Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Gesetzes zur Einführung der Grundrente für langjährig in der gesetzlichen Rentenversicherung Versicherte mit unterdurchschnittlichem Einkommen und für weitere Maßnahmen zur Erhöhung der Alterseinkommen – Grundrentengesetz

NKR-Stellungnahme Nr. 4857 vom 10. Februar 2020 an das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
 403.000 Stunden (10,1 Millionen Euro)
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
712.000 Stunden (17,8 Millionen Euro)
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
87.000 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
926.000 Euro
Verwaltung
Bund
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
197 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungaufwand:
399 Millionen Euro
Länder
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
10 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
16 Millionen Euro
Weitere Prüfkriterien
'One in one out'-RegelIm Sinne der ‚One in one out‘-Regel der Bundesregierung stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein „In“ von 87.000 Euro dar. Das „In“ wird außerhalb dieses Regelungsvorhabens kompensiert.
Evaluierung
Die Grundrente wird bis 2025 evaluiert.
Ziele:
Evaluierung der Zielerreichung der Grundrente, darunter:
  • Werden die besonderen Lebenslagen in den neuen Bundesländern und die Erwerbsbiografien von Frauen berücksichtigt?
  • Wird mit den Regelungen auch die Gruppe erreicht, die erreicht werden sollte?  
  • Kann die Grundrente gegebenenfalls zielgenauer ausgestaltet werden?  
  • Wirkung der Staffelung bis zum Erreichen der vollen 35 Jahre an Grundrentenzeiten
  • Auswirkungen der Einkommensanrechnung als auch der Freibetragsregelungen
Kriterien:
  • Anzahl der Rentnerinnen und Rentner mit Grundrentenbezug, aufgeschlüsselt nach Geschlecht, Anzahl der Grundrentenzeiten und Wohnsitz in den alten oder neuen Bundesländern
  • konkrete Zusammensetzung der Grundrentenzeiten in Bezug auf Zeiten der Kindererziehung und Pflege
Datengrundlage:
Datengrundlage sind bestehende Statistiken der beteiligten Behörden. Zudem schafft das Grundrentengesetz neue Statistikquellen, um die genannten Wirkungen evaluieren zu können.
Ergebnis der Prüfung durch den Nationalen Normenkontrollrat
Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand plausibel und nachvollziehbar dargestellt.  


Der NKR hat im Rahmen seiner eigenen Anhörung den Eindruck gewonnen, dass nicht alle möglichen Optionen für eine bürokratieärmere Umsetzung der Grundrente ernsthaft geprüft wurden. Die Grundrente wird insbesondere im Jahr der Einführungen erheblichen zusätzlichen Erfüllungsaufwand - auch im Vergleich zur geschätzten Auszahlungssumme - vor allem bei der Deutschen Rentenversicherung auslösen. Für eine weniger aufwändige und zielgenauere sowie rechtssichere Option zur Würdigung der Arbeitsleistung von Personen mit niedrigem Einkommen im System der gesetzlichen Rente wäre eine frühzeitige Einbindung und Berücksichtigung der Erfahrung der Praktiker notwendig gewesen.  


Die verfügbare Verwaltungsexpertise wurde im Fall der Grundrente nicht ausreichend genutzt. Ein Zeitraum von nur wenigen Tagen für die Prüfung eines solch wichtigen und verwaltungsintensiven Vorhabens ist das Gegenteil besserer Rechtsetzung. Die Vorgehensweise bei diesem Vorhaben reiht sich ein in die wachsende Anzahl der politischen Vorhaben, bei denen die Fristen nicht beachtet werden und eine angemessene Beteiligung von Betroffenen und Verwaltungsexperten nicht mehr stattfindet. Das Ziel der Schaffung eines möglichst unbürokratischen Verfahrens für Versicherte und die Deutsche Rentenversicherung wird aus Sicht des Nationalen Normenkontrollrates verfehlt.


Von daher macht der Normenkontrollrat hinsichtlich der nicht ausreichenden Prüfung bürokratieärmerer Vollzugsvarianten im Rahmen seines Mandats Bedenken gegen den vorliegenden Gesetzentwurf geltend.

