Forschung und Entwicklung (FuE) in Form einer steuerfreien Forschungszulage, die über ein Antragsverfahren gewährt werden soll. Die Voraussetzungen und das Verfahren sollen in einem eigenständigen steuerlichen Nebengesetz zum Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetz geregelt werden.

Die Förderung soll für FuE-Vorhaben aus den Bereichen Grundlagenforschung, industrielle Forschung und experimentelle Entwicklung gewährt werden. Sie soll grundsätzlich allen steuerpflichtigen Unternehmen unabhängig von der Größe oder der Art der ausgeübten Tätigkeit sowie unabhängig vom Wirtschaftszweig offen stehen. Förderfähige Aufwendungen sind grundsätzlich die für die jeweilige FuE-Tätigkeit angefallenen, dem Lohnsteuerabzug unterliegenden tatsächlichen Arbeitsentgelte. Für Einzelunternehmer und Mitunternehmer von Personengesellschaften werden pro nachgewiesener Arbeitsstunde 30 Euro bei maximal 40 Wochenarbeitsstunden als förderfähige Aufwendung angesetzt. Die Förderung beläuft sich auf 25 Prozent der förderfähigen FuE-Aufwendungen von maximal 2 Millionen Euro pro Unternehmen und wird als steuerfreie Zulage ausbezahlt (maximal 500.000 Euro jährlich).

Auf Grundlage der Verordnungsermächtigung an das Bundesministeriums für Bildung und Forschung soll(en) per Rechtsverordnung die Stelle(n) benannt und damit beauftragt werden, die im Rahmen der Beantragung einer Forschungszulage notwendigen Bescheinigungen zur Vorlage beim zuständigen Finanzamt rechtsverbindlich auszustellen.

II.1. Erfüllungsaufwand

Bürgerinnen und Bürger

Für Bürgerinnen und Bürger entsteht kein Aufwand.

Wirtschaft

Den laufenden Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft hat das BMF nachvollziehbar auf durchschnittlich rund 1,93 Millionen Euro pro Jahr geschätzt. Dieser Aufwand entsteht im Zusammenhang mit der optionalen Beantragung der Forschungszulage und dient insoweit der Erlangung der finanziellen Vorteile. Dabei wird mit einer Fallzahl von zunächst 9.000 Antragsverfahren gerechnet, und davon ausgegangen, dass der Anspruchsberechtigte voraussichtlich jedes Jahr einen Antrag stellen wird. Das BMF geht von einer Anreizwirkung von 10 % pro Jahr aus, sodass mit entsprechend steigenden Antragszahlen gerechnet wird.

Im Zusammenhang mit einem Antragsverfahren entsteht einem Antragssteller folgender Aufwand: Er muss im ersten Schritt bei der noch zu benennenden Stelle die Bescheinigung über das FuE-Vorhaben im Sinne von § 6 beantragen. In diesem Antrag muss er das FuE-Vorhaben ausführlich darstellen (geschätzter Zeitaufwand: rund 60 Minuten). Des Weiteren muss er zwecks Nachweis der förderfähigen Aufwendungen die entsprechend geleisteten Arbeitsstunden je Arbeitnehmer beziehungsweise Einzelunternehmer aufzeichnen und darstellen. Weiterer Aufwand entsteht bei der Ermittlung des förderfähigen Aufwandes, da dieser auf 2 Millionen Euro pro Unternehmen und Jahr gedeckelt ist, sowie beim Ausfüllen des Antrages. Dies soll elektronisch möglich sein und folglich keinen hohen Aufwand verursachen (circa 15 Minuten). Insgesamt wird pro Antrag mit einem Aufwand von etwas mehr als zwei Stunden gerechnet.

Dies ist aus Sicht des NKR nur dann realistisch, wenn die Voraussetzungen, die in der Rechtsverordnung im Zusammenhang mit der Bescheinigung geregelt werden sollen, entsprechend aufwandsarm ausgestaltet werden. Sollte sich zeigen, dass auf Grundlage der Verordnung von einem höheren Aufwand auszugehen ist, ist dies im Rahmen der Verordnung darzustellen.

Verwaltung (Bund, Länder)

In der Steuerverwaltung der Länder führt die Regelung aufgrund der elektronischen Bearbeitung und in Anbetracht der insgesamt niedrigen Fallzahlen zu keinem signifikanten Mehraufwand. Im Zuge der Auswahl und Implementierung einer oder mehrerer externer Stellen mit Zuständigkeit für die Ausstellung der vorgesehenen Bescheinigungen wird jedoch zusätzlicher Erfüllungsaufwand für den Bund entstehen. Die Höhe dieses Aufwands ist bislang nicht dargestellt. Damit entspricht der Gesetzentwurf nicht den Anforderungen einer Gesetzesvorlage der Bundesregierung. Denn die Kostenfolgen einer Gesetzesvorlage müssen im Zeitpunkt der Entscheidung über die Vorlage transparent sein. Dies gilt auch und gerade dann, wenn der Gesetzentwurf eine Verordnungsermächtigung enthält.

