Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Gesetzes zur Reform des Grundsteuer- und Bewertungsrechts

NKR-Stellungnahme Nr. 4806 vom 20. Juni 2019 an das Bundesministerium der Finanzen (BMF) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Zeitaufwand (verteilt auf 2022-2028):
 rund 14,9 Millionen Stunden (372 Millionen Euro)
Aufwand/Kosten im Einzelfall:
je nach Art des Grundstücks
16 bis 74 Minuten im Einzelfall zuzüglich
Sachkosten von rund 2 Euro (Papierversand)
Sachkosten:
rund 3,1 Millionen Euro
Wirtschaft
Einmaliger Erfüllungsaufwand (verteilt auf 2022-2028):
rund 709 Millionen Euro
davon aus Informationspflichten:
rund 709 Millionen Euro
Einmalige Sachkosten (2022-2028):
rund 1,3 Millionen Euro
Verwaltung
Länder
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
rund 582 Millionen Euro
davon Personalaufwand:
davon Sachaufwand (IT):
rund 538 Millionen Euro
rund 44 Millionen Euro
Weitere Prüfkriterien
Evaluierung
Das Vorhaben wird innerhalb von sieben Jahren nach dem Wirksamwerden der neuen Bemessungsgrundlage evaluiert.
Ziele:
Dabei wird die Bundesregierung untersuchen, inwieweit die Ziele des Vorhabens erreicht wurden, das heißt insbesondere eine verfassungskonforme, rechtssichere und zeitgemäße Fortentwicklung der Grundsteuer und der damit verbundenen Bewertung der Grundsteuerobjekte unter Nutzung eines weitgehend automatisierten, einfachen, transparenten und nachvollziehbar ausgestalteten Verwaltungsverfahrens.
Kriterien:
Wesentliche Indikatoren dafür sind eine Umsetzung ohne verfassungsrechtliche Beanstandung und ohne strukturelle Erhöhung des Grundsteueraufkommens. Zudem wird die Bundesregierung unter Einbeziehung der Entwicklung des Erfüllungsaufwandes untersuchen, inwieweit die Nutzung automationstechnischer Möglichkeiten erfolgreich zu einem einfachen und transparenten Verfahren geführt hat.
Datengrundlage:
Dabei wird das Bundesministerium der Finanzen die Daten aus dem Steuervollzug zugrunde legen; dazu gehören beispielsweise auch Fallzahlen zum Änderungsbedarf bei vorausgefüllten Steuererklärungen.
Rechts-/Verwaltungsvereinfachung:
Der Nationale Normenkontrollrat begrüßt, dass die Einrichtung eines vollautomatisierten Verfahrens für künftige Hauptfeststellungen vorgesehen ist. Dies ist im Sinne einer Verwaltungsmodernisierung bereits überfällig. Zugleich kritisiert der Nationale Normenkontrollrat , dass die Bundesregierung es in den vergangenen Jahren versäumt hat, gemeinsam mit den Ländern eine rechtzeitige, das heißt bereits bis 2022 funktionsfähige Automatisierung anzustreben. Das Entstehen des hohen Erfüllungsaufwands bei den Steuerpflichtigen und der Verwaltung im Zusammenhang mit der nächsten Hauptfeststellung hätte damit zumindest weitgehend verhindert werden können.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags Einwände gegen das vorliegende Regelungsvorhaben.
Dem Nationalen Normenkontrollrat liegen keine Anhaltspunkte vor, die die Plausibilität des dargestellten Erfüllungsaufwands in Frage stellen. Allerdings ist die Prüftiefe dadurch reduziert, dass die gemäß §§ 45, 47 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien vorgesehene formelle Beteiligung der Verbände nicht ordnungsgemäß erfolgte.
Die Schätzungen des Erfüllungsaufwands sind in Anbetracht der Öffnungsklausel zudem als vorläufig zu betrachten. Darüber hinaus ist die Höhe des dargestellten Erfüllungsaufwands für die einzelnen Normadressaten nur plausibel, wenn und soweit Bund und Länder die nötigen Maßnahmen zur Umsetzung ergreifen und wie geplant ab dem zweiten Hauptfeststellungszeitraum ein vollautomatisiertes, IT-Verfahren zur Anwendung kommen kann, mit der Folge, dass Erklärungen durch die Steuerpflichtigen und ihre entsprechende Bearbeitung durch die Verwaltung entfallen. Umso weniger ist es nachvollziehbar, dass die Bundesregierung es in den vergangenen Jahren trotz des damals schon bestehenden Reformbedarfs versäumt hat, gemeinsam mit den Ländern eine rechtzeitige, das heißt bereits bis 2022 funktionsfähige Automatisierung anzustrengen.
Sollte auch bis zum zweiten Hauptfeststellungszeitraum, das heißt bis 2029, noch keine weitgehende Automatisierung erreicht sein, muss der entsprechende Erfüllungsaufwand nachträglich erfasst werden.