II. Im Einzelnen

Der Koalitionsausschuss hat am 10. November 2019 beschlossen

  • in der gesetzlichen Rentenversicherung eine Grundrente für Bestands- und Neurentner zum 1. Januar 2021 einzuführen,
  • die Grundrente unbürokratisch und den hierbei vorgesehenen Einkommensabgleich automatisiert und bürgerfreundlich auszugestalten.

Die Grundrente soll laut Koalitionsbeschluss

  • durch zweifache Höherwertung der individuellen gesetzlichen Rentenansprüche die Lebensleistung von Menschen honorieren, die über Jahrzehnte hinweg unterdurchschnittliche Einkommen erzielt, Kinder erzogen und Angehörige gepflegt haben,
  • Schutz vor Altersarmut bieten .

Mit dem Gesetzentwurf soll dieser Beschluss umgesetzt werden.  

Versicherte, die  

  • auf mindestens 35 Beitragsjahre durch Arbeit, Kindererziehung oder Pflege von Angehörigen kommen  

und  

  • deren beitragspflichtiges Entgelt bei mindestens 30 und höchstens 80 Prozent des Durchschnittslohns lag,

können mit der Grundrente einen Zuschlag in der gesetzlichen Rentenversicherung durch eine Höherwertung ihrer erworbenen Entgeltpunkte erhalten.  

Dabei soll eine kurze Gleitzone von 2 Jahren dafür sorgen, dass auch Versicherte mit mindestens 33 Jahren an Grundrentenzeiten einen Grundrenten-Zuschlag erhalten können. Eine kurze, wirksame Gleitzone beim Einkommensfreibetrag soll dafür sorgen, dass Einkommen oberhalb des Freibetrags nicht von einer harten Abbruchkante betroffen sind. So sollen Einkünfte, die diese Freibeträge übersteigen, zu 40% angerechnet werden.

Voraussetzung für die Grundrente ist eine umfassende Einkommensprüfung, die ergibt, dass die Einkünfte unterhalb bestimmter Freibetragsgrenzen liegen (Alleinstehende: 1.250 Euro, Paare: 1.950 Euro). Zur Einkommensprüfung werden das zu versteuernde Einkommen (zvE), der steuerfrei gestellte Anteil der Rente und alle Kapitalerträge zugrunde gelegt. Rentnerinnen und Rentner, die bereits die Grundsicherung im Alter beziehen, erhalten künftig einen Freibetrag von 100 Euro sowie 30 Prozent ihrer darüberhinausgehenden gesetzlichen Rentenansprüche bis höchstens 50 Prozent (derzeit 212 Euro) der Regelbedarfsstufe 1. Durch die Einführung eines Freibetrags im Wohngeld soll erreicht werden, dass der Effekt der Besserstellung durch eine höhere Rente nicht durch eine Kürzung des Wohngeldes neutralisiert wird. Ähnliches gilt für die Grundsicherung für Arbeitssuchende, die Hilfe zum Lebensunterhalt, die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung und den fürsorgerischen Leistungen der Sozialen Entschädigung, wo die Einführung von Freibeträgen für eine Besserstellung der Zielgruppe sorgt.

Die unbürokratische und bürgerfreundliche Ausgestaltung der Grundrente beziehungsweise der Einkommensprüfung soll durch einen automatisierten Datenaustausch zwischen den Finanzbehörden und der Rentenversicherung geschehen. Auf Seiten der Verwaltung, schwerpunktmäßig auf Seiten der Deutschen Rentenversicherung Bund, entsteht durch die Umsetzung der Grundrente in den Jahren 2020/21 sowie dauerhaft ein hoher Verwaltungsaufwand, der sich insbesondere aus folgenden Gründen ergibt:

Bislang war es bei Rentenreformen (außer bei der sog. Mütterrente) üblich, gesetzliche Neuregelungen nur auf Neuzugänge anzuwenden. Die Entscheidung, die Regelungen zur Grundrente auch auf alle Bestandsrentner anzuwenden, führt insbesondere im ersten Jahr zu sehr hohem Erfüllungsaufwand bei der Deutschen Rentenversicherung. Dies ergibt sich durch die Anzahl von circa 25 Millionen zu prüfenden Fällen.

