Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Gesetzes zur Neustrukturierung des Zollfahndungsdienstgesetz

NKR-Stellungnahme Nr. 4494 vom 11. April 2019 an das Bundesministerium der Finanzen (BMF) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
 geringfügig
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
geringfügig
Verwaltung (Bund)
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
4,28 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungaufwand:
43,58 Millionen Euro (Zeitraum: 2020-2025)
Weitere Prüfkriterien
Weitere KostenBei den Gerichten entstehen Kosten im Zusammenhang mit neu geschaffenen Anordnungserfordernissen bei präventiven Maßnahmen beziehungsweise mit Entscheidungen, ob gewonnene Erkenntnisse zu verwerten oder zu löschen sind. Der Verzicht auf eine Quantifizierung ist angesichts einer voraussichtlich nur zweistelligen Fallzahl vertretbar; die Kosten dürften insgesamt geringfügig sein.
Umsetzung von EU-RechtMit dem Regelungsvorhaben sollen sowohl verfassungsrechtliche, als auch EU-rechtliche Vorgaben umgesetzt werden. Dem NKR liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass dabei über eine 1:1 Umsetzung von EU-Recht hinausgegangen wird.
Evaluierung
Dieses Regelungsvorhaben wird spätestens fünf Jahre nach dem Inkrafttreten evaluiert.
Ziele:
Ziele sind ein umfangreicher und angemessener Schutz personenbezogener Daten im Rahmen der Datenverarbeitung, der Schutz von Persönlichkeitsrechten sowie eine gesteigerte Datenschutzkontrolle im Einklang mit höchstrichterlicher Rechtsprechung und EU-Recht.
Kriterien:
Die Ziele können insbesondere dann als erreicht angesehen werden, wenn den Anforderungen der höchstrichterlichen Rechtsprechung und der EU-Vorgaben entsprochen wird und keine unbeabsichtigten Nebenwirkungen eintreten. Weitere Kriterien der Evaluierung sind die Akzeptanz und Praktikabilität der Regelungen und die Frage, ob die Entwicklung des Erfüllungsaufwands in einem angemessenen Verhältnis zu den festgestellten Regelungswirkungen steht.
Datengrundlage:
Die Evaluierung wird die Ergebnisse der im Evaluierungszeitraum durchgeführten datenschutzrechtlichen Kontrollen und Geschäftsprüfungen einbeziehen. Mehrwert und Erforderlichkeit der vereinzelt vorgesehenen Erweiterungen der Befugnisse der Behörden des Zollfahndungsdienstes werden im Wesentlichen anhand von verfahrensbezogenen Erfahrungswerten zu bemessen sein.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen

Das Vorhaben dient überwiegend der Anpassung des Gesetzes über das Zollkriminalamt und die Zollfahndungsämter (Zollfahndungsdienstgesetz, ZFdG) an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) sowie an EU-Vorgaben betreffend den Datenschutz und die Datenverarbeitung im Zusammenhang mit den Befugnissen der Behörden des Zollfahndungsdienstes. Die Neufassung soll die Rechte der durch die Datenverarbeitung der Behörden des Zollfahndungsdienstes betroffenen Personen verbessern und zum besseren Schutz der öffentlichen Sicherheit beitragen.

Bei den EU-Vorgaben handelt es sich um die Richtlinie (EU) 2016/680 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zweck der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI des Rates. Anpassungsbedarf im deutschen Recht ergab sich vor allem in Bezug auf die Festlegung und inhaltliche Ausgestaltung datenschutzrechtlicher Begrifflichkeiten und Verfahrensregelungen.

