Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Gesetzes zur Einführung und Verwendung eines Tierwohlkennzeichens – „Tierwohlkennzeichengesetz“

NKR-Stellungnahme Nr. 4505 vom 24. Juni 2019 an das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
169 Millionen Euro
davon aus Informationspflichten:
5 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
99 Millionen Euro
davon aus Informationspflichten:
 3 Millionen Euro
Verwaltung
Bund
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
1 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungaufwand:
 500.000 Euro
Weitere Prüfkriterien
'One in one out'-RegelIm Sinne der ‚One in one out‘-Regel der Bundesregierung stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein „In“ von 169 Millionen Euro dar.
Der Erfüllungsaufwand des Gesetzes für die Wirtschaft wird durch die entlastenden Regelungen der Verordnung zur Durchführung der Betäubung mit Isofluran bei der Ferkelkastration durch sachkundige Personen teilweise kompensiert. Im Übrigen wird die Kompensation entsprechend der Konzeption der Bundesregierung zu „One in, one out“ erfolgen.
Evaluierung
Die Neuregelung wird spätestens drei Jahre nach ihrem Inkrafttreten evaluiert.
Ziele:
Mit der Evaluierung soll festgestellt werden
  • ob und inwieweit es durch marktorientierte Anreize für Betriebe gelungen ist, höhere Tierwohlstandards zu implementieren und auf den Produkten transparent zu machen,
  • wie sich der Erfüllungsaufwand für Wirtschaft und Verwaltung entwickelt hat und ob die Entwicklung in einem angemessenen Verhältnis zu den festgestellten Regelungswirkungen steht.
Kriterien:
Evaluierungskriterien sind
  • der Marktanteil von Kennzeichenprodukten
  • die Bewertung des Tierwohls in teilnehmenden Betrieben anhand bestehender Tiergesundheits- und Tierschutzindikatoren (Tiergesundheitsbenchmarking, Tierschutzfortbildung, Beschäftigungsangebot, Platzangebot, Stallklima- und Tränkwasserchecks),
  • die Zufriedenheit von teilnehmenden Landwirtinnen und Landwirten und die Bewertung des Kennzeichens durch Verbraucherinnen und Verbraucher
Datengrundlage:
  • Statistische Auswertung von Marktanteilen und Tierschutzindikatoren
  • Produzenten und Verbraucherbefragungen
KMU-BetroffenheitDie Teilnahme am Tierwohlkennzeichen ist freiwillig. Durch Arbeitsgruppensitzungen und die Verbändebeteiligung wurde auf Kostenminimierung für die Zeichennutzer geachtet.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen

Mit dem Gesetzentwurf soll ein staatliches Tierwohlsiegel für Schweinefleischprodukte eingeführt werden. Ziel ist es, dem Verbraucher sichtbar zu machen, bei welchen Produkten höhere als die gesetzlichen Standards eingehalten wurden. Hierdurch soll ein Mehr an Tierwohl erzeugt werden. Hintergrund des Regelungsvorhabens ist, dass es zwar bereits privatwirtschaftliche Siegel gibt, deren Transparenz jedoch aus Verbrauchersicht unzureichend ist. Die Betriebe können das staatliche Siegel auf freiwilliger Basis verwenden. Um das Siegel führen zu können, müssen die Betriebe jedoch verschiedene Anforderungen in Bezug auf die Haltung, den Transport und die Schlachtung der Tiere erfüllen, die über die gesetzlichen Mindeststandards hinausgehen. Das Tierwohlkennzeichen kann zudem auf freiwilliger Basis mit einer Herkunftsangabe verbunden werden.

Das staatliche Siegel wird in verschiedenen Stufen verliehen. Die Stufen richten sich danach, wie weit die Anforderungen an die Tierhaltung, den Transport und die Schlachtung über die gesetzlichen Mindestbestimmungen hinausgehen. Die näheren Einzelheiten zu den Anforderungen für die drei Stufen werden in einer noch zu erlassenden Rechtsverordnung geregelt. Das Tierwohlkennzeichengesetz schafft die Ermächtigungsgrundlage für die später zu erlassende Tierwohlkennzeichenverordnung.

