Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Gesetzes zur Rückführung des Solidaritätszuschlags 1995

NKR-Stellungnahme Nr. 4940 vom 20. August an das (BMF) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
kein Aufwand
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
kein Aufwand
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
geringfügig
Verwaltung
Länder
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
kein Aufwand
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
geringfügig
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar dargestellt. Für die Wirtschaft und die Verwaltung entsteht ein geringfügiger einmaliger Erfüllungsaufwand im Zusammenhang mit der ohnehin jedes Jahr vorzunehmenden automationsgestützten Anpassungen beim Lohnsteuerabzug beziehungsweise durch die automationstechnische Umsetzung der Freigrenzen.
Indes sieht der NKR nicht die zeitlichen Maßgaben gewahrt, die für die Beteiligung innerhalb der Bundesregierung sowie von Ländern, kommunalen Spitzenverbänden, Fachkreisen und Verbänden in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien vorgesehen sind.
Eine angemessene und frühzeitige Beteiligung ist auch mit Blick auf eine umfassende Würdigung der Gesetzesfolgen notwendig. Eine Beteiligung binnen weniger Tage ist nicht ausreichend. Derart kurzfristige Abstimmungsprozesse traten zuletzt aus Sicht des NKR gehäuft auf; dadurch wird auch die Prüfung der Gesetzesvorhaben durch den NKR erschwert. Die Vorgehensweise des Bundesministeriums der Finanzen entspricht bei diesem Vorhaben angesichts der zeitlichen Abläufe aus Sicht des NKR nicht den Prinzipien der besseren Rechtsetzung.

II. Im Einzelnen

Das Gesetzesvorhaben dient dem schrittweisen Abbau des Solidaritätszuschlags. Es handelt sich dabei um eine Ergänzungsabgabe, die insbesondere zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms im Rahmen der Wiedervereinbarung erhoben wird.

In einem ersten Schritt des Abbaus des Zuschlags soll die Freigrenze im Solidaritätszuschlagsgesetz (SolZG) ab 2021 erheblich angehoben werden von aktuell 972 Euro auf 16.956 Euro (bzw. von 1.944 auf 33.912 Euro bei Zusammenveranlagung). Dass höhere Einkommen weiterhin von dem Zuschlag betroffen sein sollen, wird unter Bezugnahme auf sozialstaatliche Erwägungen und die Verteilung der Steuerlast nach der Leistungsfähigkeit begründet.

Um oberhalb der Freigrenzen hohe Sprünge bei der Belastung mit der Abgabe zu vermeiden, wird die sog. Milderungszone erweitert (Paragraf 4 S. 1, S. 2 SolZG-neu). Abweichend von den üblichen 5,5 Prozent soll die Höhe des zu zahlenden Solidaritätszuschlags auf 11,9 statt bisher 20 Prozent von der Differenz zwischen der maßgeblichen Bemessungsgrundlage und der Freigrenze gedeckelt sein. Dadurch profitieren mehr Steuerzahler als bisher von einer Milderung.

Der Gesetzentwurf sieht zudem einige Folgeänderungen vor. Anders als bisher sollen die Freigrenzen auch bei sonstigen Bezügen berücksichtigt werden. Damit wird vermieden, dass die Arbeitnehmer den Zuschlag hinterher über die Steuererklärung zurück fordern müssen.
Die Änderungen sollen bei der Aufstellung der Programmabläufe für 2021 berücksichtigt werden.

II.1.     Erfüllungsaufwand

Bürgerinnen und Bürger

Das Regelungsvorhaben hat keine Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand der Bürgerinnen und Bürger.

Wirtschaft

Für die Wirtschaft entsteht kein zusätzlicher laufender Erfüllungsaufwand.
Die Änderungen führen bei der Wirtschaft jedoch zu einem geringfügigen einmaligen Erfüllungsaufwand. Praktisch entsteht dieser bei den Anbietern von Lohnsteuer-Software, da sie zum Jahr 2021 die vorgesehenen Änderungen bei den Freigrenzen umsetzen müssen. Diese Anpassungen sind wegen der Änderungen beim Einkommensteuertarif, bei den Kinderfreibeträgen und bei den Berechnungsgrößen zur Sozialversicherung ohnehin jedes Jahr notwendig. Außerdem werden die Änderungen bei der Aufstellung der Programmablaufpläne für den Lohnsteuerabzug 2021 berücksichtigt und können automationsgestützt übernommen werden. Der konkrete einmalige Mehraufwand im Zusammenhang mit diesem Vorhaben ist daher lediglich geringfügig und nicht einzeln auszuweisen.