II. Im Einzelnen

II.1.     Regelungsinhalt

Mit dem Regelungsvorhaben soll die Grundsteuererhebung unter Berücksichtigung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 10. April 2018  verfassungskonform, rechtssicher und zeitgemäß ausgestaltet werden. Damit soll der Erhalt der Grundsteuer als verlässliche kommunale Einnahmequelle dauerhaft gewährleistet werden. Mit der Reform der Grundsteuer wird keine Veränderung des Grundsteueraufkommens verfolgt.

Der Entwurf enthält Änderungen im Bewertungsgesetz (BewG) und im Grundsteuergesetz (GrStG) sowie etliche flankierende Änderungen in der Abgabenordnung, im Einkommenssteuergesetz, Umsatzsteuergesetz, Gewerbesteuergesetz und weiteren Gesetzen. Dabei setzt der Entwurf im Wesentlichen das sog. wertabhängige Modell (im Gegensatz zu einem flächenbasierten Modell) um. Es wird den Ländern umfassend ermöglicht, abweichende Regelungen zu treffen. Hierzu dient eine Änderung des Grundgesetzes, die in einem separaten Gesetzesvorhaben vorgesehen ist.

Bei der Umsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts soll an das bestehende Bewertungs- und Grundsteuersystem angeknüpft werden. Zugleich wird bezweckt, durch eine weitgehende Automation bei der Grundsteuererhebung ein zukunftsfähiges, einfach, transparent und nachvollziehbar ausgestaltetes Verwaltungsverfahren für die Bürger, Wirtschaft und Verwaltung einzuführen.

Das dreistufige Besteuerungsverfahren (1. Bewertung / Ermittlung des Grundsteuerwertes, 2. Steuermesszahl, 3. Hebesatz) soll beibehalten werden. Gleiches gilt für die maßgeblichen Vermögensarten (land- und forstwirtschaftliches Vermögen; Grundvermögen). Da die neuen Berechnungen auch weiterhin am Wert ansetzen, werden neue, entsprechend niedrigere Steuermesszahlen festgesetzt. Zudem werden insbesondere für sozialen Wohnraum Grundsteuervergünstigungen auf Steuermessbetragsebene festgelegt.

Das Bundesverfassungsgericht hatte ausgeführt, dass die geschaffenen Bemessungsregeln grundsätzlich geeignet sein müssen, den mit der Steuer verfolgten Belastungsgrund in der Relation realitätsgerecht abzubilden. Da die Wertverhältnisse während der folgenden Jahre eines Hauptfeststellungszeitraums typischerweise verkehrswertrelevanten Veränderungen unterliegen, bedarf es in regelmäßigen und nicht zu weit auseinander liegenden Abständen einer neuen Hauptfeststellung. Diese soll nach dem Entwurf daher ab dem Jahr 2022 erneut stattfinden.

