Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung des Anlegerschutzes

NKR-Stellungnahme Nr. 5725 vom 8. Februar 2021 an das Bundesministerium der Finanzen (BMF) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Kein Aufwand
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
3,07 Millionen Euro
davon aus Informationspflichten:
rund 27.000 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
rund 2,5 Millionen Euro
Verwaltung
Bund
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
rund 714.000 Euro
Weitere Prüfkriterien
'One in one out'-RegelIm Sinne der ‚One in one out‘-Regel der Bundesregierung stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein „In“ von rund 3,07 Millionen Euro dar. Eine Kompensation erfolgt im Rahmen anderer, bereits beschlossener Rechtsetzungsvorhaben aus dem Bereich des BMF.
Alternativen
Die vorgesehenen Maßnahmen durch Änderung vor allem des Vermögensanlagengesetzes sollen für Privatanleger zusätzliche Schutzmaßnahmen bieten und im Hinblick auf den Anlegerschutz besonders kritische Fälle adressieren. Dazu gehören nach der Darstellung des Ressorts insbesondere die bei Blindpool-Konstellationen strukturbedingt unüberschaubaren Risiken, die geringere Aussagekraft der Jahresberichte bei Direktinvestments und das beim Eigenvertrieb durch nicht beaufsichtigte Emittenten bzw. Anbieter unkontrollierte Interesse an der Platzierung der Vermögensanlagen. Alternativen dazu, die den Anlegerschutz in gleicher Weise fördern, ohne stärkere Einschränkungen mit sich zu bringen, seien nicht ersichtlich: Nach der Darstellung des BMF habe sich gezeigt, dass sich der Anlegerschutz nicht in allen Situationen allein durch den Abbau von Informationsasymmetrien zwischen Emittenten bzw. Anbietern von Vermögensanlagen und Anlegern über Prospekte und Informationsblätter ausreichend erreichen lässt.
Evaluierung
Das Vorhaben soll nach 5 Jahren im Hinblick auf die Zielerreichung evaluiert werden.
Überprüft werden soll insbesondere, ob sich die Regelungen zur Mittelverwendungskontrolle und zum Verbot von Blindpool-Anlagen in der Praxis bewähren und inwieweit die angestrebten Ziele erreicht werden, das heißt:
Ziele:
Verbesserung des Anlegerschutzes und der Finanzmarktintegrität, insbesondere durch eine Stärkung der Transparenz für Anleger sowie die Verhinderung von Missbrauch bei gleichzeitiger Praxistauglichkeit der Regelungen (das heißt ohne unbeabsichtigte Nebenfolgen).
Kriterien:
Wesentliches Kriterium soll sein, inwieweit Missbrauch in der Praxis verhindert werden kann (Entwicklung eventueller Missbrauchsfälle). Weiteres Überprüfungskriterium soll sein, inwiefern sich die Beschränkung des Vertriebs von Vermögensanlagen auf beaufsichtigte Anlageberater bzw. Finanzanlagevermittler auswirkt, das heißt welche Auswirkungen die Neuregelungen auf die Art und Anzahl der angebotenen Formen von Vermögensanlagen und deren Ausgestaltung haben.
Datengrundlage:
Hierzu soll auf Daten der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) zurückgegriffen werden.
Nutzen des VorhabensDas Ressort hat über den Verweis auf die bezweckte Verbesserung des Anlegerschutzes hinaus keinen Nutzen dargestellt.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.
Der Normenkontrollrat kritisiert jedoch, dass ihm der Gesetzentwurf erst circa sieben Werktage vor dem geplanten Beschluss durch die Bundesregierung vorlag. Ein derart kurzfristiges Verfahren widerspricht den Prinzipien Besserer Rechtsetzung und erschwert nicht zuletzt die Prüfungstätigkeit des Normenkontrollrat im Rahmen seines gesetzlichen Mandats.