Insbesondere bei Personen, die zwischen 1992 und 2020 in Rente gegangen sind, müssen deren eigentlich geklärte Rentenkonten ein weiteres Mal, und zwar Monat für Monat, geprüft werden. Dabei müssen die meist nicht elektronisch vorliegenden Daten der Bestandsrentner individuell daraufhin geprüft werden, dass die Leistungsvoraussetzungen auf Basis neuer Legaldefinitionen erfüllt sind. Für diese Prüfung der im Gesetz neu definierten Grundrentenzeiten liegen nach Aussagen der Deutschen Rentenversicherung keine elektronischen Daten im Detail vor, weshalb diese Prüfung manuell vorgenommen werden muss. Auch die Einbeziehung aller Rentenarten, also auch zum Beispiel Hinterbliebenen-, Erwerbsminderungs- und Waisenrente erhöht den Aufwand der Deutschen Rentenversicherung erheblich.

Die Einkommensprüfung, die laut Gesetzentwurf der Bundesregierung unbürokratisch für Bürger und Verwaltung ausgestaltet werden soll, wird nach jetzigen Schätzungen erheblichen zusätzlichen Erfüllungsaufwand verursachen. So schätzt die Deutsche Rentenversicherung im automatisierten Verfahren mit einer Abbruchquote von 20 Prozent. Das bedeutet, dass diese Fälle manuell geprüft und weiterverarbeitet werden müssen. Für Rentner, die im Ausland leben und in Deutschland nicht bzw. beschränkt steuerpflichtig sind, kann grundsätzlich keine automatisierte Einkommensprüfung stattfinden, da der deutschen Finanzverwaltung keine oder nur unvollständige Daten zum versteuerten Einkommen vorliegen. In diesen Fällen müssen einerseits die betroffenen Rentner ausländische Einkommensnachweise beibringen, als auch die Rentenversicherung diese manuell prüfen.  

Die im Vergleich dazu geringe Belastung des Bürgers entsteht durch die Mitwirkungspflicht bei der Prüfung von Kapitaleinkünften und grundrentenrelevanten Einkünften, die von Personen mit Wohnsitz oder gewöhnlichem Wohnaufenthalt im Ausland erzielt wurden.

II.1 Alternativen

Der Normenkontrollrat setzt sich seit Jahren dafür ein, dass bei der Erarbeitung wichtiger, komplexer Gesetzesvorhaben die Expertise von Praktikern angemessen berücksichtigt wird. Die verfügbare Verwaltungsexpertise wurde im Fall der Grundrente nicht ausreichend genutzt. Ein Zeitraum von nur wenigen Tagen für die Prüfung eines solch wichtigen und verwaltungsintensiven Vorhabens ist das Gegenteil besserer Rechtsetzung.  

Die Vorgehensweise bei diesem Vorhaben reiht sich ein in die wachsende Anzahl der politischen Vorhaben, bei denen die Fristen nicht beachtet werden und eine angemessene Beteiligung von Betroffenen und Verwaltungsexperten nicht mehr stattfindet.

Diese Voraussetzungen erschweren es auch dem Normenkontrollrat, seinen gesetzlichen Auftrag, die Bundesregierung beim Bürokratieabbau und besserer Rechtsetzung zu unterstützen, zu erfüllen.  

Auch aus diesem Grund hat der Normenkontrollrat am 4. Februar im Rahmen seines Mandats eine Anhörung von hochrangigen Vertretern aus dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales, dem Bundesministerium der Finanzen und der Deutschen Rentenversicherung Bund durchgeführt. Daraus hat der Normenkontrollrat den Eindruck gewonnen, dass nicht alle Potentiale für eine verwaltungsärmere Umsetzung ausgeschöpft wurden.  