Mit Blick auf anderenfalls drohende Vollzugsprobleme hatte das Bundesverfassungsgericht die Fortgeltung der Regelungen bis längstens Ende 2019 angeordnet. Zwecks Umsetzung wird eine Fortgeltung der alten Werte für weitere fünf Jahre nach Verkündung der Neuregelung ermöglicht. Die nächste Hauptfeststellung soll zwar ab 2022 vollzogen werden; die alten Einheitswerte sollen jedoch noch bis Ende 2024 fortgelten. In der Zwischenzeit sollen das alte und neue Bewertungsrecht parallel gelten.

Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts betreffen zwar nicht ausdrücklich die Bewertung des land- und forstwirtschaftlichen Vermögens. Allerdings sind die maßgeblichen Gesichtspunkte auch auf die Beurteilung dieser Vorschriften zu übertragen. Um die Bewertung des land- und forstwirtschaftlichen Vermögens transparent und effizient gestalten zu können, soll die Reform dazu genutzt werden, die diesbezügliche Bewertungssystematik weitgehend zu vereinfachen, um diese zukünftig möglichst vollautomatisiert abzuwickeln.

II.2.     Erfüllungsaufwand

a) Vorbemerkungen und Grundannahmen der Schätzungen

Sämtliche Berechnungen beziehen sich auf den neuen Hauptfeststellungszeitraum von sieben Jahren. Insgesamt geht es um 36 Millionen wirtschaftliche Einheiten (Fallzahl). Den Schätzungen liegen die Annahmen zugrunde, dass

  • circa 50 % der Erklärungen elektronisch über das Verfahren ELSTER übermittelt werden und
  • in circa 70 % der Fälle eine vollmaschinelle Feststellung der Einheitswerte (sogenannte Autofälle) erfolgen wird.

Der Mehraufwand wird zunächst nur für den ersten Hauptfeststellungszeitraum veranschlagt, da ab der zweiten Hauptfeststellung ein vollautomatisiertes, IT-Verfahren zur Anwendung kommen kann, mit der Folge, dass Erklärungen durch die Steuerpflichtigen und ihre entsprechende Bearbeitung durch die Verwaltung entfallen.

b) Im Einzelnen

Bürgerinnen und Bürger

Im Zusammenhang mit dem ersten Hauptfeststellungszeitraum sowie durch Fortschreibungen, Nachfeststellungen und gegebenenfalls Aufhebungen fällt während des ersten Hauptfeststellungszeitraums einmalig ein Zeitaufwand von rund 14,9 Millionen Stunden für die Bürgerinnen und Bürger an. Dies entspricht rund 372 Millionen Euro bei einem angenommenen Stundensatz von 25 Euro. Dieser Aufwand verteilt sich über die Jahre 2022-2028 (durchschnittlich 2,1 Millionen Stunden pro Jahr). Zusätzlich entstehen in diesem Zeitraum Sachkosten von rund 3,1 Millionen (pro Jahr circa 445.000 Euro) für die Übermittlung papiergebundener Steuererklärungen.

Da ein vollständig digitalisiertes Verwaltungsverfahren bis 2022 noch nicht angeboten werden kann, ist im ersten Hauptfeststellungszeitraum eine umfassende Datenerhebung bei den Bürgerinnen und Bürgern mittels einer (gegebenenfalls elektronischen) Steuererklärung erforderlich. Dabei wird für ein Grundstück mit einem durchschnittlichen Zeitaufwand von 31 Minuten (davon 6 Minuten zur Datenbeschaffung) gerechnet.

Der veranschlagte Aufwand unterscheidet sich dabei je nach Art des Grundstücks. Bei den unbebauten Grundstücken wird der Grundsteuerwert grundsätzlich durch Multiplikation von Fläche und Bodenrichtwert ermittelt. Folglich wird bei den betroffenen Steuerpflichtigen nur geringer Aufwand verursacht (durchschnittlicher Zeitaufwand von 16 Minuten).

Bei bebauten Grundstücken entsteht dagegen ein höherer Aufwand, da der Steuerpflichtige hierbei folgende Angaben machen muss:

  • Immobilienart (zum Beispiel Einfamilienhaus, Mehrfamilienhaus)
  • Alter des Gebäudes
  • Wohnflächen
  • Grundstücksfläche
  • Bodenrichtwert (unter anderem online abrufbar)
  • Mietniveau (in der Verordnung zur Durchführung des § 254 Absatz 2 des Bewertungsgesetzes festgelegte Mietstufen für die einzelnen Kommunen).