Der Gesetzentwurf sieht eine umfassende Protokollierung und Dokumentation zum Zwecke der Datenschutzkontrolle vor und verpflichtet das Zollkriminalamt, durch technische und organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass die Datenschutzgrundsätze und die Anforderungen an die Datensicherheit bei der Datenverarbeitung beachtet werden. Unter anderem soll ein allgemeines Verzeichnis der Kategorien für automatisierte Verarbeitungen personenbezogener Daten eingerichtet werden. Datenschutzrechtlich risikobehaftete Verarbeitungsverfahren bedürfen neben der Aufnahme in das Verzeichnis künftig einer Datenschutzfolgenabschätzung. Außerdem wird die Funktion der Datenschutzbeauftragten im Bereich des Zollfahndungsdienstes gestärkt.

Umfangreichere Anpassungen sind daneben aufgrund eines Urteils des BVerfG erforderlich (Urteil vom 20. April 2016, BVerfG 141,220). Darin wurde die bisherige Rechtsprechung zu den einzelnen verdeckten Ermittlungsbefugnissen zusammengeführt und insbesondere die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Zweckbindung und Zweckänderung für die Nutzung und Übermittlung staatlich erhobener Daten fortentwickelt. Der Entwurf umfasst daher neue Regelungen zu den Voraussetzungen, unter denen die erhobenen Daten zu einem anderen Zweck genutzt werden können:

  • Eine Nutzung der Daten über das für die Datenerhebung maßgebende Verfahren hinaus ist erlaubt, wenn dieselbe Behörde die Daten im selben Aufgabenkreis zum Schutz derselben Rechtsgüter und zur Verfolgung oder Verhütung derselben Straftaten nutzt.
  • Eine Nutzung zu anderen Zwecken ist erlaubt, wenn die neue Nutzung dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten eines solchen Gewichts dient, die verfassungsrechtlich ihre Neuerhebung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln rechtfertigen könnten (Grundsatz der hypothetischen Datenneuerhebung).

Auch die Übermittlung von Daten an öffentliche Stellen im Ausland unterliegt den verfassungsrechtlichen Grundsätzen der Zweckänderung und Zweckbindung.

Die Überarbeitung des ZFdG soll zum Anlass genommen werden, das Gesetz auch systematisch neu zu strukturieren und um einzelne aus Sicht des Bundesministerium der Finanzen fehlende, aber erforderliche Regelungen insbesondere im Bereich der Gefahrenabwehr zu ergänzen. Hierzu zählen insbesondere:

  • Anpassungen bei bereits bestehenden Befugnissen zur präventiven Telekommunikations- und Postüberwachung,
  • die Schaffung einer Möglichkeit zum präventiven Einsatz verdeckter Ermittler und
  • erweiterte Auskunftspflichten von Betroffenen und Dritten.

II.1.     Erfüllungsaufwand

Wirtschaft, Bürgerinnen und Bürger

Im Zusammenhang mit einzelnen neu geschaffenen Auskunftspflichten entsteht zusätzlicher Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft sowie für die Bürgerinnen und Bürger. Die Höhe des Mehraufwandes wird sich angesichts einer voraussichtlich nur zweistelligen Fallzahl der Auskunftsersuchen in einem geringfügigen Bereich bewegen. Auf eine detaillierte Berechnung wurde daher verzichtet. Dies ist aus Sicht des Normenkontrollrates plausibel.

Das Ressort rechnet jährlich mit maximal 100 verpflichtenden Auskunftsersuchen. Bei den Informationspflichten handelt es sich zudem um mündliche, telefonische oder schriftliche Auskünften der einfachsten Art. Eine ungezielte Befragung ohne konkreten Anlass oder eine allgemeine Ausforschung ist nach der Vorschrift nicht zulässig.

Grundsätzlich können nicht nur Wirtschaftsteilnehmer, sondern auch Bürgerinnen und Bürger von einem Auskunftsersuch betroffen sein. Dabei wird es sich jedoch um Einzelfälle handeln. Aktuell richten sich die Auskunftsersuche des Zollfahndungsdienstes nahezu ausschließlich an Akteure der Wirtschaft, wie Speditionen, Fluggesellschaften, Reedereien und gewerbliche Importeure/Exporteure.