Auf Grund der kurzen Beteiligungsfrist können hier nur einige Optionen benannt werden, deren Prüfung der Normenkontrollrat im weiteren Gesetzgebungsprozess dringend empfiehlt:

  1. Pauschalierungsoptionen der Ermittlung des Grundrentenanspruchs bei den Bestandsrentner mit einem Renteneintritt zwischen dem 1. Januar 1992 und 31. Dezember 2020 (Mehraufwand Verwaltung einmalig: circa 98 Millionen Euro). Die damit verbunden Auswirkungen auf die Leistungsausgaben sind zu prüfen.
  2. Beschränkung der Grundrente auf die Altersrenten, was nach Informationen des Normenkontrollrates ebenfalls den hohen einmaligen und jährlichen Verwaltungsaufwand deutlich gemindert hätte. Dies führt zu keinen Mehrausgaben für die Deutschen Rentenversicherung.
  3. Verzicht auf die Prüfung der Einkünfte aus Kapitalerträgen (Mehraufwand Verwaltung jährlich: circa 75 Millionen Euro, Bürger: 312.000 Stunden jährlich). Die damit verbunden Auswirkungen auf die Leistungsausgaben sind zu prüfen.
  4. Verzicht auf die Prüfung der Partnereinkommen (Mehraufwand Verwaltung: circa 26 Millionen Euro jährlich bei Rentenbezieher mit Wohnsitz im Ausland und Inland). Die damit verbunden Auswirkungen auf die Leistungsausgaben sind zu prüfen.
  5. Streckung der Überprüfung des zu versteuernden Einkommens auf einen Zweijahresturnus. Die damit verbunden Auswirkungen auf die Leistungsausgaben sind zu prüfen.

Insgesamt ergibt sich im Einführungsjahr für die Deutsche Rentenversicherung Bund ein Personalbedarf von rechnerisch circa 3.350 Vollbeschäftigteneinheiten im Einführungsjahr der Grundrente und circa 1.670 Vollbeschäftigteneinheiten  jährlich. Es ist unsicher, ob die Deutsche Rentenversicherung Bund diesen Personalbedarf vor dem Hintergrund des aktuellen Arbeitsmarktes fristgemäß und in der notwendigen Qualität rekrutieren kann.

II.2    Erfüllungsaufwand  

Bürgerinnen und Bürger

Für Bürgerinnen und Bürger ergibt sich ein jährlicher Erfüllungsaufwand von 403.000 Stunden. Ein Großteil davon entfällt mit 312.000 Stunden auf die jährlich durchzuführende Rückmeldung von Kapitalerträgen im Rahmen der Einkommensprüfung (davon Bestand: 258.000 Stunden, 516.000 Fälle, Einzelfall 30 Minuten; Neuzugang: 54.000 Stunden, 107.000 Fälle, Einzelfall 30 Minuten).

Weitere 35.000 Stunden ergeben sich daraus, dass Grundrentenempfänger in der Grundsicherung jährlich den aktuellen Rentenbescheid vorlegen und Formulare ausfüllen müssen (70.000 Fälle, Einzelfall 30 Minuten).

Weitere 33.000 Stunden ergeben sich daraus, dass durch die Einführung eines Freibetrags im Wohngeld dauerhaft mehr Erst- und Weiterleistungsanträge erwartet werden (21.000 Fälle; Einzelfall circa 1,5 Stunden).

Etwa 11 Prozent der circa 1,6 Millionen Rentenbezieher im Ausland (circa 176.000 Rentenempfänger) haben nach Schätzungen die erforderlichen Grundrentenzeiten. Da die Einkommensprüfung bei den Auslandsrentnern aber nicht automatisiert ablaufen kann, wird die Grundrente an die Auslandsrentner erst dann ausgezahlt, wenn sich aus den auf Anfrage der Deutschen rentenversicherung Bund hin eingereichten Einkommensnachweisen ergibt, dass alle Voraussetzungen für den Bezug der Grundrente erfüllt sind.  