Nach Auffassung des BMF ist der für die Verwaltung entstehende Aufwand erst mit Bestimmung der Stelle(n) näher spezifizierbar. Diesbezügliche, hinreichend konkrete Festlegungen sollten aus Sicht des NKR jedoch vor Beschluss des vorliegenden Gesetzentwurfs getroffen und transparent gemacht werden. Dies gilt umso mehr, als dass eine besondere Eilbedürftigkeit aus Sicht des NKR nicht erkennbar ist.

Der NKR hat mit dem BMF Einvernehmen darüber hergestellt, dass eine Schätzung des entstehenden Verwaltungsaufwands zeitnah parallel zum weiteren Gesetzgebungsverfahren nachgeholt wird, und deren Ergebnis dem zuständigen Ausschuss in der parlamentarischen Beratung sowie dem NKR übersandt wird.

II.2. ‚One in one out‘-Regel

Im Sinne der ‚One in one out‘-Regel der Bundesregierung stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein „In“ von 1,93 Millionen Euro dar. Der laufende Erfüllungsaufwand dient der Erlangung der finanziellen Vorteile für die Wirtschaft.

II.3. Evaluierung

Die Bundesregierung wird das Gesetzesvorhaben spätestens nach fünf Jahren nach Inkrafttreten evaluieren. Dafür wird die Bundesregierung ein externes Gutachten in Auftrag geben und zuvor einen entsprechenden Evaluierungsplan erstellen. Diese Evaluierung soll der Entscheidung über die Weiterführung der Maßnahme und über gegebenenfalls dann erforderliche Veränderungen in der Ausgestaltung dienen. Dies bewertet der NKR positiv.

Mit der Evaluation soll der Beitrag der Forschungszulage für die Innovationskraft Deutschlands und zur Erreichung des 3,5%-Ziels wissenschaftlich fundiert abgeschätzt werden. Es soll geprüft werden, ob die Annahmen, die vor Inkrafttreten dieser Regelung getroffen wurden, bestätigt beziehungsweise erfüllt werden und ob die Regelung in Bezug auf die allgemeinen und spezifischen Ziele wirksam geworden ist. Auch evaluiert werden wird, ob die mit diesem Gesetz erwarteten Erfüllungsaufwände in der kalkulierten Höhe entstanden sind und wie sich die Forschungszulage im Hinblick auf die zu erwarteten Steuermindereinnahmen ausgewirkt hat. Insoweit werden die mit diesem Gesetz verfolgten Ziele, die Wirkungen der Förderung nach verschiedenen Kriterien, zum Beispiel nach der Größe der Unternehmen evaluiert.

Wesentliche Indikator für ein Erreichen der Ziele sollte es dabei aus Sicht des NKR sein, dass beziehungsweise in welchem Umfang zusätzliche Ausgaben für Forschung und Entwicklung insbesondere bei kleinen und mittelgroßen Unternehmen ausgelöst worden sind.

II.4. KMU-Betroffenheit

Mit dem Vorhaben sollen insbesondere die Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten kleiner und mittelgroßer Unternehmen gefördert werden. Der für KMU entstehende Aufwand dient folglich der Erlangung finanzieller Vorteile. Im Rahmen der Evaluierung wird überprüft werden, inwieweit KMU die Förderung in Anspruch genommen haben.

II.5 Alternativen

Der NKR bewertet es positiv, dass der Gesetzentwurf Angaben zu den Regelungsalternativen transparent macht:

Insbesondere könnte eine steuerliche Förderung alternativ als Förderung über eine Minderung der steuerlichen Bemessungsgrundlage oder als Steuergutschrift im Rahmen der Veranlagung durch Verrechnung mit der Einkommen- oder Körperschaftsteuer ausgestaltet werden. Als Vorteile eines eigenständigen Gesetzes mit Rechtsanspruch und Gewährung einer von der Steuerfestsetzung unabhängigen Zulage (Prämie) benennt das BMF eine bessere Übersichtlichkeit der Regelung, eine klare Abgrenzbarkeit von anderen steuerlichen Regelungen und eine einfachere Handhabung für die anspruchsberechtigten Unternehmen. Dies ist aus der Sicht des NKR nachvollziehbar und plausibel. So können – wie im Gesetzentwurf dargestellt – in einem eigenständigen Gesetz alle Tatbestandsvoraussetzungen, Umfang und Höhe der Förderung sowie die Prüfung der Förderkriterien übersichtlich und umfassend geregelt werden, was die Anwenderfreundlichkeit erhöhen kann. Wie das BMF zutreffend ausführt, wäre eine Ausweitung der projektbezogenen Forschungsförderung nicht gleichermaßen geeignet, um Forschung und Entwicklung in der Breite zu fördern.

Hingegen fehlen Angaben zu den Alternativen der genauen Ausgestaltung der Förderkriterien (insbesondere Deckelung der maximalen förderfähigen Aufwendungen).

III. Ergebnis

Der NKR erhebt Einwände gegen die Darstellung des Erfüllungsaufwands der Verwaltung. Er hat mit dem BMF Einvernehmen darüber hergestellt, dass eine Schätzung des entstehenden Verwaltungsaufwands zeitnah parallel zum weiteren Gesetzgebungsverfahren nachgeholt und deren Ergebnis dem zuständigen Ausschuss in der parlamentarischen Beratung sowie dem NKR übersandt wird.

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