Vor der erstmaligen Verwendung eines Siegels muss sich ein Betrieb bei der Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) registrieren lassen. Sofern die betreffenden Lebensmittel in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union gewonnen worden sind oder von Tieren stammen, die in einem Mitgliedstaat gehalten, transportiert oder geschlachtet wurden, hat der Betrieb der Registrierungsanzeige Nachweise für vergleichbare Haltungs-, Transport und Schlachtbedingungen beizufügen. Das Siegel darf in diesen Fällen nicht bereits nach der Anzeigen bei der BLE, sondern erst nach der Registrierung des Betriebes verwendet werden.

Die Kontrolle des Siegels bzw. der Einhaltung seiner Voraussetzungen übernehmen private Stellen, die ein Zulassungsverfahren bei der BLE durchlaufen müssen.

II.1.     Erfüllungsaufwand

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand in Zusammenarbeit mit dem Statistischen Bundesamt ermittelt. Die Schätzungen zu den Lohnkosten basieren auf den einschlägigen Tabellenwerten aus dem Leitfaden zum Erfüllungsaufwand. Die Schätzungen zu den Fallzahlen beruhen auf Erwartungswerten der BLE, die sich bei den Prognosen zur Marktabdeckung an Erfahrungen aus Dänemark und den Niederlanden orientiert hat. In diesen beiden Ländern existiert bereits ein ähnliches System. Das Ressort geht auf dieser Grundlage davon aus, dass bis zum Jahr 2030 etwa 25 Prozent der in Deutschland gehaltenen Nutztiere den Standard der Kennzeichenstufe 1 (Einstiegsstufe), 3 Prozent den Standard der Kennzeichenstufe 2 und 5 Prozent den Standard der Kennzeichenstufe 3 (Premiumstufe) erreichen. Die Kennzeichenstufe 1 soll erkennbar über den bisherigen gesetzlichen Mindestandards liegen und für die Landwirte ambitioniert sein. In den anderen beiden Bereichen (Schlachtbetriebe, Fleischerhandwerk) wird von einer Abdeckung von 30 Prozent beziehungsweise von 15 Prozent ausgegangen. Eine Stufung gibt es hier nicht.

Den Schätzungen liegen Unsicherheiten zugrunde, da die Zahl der teilnehmenden Betriebe stark von der Verbraucherakzeptanz abhängen wird, die ihrerseits nicht zuverlässig vorausgesagt werden kann.

Bürgerinnen und Bürger

Für Bürgerinnen und Bürger entsteht durch den Gesetzentwurf kein Erfüllungsaufwand.

Wirtschaft

Für die Wirtschaft entsteht aus Gesetz und Verordnung ein zusätzlicher jährlicher Erfüllungsaufwand von insgesamt rund 169 Millionen Euro sowie ein einmaliger Erfüllungsaufwand von insgesamt rund 99 Millionen Euro. Der Erfüllungsaufwand der Wirtschaft setzt sich aus einer Vielzahl von einzelnen Positionen zusammen. Das Ressort legt in seinen Ausführungen zum Erfüllungsaufwand, die im Allgemeinen Teil der Begründung enthalten sind, zu allen Positionen detailliert dar, wie sich diese zusammensetzen und aus welchen Datenquellen sie stammen. Die folgenden Ausführungen beschränken sich auf die kostenträchtigsten Positionen.

Jährlicher Erfüllungsaufwand

Erfüllungsaufwand entsteht zum einen bei den Tierhaltern, die die Haltungs-, Transport- und Schlachtungsbedingungen anzupassen haben und andererseits die Informationspflichten zur Verwendung des Siegels erfüllen müssen. Die Anpassung der Haltungs-, Transport- und Schlachtungsbedingungen verursacht bei Tierhaltern der Einstiegsstufe nach einer ersten groben Schätzung Erfüllungsaufwand von 164 Millionen Euro jährlich.