23.000 Stunden an laufendem Aufwand ergeben sich deshalb für potentiell Grundrenten-Berechtigte mit Wohnsitz oder gewöhnlichem Aufenthalt im Ausland durch den erforderlichen Nachweis des vergleichbaren ausländischen Einkommens (davon 80 Prozent ohne weiteres Einkommen: 2.300 Stunden beziehungsweise 1 Minute im Einzelfall durch die Beantwortung; 20 Prozent mit anderen Einkünften: 21.000 Stunden beziehungsweise 35 Minuten im Einzelfall).

Der einmalige Erfüllungsaufwand für Bürger liegt bei 712.000 Stunden.  

Davon entstehen 515.000 Stunden durch die Verpflichtung der Bestandsrentner, binnen 3 Monaten nach Erhalt des Bewilligungsbescheids zur Grundrente eventuelle Kapitalerträge an die deutsche Rentenversicherung zu melden (1,03 Millionen Rentner, 30 Minuten im Einzelfall).

Weitere 140.000 Stunden entstehen durch die Einführung des Freibetrages in der Hilfe zum Lebensunterhalt, in der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung und der ergänzenden Hilfe zum Lebensunterhalt als fürsorgerische Leistung der Sozialen Entschädigung. Grund dafür ist, dass ca. 70.000 Personen mit Einkünften knapp oberhalb der Grundsicherung durch die Erhöhung des Freibetrags in die Grundsicherung rutschen (Antragstellung 85 Minuten im Einzelfall, Vertrautmachen mit der gesetzlichen Regelung und Beratung 35 Minuten im Einzelfall).

Etwa 19.000 Stunden einmalig ergeben sich durch die Vorlage des Nachweises beim zuständigen Leistungsträger, aus dem sich ergibt, dass die nötigen 33 Jahre an Grundrentenzeiten erfüllt sind und der Freibetrag gewährt werden kann. Dazu gehören Bestandsfälle in den folgenden Fürsorgesystemen:

  • Freibetrag in der Hilfe zum Lebensunterhalt, in der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung und der ergänzenden Hilfe zum Lebensunterhalt als fürsorgeri-sche Leistung der Sozialen Entschädigung (11.000 Stunden, 130.000 Fälle, Einzelfall 5 Minuten),
  • Wohngeld (85.000 Fälle, 4.000 Stunden – nur Vorlage des Nachweises),
  • Grundsicherung für Arbeitsuchende (5.000 Fälle, 4.000 Stunden, Einzelfall 50 Minuten durch Ausfüllen von Unterlagen, Zusammenstellen von Nachweisen und Inanspruchnahme von Beratung).

38.000 Stunden an einmaligem Aufwand (Umstellungsjahr) ergeben sich deshalb für potentiell Grundrenten-Berechtigte mit Wohnsitz oder gewöhnlichem Aufenthalt im Ausland durch den erforderlichen Nachweis des vergleichbaren ausländischen Einkommens (davon 80 Prozent ohne weiteres Einkommen: 14.000 Stunden beziehungsweise 6 Minuten im Einzelfall durch das Vertrautmachen mit der Vorgabe und die Beantwortung; 20 Prozent mit anderen Einkünften: 24.000 Stunden beziehungsweise 40 Minuten im Einzelfall).

Wirtschaft

Der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft liegt bei 87.000 Euro. Dieser entsteht mit 80.000 Euro fast vollständig daraus, dass Kreditinstitute gegenüber den Rentenversicherungsträgern Auskünfte zu Kapitalerträgen der Grundrentenberechtigten liefern sollen (Stichprobengröße Umstellungsjahr: circa 7.000 Fälle, 14 Minuten pro Einzelfall, Lohnkosten 50.30 Euro). Weitere 7.000 Euro ergeben sich daraus, dass durch die Einführung eines Freibetrags im Wohngeld dauerhaft mehr Erst- und Weiterleistungsanträge erwartet werden und die Antragsteller von den Vermietern die erforderlichen Auskünfte zur Miete einholen.