Bei Ein- bis Zweifamilienhäusern wird mit circa einer halben Stunde Zeitaufwand gerechnet. Höheren Aufwand verursachen Mietwohngrundstücke (eine knappe Stunde) und gemischt genutzt Grundstücke (rund 1,25 Stunden).

Die Schätzung des Zeitaufwands ist aus NKR-Sicht vergleichsweise niedrig angesetzt, da nicht davon ausgegangen werden kann, dass den Bürgern sämtliche Daten problemlos vorliegen. Das gilt etwa für Bodenrichtwerte, die beim Bürger erfragt werden, obwohl sie der Verwaltung ohnehin vorliegen dürften. Demgegenüber wurde dem NKR jedoch nachvollziehbar vermittelt, dass aufgrund bisheriger Versäumnisse im Zusammenhang mit der Vorbereitung einer vollautomatisierten Umsetzung zum gegenwärtigen Zeitpunkt mit vertretbarem Aufwand für die Steuerverwaltung keine andere Möglichkeit mehr besteht.

Wirtschaft

Für die erste Hauptfeststellung entsteht einmalig im Zeitraum von 2022-2028 ein Erfüllungsaufwand von insgesamt rund 709 Millionen Euro. Von den pro Jahr gerechnet circa 101 Millionen Euro entfallen rund 8,9 Millionen Euro auf den Bereich der Land- und Forstwirtschaft und rund 92,3 Millionen Euro auf die übrige Wirtschaft. Zusätzlich entstehen der gesamten Wirtschaft Sachkosten von circa 1,3 Millionen Euro für eine eventuelle Übermittlung papiergebundener Steuererklärungen.

Es handelt sich bei sämtlichen Kosten um Bürokratiekosten aus Informationspflichten.

Hintergrund des Aufwands ist, dass ein vollständig digitalisiertes Verwaltungsverfahren zum 1. Januar 2022 noch nicht angeboten werden kann. Folglich ist auch für die Wirtschaft zunächst, das heißt für die erste Hauptfeststellung, eine umfassende Datenerhebung mittels einer (elektronischen) Steuererklärung erforderlich. Die Durchführung der Hauptfeststellung ab 2022 und die Hauptveranlagung der Grundsteuermessbeträge ab 2025 sowie die Pflege der ermittelten Werte erstrecken sich über die Jahre 2022-2028. Folglich verteilt sich der Erfüllungsaufwand im neuen Hauptfeststellungszeitraum auf diesen Zeitraum. Da für die danach folgenden Hauptfeststellungen eine vollautomatisierte Erhebung ermöglicht werden soll, soll durch die getroffenen Neuregelungen danach kein zusätzlicher Aufwand mehr entstehen.
Für gewerblich genutzte Einheiten soll nur noch ein Sachwertverfahren angewandt werden. Dabei bemisst sich der Wert der Immobilie nicht nach den erzielbaren Erträgen, sondern nach den Herstellungskosten beziehungsweise Wiederbeschaffungskosten (Sachwert). Auf eine vorherige Prüfung, ob eine Ermittlung im Ertragswertverfahren möglich ist, soll daher nun verzichtet werden. Dies ist aus NKR-Sicht aus Gründen einer bürokratiearmen Umsetzung positiv.

Der Erfüllungsaufwand unterscheidet sich je nach Fallgestaltung: Bei Mietwohngrundstücken und Geschäftsgrundstücken wird mit einem durchschnittlichen Zeitaufwand von circa drei Stunden gerechnet. Der jeweils veranschlagte Kostenaufwand liegt bei Geschäftsgrundstücken höher, da hier höhere Lohnsätze anzunehmen sind. Für gemischt genutzte und sonstige bebaute Grundstücke ist mit einem Zeitaufwand von gut zwei Stunden zu rechnen. Die Schätzungen beziehungsweise Personalkostensätze basieren auf entsprechenden Tabellen des statistischen Bundesamtes.