II. Im Einzelnen

Mit dem Vorhaben sollen Änderungen an verschiedenen Bundesgesetzen vorgenommen werden. Die Änderungen dienen der Umsetzung des Maßnahmenpakets zur weiteren Stärkung des Anlegerschutzes des Bundesministeriums der Finanzen und des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz vom 15.08.2019. Der Gesetzentwurf sieht Folgendes vor:

1.    Änderung des Vermögensanlagengesetzes (VermAnlG)

Bestimmte Vermögensanlagen in Form von sogenannte Blindpools, bei denen der Anlagezweck nicht hinreichend von vornherein feststeht, sollen verboten werden. Als zusätzlicher Kontrollmechanismus ist eine sogenannte Mittelverwendungskontrolle durch externe Dritte für Direktinvestments in Sachgüter sowie für Fälle vorgesehen, in denen Anlegergelder von dem Emittenten einer entsprechenden Vermögensanlage an andere (Zweck-) Gesellschaften, weitergereicht werden, die dann erst auf einer weiteren Ebene konkrete Anlageobjekte erwerben oder pachten. Zudem wird der Vertrieb von Vermögensanlagen auf Vermögensanlagenvermittler beschränkt, die von der BaFin beaufsichtigt werden. Die BaFin erhält erweiterte Auskunftsrechte und soll durch zusätzliche Veröffentlichung von geprüften Anlagen-Verkaufsprospekten/-Informationsblättern zusätzliche Transparenz schaffen. Künftig sollen die von der BaFin gebilligten Vermögensanlagen-Verkaufsprospekte und Vermögensanlagen-Informationsblätter (VIB) sowie – durch entsprechende Änderungen des Wertpapierprospektgesetzes – Wertpapier-Informationsblätter auf der Website der BaFin zugänglich gemacht werden.

2.    Änderung des Kapitalanlagegesetzbuchs (KAGB) und sonstige Änderungen

Um ein einheitlich hohes Niveau etwa hinsichtlich der Qualifikation der Fondsverwalter und der Einhaltung der gesetzlichen Pflichten zu gewährleisten, werden alle Verwalter künftiger geschlossener Publikumsfonds der Erlaubnispflicht unterstellt und die bloße Registrierungsmöglichkeit für diese Verwalter wird abgeschafft. Damit wird der Anlegerschutz gestärkt und ein einheitliches Schutzniveau für Kleinanleger eingeführt unabhängig davon, ob sie in offene oder geschlossene Investmentfonds investieren. Die geringe Zahl registrierter geschlossener Publikumsfonds, die ganz überwiegend aus der Zeit kurz nach Einführung des KAGB im Jahr 2013 stammt, zeigt, dass es keinen besonderen Bedarf für diese Art Fonds gibt.

Eine Änderung im Wertpapierhandelsgesetz (WpHG) regelt die Heranziehung von Wirtschaftsprüfern und anderer sachverständiger Personen und Einrichtungen im Rahmen sogenannte Produktinterventionsverfahren.

II.1.     Erfüllungsaufwand

Das Vorhaben hat keine Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand der Bürgerinnen und Bürger. Die entstehenden Erfüllungsaufwände für die Wirtschaft und die Verwaltung wurden nachvollziehbar und methodengerecht berechnet und im Gesetzentwurf transparent gemacht.

Wirtschaft

Der zusätzliche laufende Erfüllungsaufwand der Wirtschaft beträgt rund 3,07 Millionen Euro; daneben entsteht einmaliger Erfüllungsaufwand in Höhe von rund 2,5 Millionen Euro. Diese Kosten ergeben sich größtenteils aus den Änderungen im VermAnlG:

Der einmalige Erfüllungsaufwand von rund 2,5 Millionen Euro entsteht bei den Emittenten durch die Einschränkung des Vertriebs von Vermögensanlagen gem. § 5 b Abs. 2 VermAnlG, wonach ein Vertrieb der Anlagen nur durch ein Wertpapierdienstleistungsunternehmen oder einen Finanzanlagenvermittler erlaubt ist (hohes Qualifikationsniveau, Vertriebsanpassungen in rund 560 Fällen).