Der einmalige Erfüllungsaufwand der Wirtschaft liegt bei ca. 926.000 Euro. Dieser entsteht vollständig daraus, dass Kreditinstitute gegenüber den Rentenversicherungsträgern Auskünfte zu Kapitalerträgen der Grundrentenberechtigten liefern sollen (Stichprobengröße Umstellungsjahr: 65.000 Fälle, 17 Minuten pro Einzelfall, Lohnkosten 50.30 Euro).

Verwaltung (Bund, Länder/Kommunen)

Bund

Der jährliche Erfüllungsaufwand der Verwaltung auf Bundesebene wird geschätzt auf 197 Millionen Euro. Davon entfallen 94 Prozent (185,8 Millionen Euro) auf die geplante Einkommensprüfung und Einkommensanrechnung sowie durch die geplante Einbeziehung der Kapitalertragssteuer.  

Zudem entfallen ca. 4,6 Millionen Euro auf Auskunft und Beratung hinsichtlich der Grundrente. Etwa 3,5 Millionen Euro jährlicher Erfüllungsaufwand entfallen darauf, die Versicherungskonten der Neuzugänge dahingehend zu überprüfen und aufzubereiten, dass die für die Gewährung des Zuschlags an Entgeltpunkten erforderlichen Grundrenten- und Grundrentenbewertungszeiten vorliegen.  

Der einmalige Erfüllungsaufwand der Verwaltung auf Bundesebene wird geschätzt auf 399 Millionen Euro.  

Etwa die Hälfte des Erfüllungsaufwand (circa 201 Millionen Euro) auf die geplante Einkommensprüfung und Einkommensanrechnung sowie durch die geplante Einbeziehung der Kapitalertragssteuer (Sachbearbeitung) und die IT-Umstellung Die größten Posten darunter sind:  

  • Etwa 76 Millionen Euro entstehen in der Umstellungsphase durch 553.000 Fälle mit ausländischem Einkommen (davon 60 Prozent/ 332.000 verheiratete Berechtigte, Einzelfall 90 Minuten, 450 Vollbeschäftigteneinheiten à 116.800 Euro, sowie 40 Prozent/ 221.000 unverheiratete Berechtigte, Einzelfall 63 Minuten, 200 Vollbeschäftigteneinheiten à 116.800 Euro).
  • 74,8 Millionen Euro entstehen durch die Verpflichtung der Bestandsrentner, binnen 3 Monaten nach Erhalt des Bewilligungsbescheids zur Grundrente eventuelle Kapitalerträge an die deutsche Rentenversicherung zu melden, welche diese prüfen und anrechnen muss (bei Umsetzung: 1,04 Millionen Fälle, 43 Minuten im Einzelfall, 640 Vollbeschäftigteneinheiten à 116.800 Euro).  
  • Bei der Einkommensprüfung entstehen 41 Millionen Euro Erfüllungsaufwand in der Umstellungsphase. Hier wird aufgrund von Erfahrungswerten geschätzt, dass 20 Prozent der Fälle aus dem automatisierten Verfahren ausgesteuert und individuell bearbeitet werden müssen (442.000 Fälle, davon 60 Prozent verheiratet à 64 Minuten pro Fall 240 Vollbeschäftigteneinheiten und 40 Prozent alleinstehend à 43 Minuten pro Fall/ 110 Vollbeschäftigteneinheiten). Bei verheirateten beziehungsweise verpartnerten Rentenempfängern mit den erforderlichen Grundrentenzeiten sind gegebenenfalls weitere Ermittlungen zum Partnereinkommen erforderlich, weshalb die Bearbeitungsaufwand 50 Prozent über denen bei Unverheirateten liegt.  
  • Bei Einführung der Grundrente muss die Deutsche Rentenversicherung Bund Informationstechnologie bereitstellen, die ihr den automatisierten Datenaustausch mit der Finanzverwaltung ermöglicht. Der hierdurch entstehende IT-Umstellungsaufwand wird auf insgesamt 5,4 Millionen Euro (7.000 Personentage) geschätzt.