Die Bewertung der wirtschaftlichen Einheiten der Land- und Forstwirtschaft soll nach dem Gesetzentwurf bundeseinheitlich auf der Basis des amtlichen Liegenschaftskatasters in Form einer standardisierten Bewertung der Flächen sowie gegebenenfalls der vorhandenen Hofstellen mit einem typisierenden Ertragswert erfolgen.

Nach der bisherigen Rechtslage ergaben sich komplizierte Abgrenzungen und Zu- und Abschläge dadurch, dass die land- und forstwirtschaftlichen Flächen je nach Nutzung unterschiedlich bewertet wurden.

Aufgrund der Notwendigkeit einer Vereinfachung soll künftig auf eine vergleichende Bewertung verzichtet werden; stattdessen wird unmittelbar für jede Nutzung ein Reinertrag ermittelt.

Die Ertragswertansätze werden aus den durchschnittlichen Ertragsverhältnissen der Testbetriebe beim Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft abgeleitet. Dadurch soll bei jeder Hauptfeststellung auf kontinuierliche Daten zurückgegriffen werden können. Für die im ehemals westdeutschen Gebiet liegenden Grundstücken wird mit einem Zeitaufwand von 122 Minuten gerechnet; in den sog. neuen Bundesländern wird aufgrund der anderen Ausgangslage hinsichtlich der Ertragswertansätze nur ein geringer Zeitaufwand von 31 Minuten zugrunde gelegt. Die Fallzahl liegt bei rund 4,4 Millionen Einheiten. Dem Normenkontrollrat liegen keine Anhaltspunkte für eine mangelnde Plausibilität vor.

Verwaltung (Länder/Kommunen)

Insgesamt ist mit einem einmaligen Personalaufwand von rund 538 Millionen Euro für den ersten Hauptfeststellungszeitraum zu rechnen. Dabei handelt es sich um den Aufwand, der in den Steuerverwaltungen der Länder für die Erledigung aller Aufgaben im Zusammenhang mit der ersten Hauptfeststellung nach neuem Recht entsteht. Davon entfallen rund 462 Millionen Euro des Personalaufwands auf die Fachbereiche. Daneben entsteht ein Aufwand von circa 76 Millionen Euro im sogenannten Intendanzbereich, das heißt in den Sachgebietsleitungen, Geschäftsstelle, IT-Stelle und sonstiger Verwaltungstätigkeiten. Die Durchführung des gesamten Verfahrens erstreckt sich über die Jahre 2022-2028, sodass sich der personelle Mehraufwand entsprechend aufteilt.

Daneben entsteht im Zusammenhang mit der Vorbereitung der notwendigen IT-Umsetzung im Bereich KONSENS einmaliger Sachaufwand. Dieser wird auf rund 44 Millionen Euro geschätzt, wobei sich der gesamte Kostenaufwand aus Sicht des Normenkontrollrates noch nicht bis zum Ende der ersten neuen Hauptfeststellung beziffern lässt. Der Normenkontrollrat unterstützt die Empfehlung, umfangreiche automationstechnische Maßnahmen zu ergreifen, um den personellen Aufwand in den Finanzämtern zu verringern und die Anwenderfreundlichkeit für die Steuerpflichtigen zu erhöhen.

Unabhängig von der Hauptfeststellung entsteht der Verwaltung Aufwand bei den vorgesehenen Wertfortschreibungen (§ 222 BewG). Diese sind vorzunehmen, wenn dem Finanzamt bekannt wird, dass der aktuelle Wert vom zuletzt ermittelten Wert um mindestens 15.000 Euro abweicht. Daneben sind Nachfeststellungen nötig in Fällen, bei denen eine wirtschaftliche Einheit neu entsteht beziehungsweise grundsteuerpflichtig wird (§ 223 BewG); der damit zusammenhängende Aufwand fällt aktuell jedoch bereits in ähnlicher Weise an. Gleiches gilt für Erfüllungsaufwand der Verwaltung im Zusammenhang mit der Aufhebung von Grundsteuerwerten bei Wegfall einer Steuerpflicht (vgl. § 224 BewG).