Der Erfüllungsaufwand von 164 Millioben Euro wurde basierend auf einer Quantifizierung des Kuratoriums für Technik und Bauwesen in der Landwirtschaft (KTBL) sowie Kalkulationen des Statistischen Bundesamts grob geschätzt und ergibt sich aus folgender Rechnung:

Für die Umsetzung der Einstiegsstufe hat das KTBL pro Ferkel bzw. Mastschwein einen zusätzlichen Aufwand von 7,86 Euro errechnet, der mit der Zahl der Umtriebe pro Jahr (2,85) multipliziert wird, was jährlich zusätzliche Kosten von 22,40 Euro pro Schweinemastplatz ergibt. Tierhalter dieser Stufe haben im Schnitt 1.280 Mastplätze, was 22.762 Euro jährlich pro Tierhalter ergibt. Unter der Annahme, dass 5.725 Tierhalter an der Einstiegsstufe teilnehmen, ergibt sich ein jährlicher Gesamtaufwand von 164,1 Millionen Euro. Für die Kennzeichen Stufen 2 und 3 ist bekannt, dass diese Stufe bereits vollständig oder weitgehend von potentiellen Interessenten unter den Tierhaltern erfüllt sind, da sie sich bereits für das Tierwohl engagieren und zum Teil auch bestehende Kennzeichen führen (Neuland-Label, staatliches Biosiegel).

Welche Informationspflichten Tierhalter zur Verwendung des Siegels erfüllen müssen, regelt das Tierwohlkennzeichengesetz. Hier entstehen den Tierhaltern jährlich 43.400 Euro an Personal- und Sachkosten für die Anzeige der Verwendung des Tierwohlkennzeichens, der Erstellung und Aushändigung der Begleitpapiere und das Erteilen von Auskünften bei Kontrollen. Die Auskunftserteilung gegenüber den Kontrollstellen allein verursacht 34.000 Euro Erfüllungsaufwand jährlich bei den 25 Prozent der Betriebe, die jährlich kontrolliert werden (Fallzahl: 6.200, Lohnkosten 19,40 Euro/ Stunde, Einzelfall 17 Minuten).

Von den restlichen 5 Millionen Euro an jährlichem Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft, die sich aus dem Gesetz ergeben, entsteht ein wesentlicher Teil aus Informationspflichten durch die Kontrolltätigkeit der privatwirtschaftlichen Kontrollstellen zur Überwachung des Siegels. Hervorzuheben ist, dass der Entschluss, sich als Kontrollstelle zertifizieren zu lassen, auf einer freiwilligen Entscheidung der Wirtschaft beruht. Der jährliche Erfüllungsaufwand für die circa 40 Kontrollstellen mit insgesamt 100 Auditoren beträgt rund 4,8 Millionen Euro. Die Kontrollen der Betriebe sind zweimal jährlich vorzunehmen. Das Ressort geht zudem davon aus, dass die Kontrollstellen in 2 Prozent der Fälle zu Beanstandungen führen und deshalb eine Nachkontrolle erforderlich ist. Auf der Grundlage der oben aufgeführten Prognosen zur Teilnahme von insgesamt etwa einem Drittel der infrage kommenden Betriebe führt dies zu einer Fallzahl von insgesamt rund 24.800 Kontrollen jährlich. Das Ressort schätzt nachvollziehbar, dass ein Kontrollvorgang im Einzelfall 240 Minuten dauert und 2 Euro an Sachkosten anfallen (Lohnsatz: 48,10 Euro/ Stunde).

Einmaliger Erfüllungsaufwand

Ähnlich wie bei der Schätzung des jährlichen Erfüllungsaufwands entsteht mit fast 96 Millionen Euro der größte Teil des gesamten einmaligen Erfüllungsaufwands von rund 99 Millionen Euro durch Investitionen in die Anpassung der Haltungsbedingungen für die Betriebe, die an der Einstiegsstufe teilnehmen wollen.

Der einmalige Erfüllungsaufwand von ca. 96 Mio. Euro wurde basierend auf einer Quantifizierung des Kuratoriums für Technik und Bauwesen in der Landwirtschaft (KTBL) sowie Kalkulationen des Statistischen Bundesamts grob geschätzt und ergibt sich aus folgender Rechnung:

Für die Umsetzung der Einstiegsstufe hat das KTBL pro Ferkel bzw. Mastschwein einen zusätzlichen Aufwand von 4,59 Euro errechnet, der mit der Zahl der Umtriebe in der Mast (2,85) multipliziert wird, was zusätzliche Investitionskosten von 13,08 Euro pro Schweinemastplatz ergibt.