Zudem ergibt sich ein Viertel des Aufwands (98,2 Millionen Euro) aus der Notwendigkeit, die Versicherungskonten der Bestandsrentner dahingehend zu überprüfen und aufzubereiten, dass die für die Gewährung des Zuschlags an Entgeltpunkten erforderlichen Grundrenten- und Grundrentenbewertungszeiten vorliegen.  

Ebenfalls ein Viertel des einmaligen Erfüllungsaufwands (98 Millionen Euro) ergibt sich durch Auskunft und Beratung im Jahr der Umstellung (circa 70 Millionen Euro) sowie durch die Bearbeitung von Widersprüchen gegen den Rentenbescheid (28 Millionen Euro).

Verwaltungsaufwand Bund 
Einführungsjahr
(einmalig)

Folgejahre
(laufend)

Einkommensüberprüfung / Einkommensanrechnung  
Bestandsfälle Inland und Ausland
116.770.000 Euro
101.500.000 Euro
Einkommensüberprüfung / Einkommensanrechnung  
Neuzugänge Inland und Ausland  
0 Euro
5.724.000 Euro

Überprüfung und Aufbereitung der Versicherungskonten 
98.110.000 Euro
3.500.000 Euro
Anrechnung auch von Kapitalerträgen
74.752.000 Euro
74.752.000 Euro
Auskunft und Beratung
70.000.000 Euro
4.600.000 Euro
Widersprüche
28.030.000 Euro  
1.170.000 Euro
Auswertung der durch den Kontenabruf ermittelten Auskünfte von Kreditinstituten, Stichprobenhafte Überprüfung der Kapitalerträge sowie Neuberechnung/ Bescheidung der Grundrente
4.100.000 Euro
4.100.000 Euro
Programmierarbeiten zur Berechnung der Grundrente  
3.400.000 Euro  
Programmierarbeiten für den Datenaustausch zwischen DRV Bund und Finanzverwaltung 
2.000.000 Euro
Druck von Bescheiden und Porto Grundrente 
1.800.000 Euro
1.900.000 Euro

Druck von Bescheiden und Porto andere Leistungen  
200.000 Euro
70.000 Euro

Stichprobenhafter Kontenabruf beim BZSt 
132.000 Euro
132.000 Euro
Statistisches Bundesamt
6.200 Euro
Gesamtaufwand Verwaltung Bund (gerundet) 
399.000.000 Euro
197.000.000 Euro

Länder und Kommunen

Der jährliche Erfüllungsaufwand der Verwaltung auf Ebene der Länder und Kommunen wird auf 10 Mio. Euro geschätzt. Dieser entsteht mit 8,5 Mio. Euro jährlich zum überwiegenden Teil durch die Bearbeitung der Grundsicherungsbescheide von Rentnern in ca. 200.000 Fällen.  

Der einmalige Erfüllungsaufwand der Verwaltung auf Ebene der Länder und Kommunen wird auf 16 Mio. Euro geschätzt. Dieser entsteht zum überwiegenden Teil in der Einführung von Freibeträgen in den verschiedenen Systemen der Sozialen Sicherung (höhere Sachbearbeitungskosten aufgrund von mehr Neufällen und Neuentscheidungen im Bestand). Zudem entfallen ca. 3,1 Mio. Euro auf die Umstellung von IT-Verfahren.

Länder und Kommunen
Einführungsjahr (einmalig)
Folgejahre
(laufend)

Einführung eines Freibetrags in der Grundsicherung für Arbeitssuchende 
5.900.000 Euro
60.000 Euro
Einführung eines Freibetrags in der Hilfe zum Lebensunterhalt und in der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbminderung
5.500.000 Euro
0 Euro
Einführung eines Freibetrags für Leistungsberechtigte nach dem SGB XII  
8.500.000 Euro
Umstellung IT-Verfahren  
2.000.000 Euro    

Anbindung der Finanzverwaltung an das Datenaustausch-verfahren/ initiale Umsetzung der Datenlieferung durch die Länder & Betrieb  
1.000.000 Euro
300.000 €
Wohngeldbehörden (Einführung Freibetrag - Erstanträge und Neubewilligungen) 
1.300.000 Euro
800.000 Euro
Wohngeldbehörden (Einführung Freibetrag - IT-Anpassung)  
130.000 Euro
Freibetrag in der ergänzenden Hilfe zum Lebensunterhalt (SER)  
8.000 Euro
5.000 Euro
Gesamtaufwand Verwaltung Länder/Kommunen (gerundet) 
15.838.000 Euro  
9.665.000 Euro