Die Länder wurden im Rahmen der Schätzungen beteiligt. Dem NKR liegen keine Anhaltspunkte für eine mangelnde Plausibilität vor. Allerdings liegen der Schätzung einige Annahmen zugrunde. Sofern diese nicht wie erwartet eintreten, kann aus Sicht des NKR ein erheblich größerer Aufwand entstehen:

Für die Abschätzung des personellen Vollzugsaufwands in den Finanzämtern wird angenommen, dass die Durchführung des Gesamtverfahrens weitgehend vollmaschinell erfolgt, das heißt, dass die Erklärungen elektronisch eingehen oder gescannt sowie rein automationsgestützt weiterverarbeitet werden können und eine papierbasierte Aktenführung nicht erforderlich ist. Dennoch entsteht der Verwaltungsaufwand durch die Bearbeitung der eingehenden Steuererklärungen; im Falle einer Papierübersendung müssen die Erklärungen zusätzlich eingescannt beziehungsweise digital eingegeben und dann weiterverarbeitet werden.

Zum gegenwärtigen Zeitpunkt ist zudem noch nicht abzusehen, ob die automationstechnische Unterstützung innerhalb der Steuerverwaltungen der Länder für eine weitere Hauptfeststellung bereits hinreichend fortgeschritten sein wird. Aus NKR-Sicht ist noch fraglich, inwieweit die Landessteuerverwaltungen zum Zeitpunkt der nächsten Hauptfeststellung mit externen Behörden IT-technisch vernetzt sein werden. Der NKR kritisiert, dass die langfristigen Folgen der Grundsteuerreform nicht vollumfänglich transparent sind; schließlich resultiert diese Unsicherheit aus den beschriebenen Versäumnissen von Bund und Ländern.

c) Gesamteinschätzung zum Erfüllungsaufwand

Die Schätzungen sind aus Sicht des NKR nur plausibel, wenn sich die Annahmen des Bundesministeriums der Finanzen realisieren, dass die für die Erklärungen benötigten Bodenrichtwerte der Gutachterausschüsse und Ertragsmesszahlen bundesweit bereitgestellt werden und die Daten den Bürgern, der Wirtschaft und der Verwaltung zur Verfügung stehen (zum Beispiel Grundstücksfläche). Diese Annahmen erscheinen aus NKR-Sicht nicht ohne weiteres selbstverständlich. Vielmehr erfordern sie ebenenübergreifende Anstrengungen für eine möglichst adressatengerechte und bürokratiearme Umsetzung einschließlich flankierender Unterstützungsmaßnahmen. In diesem Zusammenhang ist es aus Sicht des NKR positiv, dass eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe sich zu diversen Umsetzungsfragen abstimmt. Auch die Arbeit einer entsprechenden Einheit zu Informations- und Kommunikationsfragen kann einen wertvollen Beitrag leisten, wenn es darum geht, den Steuerpflichtigen die Informationen bereitzustellen, die eine Anwendung des neuen Bewertungsrechts im Rahmen der neuen Hauptfeststellung erleichtern (möglichst vielfältige Veröffentlichung der Bodenrichtwerte).

Auch wird der Aufwand im ersten Hauptfeststellungszeitraum maßgeblich von der Umsetzung durch die einzelnen Länder abhängen. Während der Entwurf beispielsweise grundsätzlich davon ausgeht, dass die Steuerpflichtigen die Daten selbst erklären müssen, planen einige Länder, den Steuerpflichtigen bereits die der Verwaltung bekannten Daten zu nennen. Aus Sicht des NKR wäre eine möglichst adressatenfreundliche Erhebung bundesweit wünschenswert. Wenn hingegen bestimmte Daten, zum Beispiel die Bodenrichtwerte, beim Steuerpflichtigen erfragt werden sollen, obwohl diese der Finanzverwaltung ohnehin vorliegen, so ist dies einer mangelnden verwaltungsseitigen Koordinierung beziehungsweise der noch nicht erfolgten Datenintegration geschuldet.