Tierhalter dieser Stufe haben durchschnittlich 1.280 Mastplätze, was 16.742 Euro jährlich pro Tierhalter ergibt. Unter der Annahme, dass 5.725 Tierhalter an der Einstiegsstufe teilnehmen, ergibt sich ein einmaliger Gesamtaufwand von 95,8 Mio. Euro.

Des Weiteren entsteht im Rahmen des Tierwohlkennzeichengesetzes einmaliger Erfüllungsaufwand durch die erstmalige Prüfung von circa 14.500 Antragstellern für das neue Siegel und der Ausstellung entsprechender Bescheinigungen. Unter der Annahme, dass im Einzelfall ein Kontrollvorgang 240 Minuten dauert und pro Fall 1 Euro an Sachkosten anfällt (Lohnsatz: 48,10 Euro/ Stunde) ergeben sich insgesamt 2,8 Mio. Euro in Form von Personal- und Sachkosten (Informationspflichten).

Verwaltung (Bund)

Der Erfüllungsaufwand entsteht ausschließlich bei der Bundesanstalt für Ernährung und Landwirtschaft für die Bearbeitung der Anzeige- und Genehmigungsverfahren zur Verwendung der Siegel.

Jährlicher Erfüllungsaufwand

Der jährliche Erfüllungsaufwand für die Verwaltung des Bundes wird auf 1 Millionen Euro geschätzt. Die Hälfte davon entfällt auf die Überwachung der privatwirtschaftlichen Kontrollstellen durch die BLE (Fallzahl 280, 2.462 Minuten pro Fall, Lohn 43,40 Euro/ Stunde). Weitere 277.000 Euro jährlich entstehen durch den Betrieb des IT-Portals und die Pflege des Datenbestandes (3.200 Stunden à 54,40 Euro/ Stunde sowie 2.800 Stunden à 36.71 Euro/ Stunde). 174.000 Euro jährlich ergeben sich durch die Prüfung von Kontrollberichten sowie die Löschung von Zeichennutzern durch die BLE (Fallzahl 1.300, 185 Minuten pro Fall, Lohnsatz 43,40 Euro/ Stunde).

Einmaliger Erfüllungsaufwand

Der einmalige Erfüllungsaufwand für die Verwaltung des Bundes wird auf knapp 500.000 Euro geschätzt. Davon entfallen 300.000 Euro auf die Projektierung und Einrichtung eines IT-Portals, um die Teilnehmer am Tierwohlkennzeichen zu erfassen und zu verwalten. Weitere 187.000 Euro entfallen auf die Verwendung des Tierwohlkennzeichens im In- und Ausland. Dieser Aufwand entsteht durch die Registrierung der Betriebe zum Start des Tierwohlkennzeichens, d.h. der Entgegennahme des 1. Kontrollberichts, der Erfassung des Betriebs, Vergabe einer Listennummer und Bekanntmachung im Bundesanzeiger (Inland: 14.500 Fälle, 23 Minuten pro Fall, 31,70 Euro Lohnsatz; Ausland: 725 Fälle, 21 Minuten pro Fall, 43,40 Euro Lohnsatz).

II.4.    ‚One in one out‘-Regel

Im Sinne der ‚One in one out‘-Regel der Bundesregierung stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein „In“ von 169 Millionen Euro dar.

Der Erfüllungsaufwand des Gesetzes für die Wirtschaft wird durch die entlastenden Regelungen der Verordnung zur Durchführung der Betäubung mit Isofluran bei der Ferkelkastration durch sachkundige Personen teilweise kompensiert. Im Übrigen wird die Kompensation entsprechend der Konzeption der Bundesregierung zu One in, one out erfolgen.

II.5.    Evaluierung

Dieses Gesetz soll spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten evaluiert werden. Dabei soll geprüft werden, ob und inwieweit es durch marktorientierte Anreize für Betriebe gelungen ist, höhere Tierwohlstandards zu implementieren und auf den Produkten transparent zu machen, um Verbraucherinnen und Verbrauchern eine bessere Orientierung zu geben. Außerdem soll untersucht werden, wie sich der Erfüllungsaufwand für Wirtschaft und Verwaltung entwickelt hat und ob die Entwicklung in einem angemessenen Verhältnis zu den festgestellten Regelungswirkungen steht.

III.    Ergebnis

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

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