Die Pflicht, einen externen Mittelverwendungskontrolleur zu bestellen, verursacht für die betroffenen Emittenten bei angenommenen 250 Fällen mit einem hohen Qualifikationsniveau laufenden Erfüllungsaufwand in Höhe von rund 3,06 Millionen Euro. Davon fallen knapp 1,4 Millionen Euro im Zusammenhang mit der Bestellung und der ordnungsgemäßen Abwicklung durch den Emittenten an: Der Vertrag über die Mittelverwendungskontrolle ist der BaFin als Bestandteil des Verkaufsprospektes vorzulegen und muss mit den gesetzlichen Bestimmungen zum Verkaufsprospekt übereinstimmen. Für die Arbeit des Mittelverwendungskontrolleurs ist für 250 Fälle nachvollziehbar ein Aufwand von knapp 1,7 Millionen Euro veranschlagt. Die folgenden Aufgaben hat der Kontrolleur zu erfüllen:

  • Führung eines Mittelverwendungskontos; Freigabe der durch den Emittenten eingeworbenen Anlegergelder erst bei Vorliegen der im Vertrag festgelegten Voraussetzungen.
  • Kontrolle, ob die freigegebenen Mittel aus der Vermögensanlage entsprechend dem im Vertrag festgelegten Verwendungszweck und den übrigen dort festgelegten Bestimmungen verwendet werden
  • Erstellung eines Ergebnisberichts über die Planmäßigkeit der Mittelverwendung und einer Aufzählung und Beschreibung der jeweiligen Mittelverwendungen (insbesondere Höhe der eingesammelten und der in Anlageobjekte investierten Anlagegelder; Beschreibung der jeweiligen Anlageobjekte und sonstiger Ausgaben).

Die Berichte sind vom Emittenten im Bundesanzeiger zu veröffentlichen und der BaFin zu übermitteln (rund 2.000 Euro laufender Erfüllungsaufwand, Bürokratiekosten aus Informationspflichten). In Fällen eines Negativtestats müssen die Emittenten einen entsprechenden Nachtrag veröffentlichen (§ 11 Abs. 1 VermAnlG), wofür bei einer geschätzten jährlichen Fallzahl von 12 ein Erfüllungsaufwand von rund 24.000 Euro entstehen kann.

Aus den Änderungen im KAGB ergibt sich für die Wirtschaft zudem ein zusätzlicher laufender Erfüllungsaufwand von im Saldo rund 13.000 Euro. Im Zusammenhang mit der Erstellung und Bekanntmachung von Jahresberichten für Spezial-AIF, die Gelddarlehen vergeben, sowie für deren Prüfung fallen in den angenommenen 11 Fällen insgesamt rund 43.000 Euro Mehraufwand an (§§ 45 i. V. m. 46 und 47 KAGB). Zugleich entfällt eine Regelung zur Registrierung von sog. Publikums-AIF (Alternative Investmentfonds), d. h. AIF-Kapitalverwaltungsgesellschaften, die registrierungspflichtige AIF verwalten (5 Fälle pro Jahr, rund -40.000 Euro).
Verwaltung (Bund)

Bei der BaFin entsteht zusätzlicher laufender Erfüllungsaufwand von ca. 714.000 Euro. Der Normenkontrollrat weist darauf hin, dass Aufwände der BaFin aufgrund der Umlagefinanzierung grundsätzlich von den beaufsichtigten Unternehmen getragen werden und – sofern der Erfüllungsaufwand tatsächlich zu entsprechenden Kostensteigerungen führt – insoweit im Ergebnis grundsätzlich weitere Kosten der Wirtschaft darstellen können.

Der Erfüllungsaufwand entsteht zum Einen durch die Einführung neuer Befugnisse für die BaFin im VermAnlG:

Aufgrund der Neuregelung in § 8 VermAnlG gelten erweiterte Prüfungsbefugnisse der BaFin: Hat die BaFin aufgrund des Verkaufsprospekts oder aus sonstigen Gründen Bedenken im Hinblick auf den Anlegerschutz, muss sie das Prospektprüfungsverfahren für die Dauer einer durchzuführenden Produktintervention (§ 15 WpHG, EU-rechtlich geregeltes Prüfverfahren) aussetzen. Endet dieses mit einem Verbot, versagt die Bundesanstalt die Billigung. Bei der Aufwandsschätzung geht das Bundesfinanzministerium nachvollziehbar davon aus, dass zwingende Verfahrensaussetzungen in 51 Fällen Kosten in Höhe von insgesamt rund 77.000 Euro verursachen können (mittleres Qualifikationsniveau). Eine umfassende Prüfung bei Anlegerschutzbedenken durch die BaFin verursacht bei angenommener jährlicher Zahl von 14 Fällen einen Aufwand von schätzungsweise rund 105.000 Euro (hohes Qualifikationsniveau).