Verwaltung (Bund)

Bei der Verwaltung entsteht ein einmaliger Erfüllungsaufwand in Höhe von insgesamt rund 43,58 Millionen Euro, verteilt über die Haushaltsjahre 2020-2025.

Hierin enthalten ist unter anderem ein einmaliger IT-bezogener Mehraufwand in Höhe von rund 28,6 Millionen Euro für die Beschaffung von zusätzlicher Hard- und Software und diesbezügliche externe Unterstützung. Der jährliche Erfüllungsaufwand beträgt ab dem Haushaltsjahr 2020 rund 4,28 Millionen Euro.
Das Ressort hat nachvollziehbar dargestellt, welchen Regelungen und Maßnahmen die jeweiligen Aufwände zuzuordnen sind.

Rund 31,5 Millionen Euro des einmaligen Aufwands entfallen auf den die nötige Anpassung der IT-Fachverfahren des Zollfahndungsdienstes. Die Umsetzung der erhöhten Datenschutzanforderung erfordert insbesondere ein separates Protokollierungssystem. Dabei leiten die Quelldatenbanken ihre Daten an das Protokollierungssystem  zur Speicherung weiter. Um Manipulationen zu verhindern, erfolgt die Übertragung der Daten zum Protokollierungssystem verschlüsselt und nahezu in Echtzeit. Durch die Anpassung der Fachverfahren sowie der neuen Protokollsoftware erhöht sich das Datenaufkommen. Daher müssen auch die bestehenden Speicher- und Backupsysteme aufgerüstet beziehungsweise durch zusätzliche Komponenten erweitert werden.

Dies macht wiederum Investitionen im Netzwerk- und Firewall-Bereich nötig. Hierdurch entstehen ein einmaliger Sachaufwand in Höhe von rund 23 Millionen Euro sowie ein einmaliger personeller Aufwand in Höhe von 8,6 Millionen Euro. Im Zusammenhang mit der Wartung und/oder Überholung der IT-Systeme entsteht neben dem einmaligen Aufwand auch ein laufender Erfüllungsaufwand von 923.000 Euro.

Aus der Umsetzung der erhöhten Datenschutzanforderungen entsteht weiterer Erfüllungsaufwand in den folgenden Bereichen:

  • Für die Anpassung des Vorgangsbearbeitungssystems an die neuen datenschutzrechtlichen Vorgaben ergibt sich ein einmaliger Aufwand in Höhe von Millionen Euro.
  • Durch die Beachtung des Grundsatzes der hypothetischen Datenneuerhebung des BVerfG und die damit einhergehende Kennzeichnungspflicht sowie die erheblich erweiterten Anforderungen an die Protokollierung und Dokumentation entsteht Erfüllungsaufwand im Zusammenhang mit der Anpassung der IT-Fachverfahren und der Telekommunikationsüberwachungsanlagen
  • (einmalig 2,8 Millionen Euro und jährlich 507.000 Euro).
  • Im Zusammenhang mit dem neuen Verzeichnis von Verarbeitungstätigkeiten entsteht ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 100.000 Euro und ein einmaliger Erfüllungssaufwand von 30.000 Euro.
  • Für Vorbereitung, Begleitung der Kontrollen durch die Bundesbeauftragte oder den Bundesbeauftragten für den Datenschutz, die künftig mindestens alle zwei Jahre durchzuführen sind, entsteht ein jährlicher Aufwand in Höhe von 106.000 Euro.

Darüber hinaus entsteht der Zollverwaltung Erfüllungsaufwand aus den folgenden Maßnahmen:

  • Mit den Befugnissen des Zollkriminalamtes zur Durchführung von Telekommunikations- und Postüberwachungsmaßnahmen ist ein zusätzlicher jährlicher Erfüllungsaufwand in Höhe von 486.000 Euro verbunden (einschließlich der Benachrichtigung betroffener Personen, das heißt durch Identifizierung und Lokalisierung von Mobilfunkkarten und Telekommunikationsendgeräten).
  • Für die Aufzeichnung beim Zollfahndungsdienst eingehender Telefongespräche entsteht ein einmaliger Aufwand für technische Aufzeichnungsgeräte von 155.000 Euro.
  • Durch die neu eingefügten Sicherungs- und Schutzmaßnahmen, die das Zollkriminalamt in Verfahren der Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS--Finanzkontrolle Schwarzarbeit) durchführen kann, entsteht ein jährlicher Aufwand von schätzungsweise knapp 300.000 Euro. Dabei geht es um Sicherungs- und Schutzmaßnahmen für die FKS--Finanzkontrolle Schwarzarbeit und die Prüfung von Zeugenschutzmaßnahmen.
  • Durch neue Befugnisse zum präventiven Einsatz von Verdeckten Ermittlern und den damit verbundenen Kennzeichnungs-, Dokumentations- und Benachrichtigungspflichten entsteht ein jährlicher Aufwand von rund 226.000 Euro.

Aufgrund der umfangreichen Änderungen entsteht für die Zollverwaltung ein einmaliger Erfüllungsaufwand für Fortbildungen von rund 3,7 Millionen Euro und ein laufender Erfüllungsaufwand von 23.000 Euro. In den Bereichen Organisation, Personal, Haushalt, Service und Ausbildung entsteht der Zollverwaltung ein einmaliger Erfüllungsaufwand von rund 1,7 Millionen Euro sowie ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 250.000 Euro. Mit den (temporären) Neueinstellungen ist zudem weiterer Aufwand für Sicherheitsüberprüfungen verbunden (386.000 Euro einmalig, 236.000 Euro laufend).

Für Sicherheitsüberprüfungen entsteht dem Bundesamt für Verfassungsschutz ein einmaliger Erfüllungsaufwand von rund 198.000 Euro (rückwirkende Sicherheitsüberprüfungen) sowie ein jährlicher Erfüllungsaufwand von 88.000 Euro.

Aufgrund der neuen Pflichtkontrollen entsteht dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 1 Millionen Euro.

II.2.    Weitere Kosten

Bei den Gerichten entstehen Kosten im Zusammenhang mit den Anordnungserfordernissen bei präventiven Maßnahmen und mit Entscheidungen, ob gewonnene Erkenntnisse zu verwerten oder zu löschen sind. Der Verzicht auf eine Quantifizierung ist angesichts einer voraussichtlich niedrigen Fallzahl vertretbar. Einer auf Erfahrungswerten der letzten Jahre basierenden Schätzung zufolge, werden durch den Zollfahndungsdienst im Jahr etwa 60 bis 70 präventive Maßnahmen durchgeführt. Für die neu vorgesehene Befugnis zum präventiven Einsatz Verdeckter Ermittler wird von fünf Maßnahmen jährlich ausgegangen. Die Höhe des bei einzelnen Gerichten resultierenden Mehraufwandes kann aus Sicht des Bundesministeriums der Finanzen derzeit nicht konkret beziffert werden.

II.3.     Umsetzung von EU-Recht

Mit dem Regelungsvorhaben sollen sowohl verfassungsrechtliche, als auch EU-rechtlichen Vorgaben umgesetzt werden. Die Umsetzung des EU-Rechts hatte bereits bis Mai 2018 zu erfolgen. Dem Normenkontrollrat liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass dabei über eine 1:1 Umsetzung von EU-Recht hinausgegangen wird.

II.4.    Evaluierung

Das Regelungsvorhaben wird spätestens fünf Jahre nach dem Inkrafttreten evaluiert. Dabei soll festgestellt, ob der Schutz personenbezogener Daten im Rahmen der Datenverarbeitung, der Schutz von Persönlichkeitsrechten sowie eine gesteigerte Datenschutzkontrolle im Einklang mit höchstrichterlicher Rechtsprechung und dem EU-Recht erreicht worden sind. Datengrundlage sind die im Evaluierungszeitraum durchgeführten datenschutzrechtlichen Kontrollen und Geschäftsprüfungen.

III.    Ergebnis

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

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