Des Weiteren ist die Höhe des dargestellten Erfüllungsaufwands für die einzelnen Normadressaten sowie insbesondere auch auf Seiten der Verwaltung nur plausibel, wenn und soweit wie geplant ab dem zweiten Hauptfeststellungszeitraum ein vollautomatisiertes, IT-Verfahren zur Anwendung kommen kann, mit der Folge, dass Erklärungen durch die Steuerpflichtigen und ihre entsprechende Bearbeitung durch die Verwaltung entfallen. In diesem Zusammenhang ist es aus Sicht des NKR unverständlich, dass die Bundesregierung es in den vergangenen Jahren versäumt hat, gemeinsam mit den Ländern eine rechtzeitige, das heißt bereits bis 2022 funktionsfähige Automatisierung anzustrengen. Der NKR fordert das Bundesministerium der Finanzen auf, dem NKR über den diesbezüglichen Fortschritt laufenden Fortschritt zu berichten. Sollte auch bis zum zweiten Hauptfeststellungszeitraum noch keine weitgehende Automatisierung erfolgen, muss der entsprechende Erfüllungsaufwand nachträglich erfasst werden.

Eine Prüfung des Erfüllungsaufwands ist zudem in Anbetracht der Öffnungsklausel als vorläufig zu betrachten. Sofern einzelne Länder davon Gebrauch machen, wird dies die Synergieeffekte durch Nutzung einer einheitlichen Software potentiell verringern. Andererseits würde die mögliche Einführung eines aufwandsärmeren Modells (insbesondere reines Flächenmodell) in den betroffenen Ländern für einen geringeren Aufwand sorgen.

II.3.    Evaluierung

Das Vorhaben wird innerhalb von sieben Jahren nach dem Wirksamwerden der neuen Bemessungsgrundlage evaluiert. Dabei wird die Bundesregierung untersuchen, inwieweit die Ziele des Vorhabens erreicht wurden, das heißt insbesondere eine verfassungskonforme, rechtssichere und zeitgemäße Fortentwicklung der Grundsteuer und der damit verbundenen Bewertung der Grundsteuerobjekte unter Nutzung eines weitgehend automatisierten, einfachen, transparenten und nachvollziehbar ausgestalteten Verwaltungsverfahrens.

Wesentliche Indikatoren dafür sind eine erfolgreiche Umsetzung ohne verfassungsrechtliche Beanstandung und ohne strukturelle Erhöhung des Grundsteueraufkommens. Unter Einbeziehung der Daten aus dem Steuervollzug, zum Beispiel den Fallzahlen zum Änderungsbedarf bei vorausgefüllten Steuererklärungen sowie den Zahlen zur Entwicklung des Erfüllungsaufwandes, wird die Bundesregierung untersuchen, inwieweit die Nutzung automationstechnischer Möglichkeiten erfolgreich zu einem einfachen und transparenten Verfahren geführt haben.

II.4.    Alternativen

Das Bundesverfassungsgericht gibt nicht vor, wie der Gesetzgeber die Neuerhebung zu regeln hat. Der Spielraum bei der Ausgestaltung der Reform wird jedoch nicht nur durch die verfassungsrechtlichen Vorgaben, sondern auch durch das Ziel einer Sicherung der Einnahmequelle der Kommunen unter Beibehaltung des Steueraufkommens sowie angesichts der bestehenden automationstechnischen und organisatorischen Rahmenbedingungen erheblich reduziert. Dennoch wurden bereits im Vorfeld des formellen Gesetzgebungsverfahrens innerhalb der verfassungsrechtlichen Vorgaben verschiedene Regelungsalternativen diskutiert. Aus NKR-Sicht hätten die verschiedenen Alternativen in der Gesetzesbegründung dargestellt werden sollen.