Dies gilt auch für die Berücksichtigung der Freigrenzen bei den sonstigen Bezügen (Paragraf 3 Absatz 4a SolZG). Diese werden auf Grundlage des Programmablaufplans des BMF ebenfalls automationsgestützt von den Software-Herstellern bzw. den Arbeitgebern übernommen. Die Arbeitgeber müssen keine manuellen Prüfungen vornehmen. Die Änderungen beim Solidaritätszuschlag betreffen erstmals den Lohnsteuerabzug 2021; es sind damit keine Korrekturen und Rückrechnungen für bereits abgerechnete Monate erforderlich.
Verwaltung (Länder)

Bei der Finanzverwaltung der Länder entsteht einmaliger automationstechnischer Umstellungsaufwand im Zusammenhang mit der Änderung der Freigrenzenregelung. Die neuen Freigrenzen werden bei den ohnehin jährlich vorzunehmenden Anpassungen der IT-Systeme umgesetzt. Der Gesetzentwurf trifft keine Aussage über die Höhe des Aufwandes. Aus Sicht des NKR bewegt sich dieser jedoch in einem geringfügigen Bereich, sodass eine konkrete Bezifferung entbehrlich ist.

II.2.    Sonstige Prüfpunkte

In Politik und Öffentlichkeit wurden im Hinblick auf die Abschaffung bzw. Rückführung des Solidaritätszuschlags verschiedene Alternativen diskutiert. Der Gesetzentwurf soll die Vereinbarung im Koalitionsvertrag umsetzen. Dies entbindet das federführende Ressort jedoch nicht von der Plicht zu einer angemessenen und frühzeitigen Beteiligung der übrigen Bundesministerien und des NKR sowie von Ländern, kommunalen Spitzenverbänden, Fachkreisen und Verbänden. Ein ausreichender zeitlicher Vorlauf ist auch mit Blick auf eine umfassende Würdigung der Gesetzesfolgen notwendig.

Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO) sieht vor, die Beteiligung der Länder und Verbände „möglichst frühzeitig“ einzuleiten (Paragraf 47 Absatz 1 GGO). In diesem Fall wurde der Gesetzentwurf am Montag, dem 12. August 2019 an die Länder und Verbände mit einer Frist zur Stellungnahme bis zum darauf folgenden Werktag verschickt, mithin nur neun Tage vor der geplanten Verabschiedung durch die Bundesregierung in der Kabinettsitzung am 21. August 2019.

Dies stellt keine frühzeitige Beteiligung dar. Derart kurzfristige Abstimmungsprozesse traten zuletzt aus Sicht des NKR gehäuft auf; dadurch wird auch die Prüfung durch den Normenkontrollrat erschwert.

Eine besondere Eilbedürftigkeit ist bei diesem Vorhaben nicht zu erkennen; die Änderungen sollen erst ab dem Jahr 2021 gelten. Folglich hätte aus Sicht des Normenkontrollrat entweder ein früherer Versand erfolgen oder ein späterer Kabinetttermin gewählt werden sollen. Die Vorgehensweise des Bundesministeriums der Finanzen bei diesem Vorhaben entspricht daher aus Sicht des Normenkontrollrat nicht den Prinzipien der besseren Rechtsetzung.

III.    Ergebnis

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar dargestellt. Für die Wirtschaft und die Verwaltung entsteht ein geringfügiger einmaliger Erfüllungsaufwand im Zusammenhang mit der ohnehin jedes Jahr vorzunehmenden automationsgestützten Anpassungen beim Lohnsteuerabzug bzw. durch die automationstechnische Umsetzung der Freigrenzen.

Indes sieht der NKR die in der GGO für die Beteiligung innerhalb der Bundesregierung sowie von Ländern, kommunalen Spitzenverbänden, Fachkreisen und Verbänden vorgesehenen zeitlichen Maßgaben nicht gewahrt. Eine angemessene und frühzeitige Beteiligung ist auch mit Blick auf eine umfassende Würdigung der Gesetzesfolgen notwendig.

Eine Beteiligung binnen weniger Tage ist nicht ausreichend. Derart kurzfristige Abstimmungsprozesse traten zuletzt aus Sicht des Normenkontrollrat gehäuft auf; dadurch wird auch die Prüfung durch den Normenkontrollrat erschwert. Die Vorgehensweise des BMF entspricht bei diesem Vorhaben angesichts der zeitlichen Abläufe aus Sicht des Normenkontrollrat nicht den Prinzipien der besseren Rechtsetzung.

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