Durch die erweiterten Untersagungsgründe in Bezug auf öffentliche Angebote von Vermögensanlagen (ergänzter § 18 VermAnlG) muss die BaFin künftig im Hinblick auf die neuen Prüfaspekte erweiterte Prüfungen durchführen (zum Beispiel bei Angeboten ohne Mittelverwendungskontrolleur oder bei negativem Prüfvermerk, bei Verstößen gegen jeweils geltende Laufzeiten oder bei maßgebliche Interessenverflechtungen zwischen dem Emittenten und der Internetdienstleistungsplattform). Für die entsprechenden Prüfungen und die ggfs. nötigen Untersagungen rechnet das Bundesfinanzministerium mit einem Erfüllungsaufwand von in Höhe von insgesamt rund 141.000 Euro; für Prüfungen und Untersagungen bei Verstößen gegen Aktualisierungserfordernisse mit rund 46.000 Euro Aufwand.

Die Schätzung ist nachvollziehbar und methodengerecht; allerdings stellt sich aus Sicht des Normenkontrollrates die Frage, ob die neuen gesetzlichen Vorgaben nicht dazu führen werden, dass künftig aufgrund entsprechender „Lerneffekte“ zunehmend weniger Verstöße gegen die genannten Vorgaben im VermAnlG vorkommen werden. Dies könnte mittelfristig dazu führen, dass sich auch der Prüfungs- und Untersagungsaufwand der BaFin in den kommenden Jahren reduzieren könnte. Zugleich aber kann es in den nächsten Jahren, wie das Bundesfinanzministerium darlegt, auch zu einem höheren Aufwand kommen, insbesondere falls es zu Ausweichbewegungen im Bereich von Blindpool-Konstruktionen in den Fondsbereich kommen sollte. Derartige Folgen sind aus Sicht des Normenkontrollraes ebenfalls im Rahmen der vorgesehenen Evaluierung zu untersuchen.

Die gem. § 19 VermAnlG erweiterte Möglichkeit der BaFin, gem. § 24 Abs. 5 VermAnlG die Prüfung der Rechnungslegung von Emittenten von Vermögensanlagen anzuordnen, soweit konkrete Anhaltspunkte, für einen Verstoß gegen Rechnungslegungsvorschriften vorliegen, verursacht zusätzlichen laufenden Erfüllungsaufwand von insgesamt rund 150.000 bei 10 (beziehungsweise 40 Vor-) Prüfungsfällen jährlich. Die BaFin, kann Schwerpunkte für die einzelne Prüfung festlegen und an der Prüfung teilnehmen. Zur Durchführung werden in der Regel externe (Wirtschafts-) Prüfer bestellt; der Umfang der einzelnen Prüfung soll in der jeweiligen Prüfungsanordnung festgelegt werden.

Die Änderungen im KAGB in Bezug auf Alternative Investmentfonds führen im Saldo von Be- und Entlastung zu einem Mehraufwand von knapp 7.000 Euro. Dies erklärt sich durch nötige Auswertungen von Prüfungsberichten (vgl. § 47 Abs. 4, hohes Qualifikationsniveau, 11 Fälle jährlich).

II.2.    ‚One in one out‘-Regel

Im Sinne der ‚One in one out‘-Regel der Bundesregierung stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein „In“ von rund 3,07 Millionen Euro dar. Eine Kompensation erfolgt im Rahmen anderer, bereits beschlossener Rechtsetzungsvorhaben im Bereich des Bundesfinanzministeriums.