Dies wird auch nicht dadurch entbehrlich, dass sich an verschiedenen Stellen in der Begründung bereits Erwägungen im Sinne einer Alternativenabwägung finden: Beispielsweise wird zu den Grundstücken der Land- und Forstwirtschaft ausgeführt, dass eine Bewertung des Grund und Bodens mittels Pachtpreisen aus Sicht der Wissenschaft und der land- und forstwirtschaftlichen Sachverständigen nur im Fall der Verpachtung einzelner Flächen zielführend ist. Auch ein Verfahren analog zu dem der Erbschaft- und Schenkungsteuer wurde bei der jährlich wiederkehrend zu erhebenden Grundsteuer mit Blick auf die rückwirkende Korrektur der Bemessungsgrundlage sowie mit Blick auf die monetären und bürokratischen Belastungen für die Land- und Forstwirtschaft wie auch für die Finanzverwaltung nicht als zielführend erachtet.

II.5.    Rechts- und Verwaltungsvereinfachung; Vollzugsfragen

Im Hinblick auf eine Rechts- und Verwaltungsvereinfachung ist es aus NKR-Sicht dringend notwendig, die Reform der Grundsteuererhebung für eine IT-gestützte Automatisierung des Verwaltungsverfahrens zu nutzen.

Das Bundesministerium der Finanzen führt dazu aus, dass einer Vereinheitlichung der Automationsverfahren in den Ländern durch die gesetzlich unterschiedlich festgelegten Hauptfeststellungszeitpunkte und durch die unterschiedliche Infrastruktur der übrigen Verwaltungen in den einzelnen Ländern Grenzen gesetzt waren. Die Finanzverwaltung gab deshalb einer Prozessoptimierung im Rahmen einer gesetzlichen Neuregelung bislang den Vorzug. Nachdem in den letzten Jahren sowohl in der Kataster- und Vermessungsverwaltung als auch in der Justizverwaltung eine umfassende Digitalisierung der Verwaltungsverfahren in Form fest definierter Standards eingeleitet wurde, besteht – wie die Bundesregierung anerkennt – auch in der Finanzverwaltung die Notwendigkeit, die Verwaltungsverfahren neu auszugestalten, um bestehende Fachverbindungen für den strukturellen Vollzug zu sichern. Indes erfolgt die Umsetzung der jeweiligen Standards der Kataster- und Vermessungsverwaltungen beziehungsweise der Justizverwaltungen der Länder nach der Darstellung des Bundesministerium der Finanzen im Wege einer bundesweit freiwilligen Zusammenarbeit mit unterschiedlichen Interessen und Zielsetzungen innerhalb des jeweiligen Landes.

Aus Sicht des NKR kann nicht ohne weiteres von einer gleichbleibend ausgeprägten Kooperationsbereitschaft der Länder ausgegangen werden. Die Bundesregierung hat es gemeinsam mit den Ländern zu lange versäumt, rechtzeitig, das heißt im Vorhinein des nunmehr anstehenden neuen Hauptfeststellungszeitraums, entsprechende vorbereitende Schritte einzuleiten. Hierdurch hätten die als Erfüllungsaufwand veranschlagten Kosten voraussichtlich zu großen Teilen vermieden werden können.

III.    Ergebnis

Dem NKR liegen zwar keine Anhaltspunkte vor, die die Plausibilität des dargestellten Erfüllungsaufwands in Frage stellen. Allerdings ist die Prüftiefe dadurch reduziert, dass die gemäß §§ 45, 47 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien vorgesehene formelle Beteiligung der Verbände nicht ordnungsgemäß erfolgte. Folglich erhebt der Nationale Normenkontrollrat im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags Einwände gegen das Verfahren zum vorliegenden Regelungsentwurf. Darüber hinaus ist die Höhe des dargestellten Erfüllungsaufwands nur plausibel, wenn und soweit Bund und Länder die nötigen Maßnahmen zur Umsetzung ergreifen und wie geplant ab dem zweiten Hauptfeststellungszeitraum ein vollautomatisiertes, IT-Verfahren zur Anwendung kommen kann.

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