II.3    Evaluierung

Die Maßnahmen des Artikel 1 (Änderung des Vermögensanlagengesetzes), Artikel 2 (Änderung des Kapitalanlagegesetzbuchs) und Artikel 3 (Änderung des Wertpapierprospektgesetzes) werden nach 5 Jahren im Hinblick auf ihre Zielerreichung evaluiert. Artikel 4 (Änderung weiterer Gesetze) ist von der Evaluierung ausgenommen, da er lediglich redaktionelle Anpassungen beinhaltet. Überprüft werden soll insbesondere, ob sich die Regelungen zur Mittelverwendungskontrolle und zum Verbot von Blindpool-Anlagen zur weiteren Verbesserung des Anlegerschutzes und der Finanzmarktintegrität in der Praxis bewähren, auch im Hinblick auf die Verbesserung der Transparenz für Anleger und der Verhinderung von Missbräuchen. Hierbei soll zudem geprüft werden, wie sich die Beschränkung des Vertriebs von Vermögensanlagen auf beaufsichtigte Anlageberater beziehungsweise Finanzanlage-vermittler sowie die übrigen auf den Vertrieb von Vermögensanlagen auswirken und die Neuregelungen Auswirkungen auf Art und Anzahl der angebotenen Formen von Vermögens-anlagen und deren Ausgestaltung haben, Hierzu soll vor allem auf Daten der BaFin zurückgegriffen werden.

II.4    Alternativen, Nutzen

Wie der Gesetzesbegründung zu entnehmen ist, sollen die vorgesehenen Maßnahmen durch Änderung vor allem des Vermögensanlagengesetzes für Privatanleger zusätzliche Schutzmaßnahmen bieten und besonders kritische Fällen adressieren. Dazu gehören laut der Darstellung des Bundesfinanzministeriums insbesondere die bei Blindpool-Konstellationen strukturbedingt unüberschaubaren Risiken, die geringere Aussagekraft der Jahresberichte bei Direktinvestments und das beim Eigenvertrieb durch nicht beaufsichtigte Emittenten beziehungsweise Anbieter unkontrollierte starke Interesse an der Platzierung der Vermögensanlagen. Alternativen dazu, die den Anlegerschutz in gleicher Weise fördern, ohne stärkere Einschränkungen mit sich zu bringen, seien nicht ersichtlich: Nach der Darstellung des Bundesfinanzministeriums habe sich gezeigt, dass sich der Anlegerschutz nicht in allen Situationen allein durch den Abbau von Informationsasymmetrien zwischen Emittenten beziehungsweise Anbietern von Vermögensanlagen und Anlegern über Prospekte und Informationsblätter ausreichend erreichen lässt. Nähere Angaben zu den im Vorfeld erwogenen Regelungsalternativen macht das Bundesfinanzministerium nicht.

Der Nutzen des Vorhabens wurde nicht explizit beschrieben beziehungsweise nicht quantifiziert.

II.5    Inkrafttreten

Das Bundesfinanzministerium hat in der Gesetzesbegründung nachvollziehbar erläutert, warum es von einem Inkrafttreten zum Quartalsbeginn im Einklang mit dem Arbeitsprogramm Bessere Rechtsetzung und Bürokratieabbau teilweise abweicht: Danach tritt das Gesetz einen Monat nach der Verkündung in Kraft, um die vorgenommenen Änderungen, insbesondere betreffend die neuen Mindestangaben im Vermögensanlagen-Verkaufsprospekt und Vermögensanlagen-Informationsblatt für die BaFin zeitlich in ihren IT-Systemen umsetzbar zu machen und den Markt auf die Änderungen vorzubereiten. Abweichend dazu treten Artikel 1 Nummer 14 und 15 und Artikel 3 Nummer 2 zum 1. Januar 2022 in Kraft, da hinsichtlich der Veröffentlichung der gebilligten Vermögensanlagen-Verkaufsprospekte und gestatteten VIB und WIB auf der Website der BaFin noch weitere technische Anpassungen der IT-Systeme seitens der BaFin notwendig sind.

III.    Ergebnis

Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

Der Normenkontrollrat kritisiert jedoch, dass ihm der Gesetzentwurf erst circa sieben Werktage vor dem geplanten Beschluss durch die Bundesregierung vorlag. Ein derart kurzfristiges Verfahren widerspricht den Prinzipien Besserer Rechtsetzung und erschwert nicht zuletzt die Prüfungstätigkeit des Normenkontrollrates im Rahmen seines gesetzlichen Mandats.

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