Eine gründliche Prüfung aller Sachverhalte und Annahmen war dem NKR innerhalb der gesetzten Frist nicht möglich. Auf der Grundlage ihm bisher verfügbarer Informationen weist der NKR jedoch abschließend auf Folgendes hin:

Der geschätzte Erfüllungsaufwand ist vom tatsächlichen Eintreffen vieler optimistischer Annahmen und dem Gelingen einer IT-Zusammenarbeit vor allem zwischen der Finanzverwaltung und der Rentenversicherung Bund bei einem anspruchsvollen, völlig neuartigen Projekt mit einer Reihe ungeklärter Rechtsfragen abhängig. Verschiedene Analysen der Verteilungswirkungen der Grundrente bei der Zielgruppe der langjährig gesetzlich rentenversicherten Geringverdiener (z.B. Deutschen Rentenversicherung Bund, DIW, Bertelsmann Stiftung) weisen Widersprüche mit einigen Angaben des Ressorts auf. Der NKR begrüßt, dass diese Effekte bis zum Jahr 2025 untersucht werden sollen.

Für eine weniger aufwändige und zielgenauere sowie rechtssichere Option zur Würdigung der Arbeits-, Erziehungs- und Pflegeleistung von Menschen mit unterdurchschnittlichen Einkommen im System der gesetzlichen Rente wäre mehr Zeit für fachliche Beratung und Prüfung notwendig gewesen.  

II.2    Evaluierung

Die Zielerreichung der Grundrente soll gemäß den Vorgaben des Evaluierungskonzepts der Bundesregierung bis zum 31. Dezember 2025 evaluiert werden. Folgende Fragen stehen dabei im Fokus:

  • Werden die besonderen Lebenslagen in den neuen Bundesländern und die Erwerbsbiografien von Frauen berücksichtigt?
  • Wird mit den Regelungen auch die Gruppe erreicht, die erreicht werden sollte?  
  • Kann die Grundrente gegebenenfalls zielgenauer ausgestaltet werden?  
  • Wirkung der Staffelung bis zum Erreichen der vollen 35 Jahre an Grundrentenzeiten
  • Auswirkungen der Einkommensanrechnung als auch der Freibetragsregelungen  

Indikatoren sind z.B.:  

  • Anzahl der Rentnerinnen und Rentner mit Grundrentenbezug, aufgeschlüsselt nach Geschlecht, Anzahl der Grundrentenzeiten und Wohnsitz in den alten oder neuen Bundesländern
  • konkrete Zusammensetzung der Grundrentenzeiten in Bezug auf Zeiten der Kindererziehung und Pflege
  • Datengrundlage sind bestehende Statistiken der beteiligten Behörden. Zudem schafft das Grundrentengesetz einige neue Statistikquellen, um die Wirkungen evaluieren zu können.

III.    Ergebnis

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand plausibel und nachvollziehbar dargestellt.  

Der NKR hat im Rahmen seiner eigenen Anhörung den Eindruck gewonnen, dass nicht alle möglichen Optionen für eine bürokratieärmere Umsetzung der Grundrente ernsthaft geprüft wurden. Die Grundrente wird insbesondere im Jahr der Einführungen erheblichen zusätzlichen Erfüllungsaufwand - auch im Vergleich zur geschätzten Auszahlungssumme - vor allem bei der Deutschen Rentenversicherung auslösen. Für eine weniger aufwändige und zielgenauere sowie rechtssichere Option zur Würdigung der Arbeitsleistung von Personen mit niedrigem Einkommen im System der gesetzlichen Rente wäre eine frühzeitige Einbindung und Berücksichtigung der Erfahrung der Praktiker notwendig gewesen.  

Die verfügbare Verwaltungsexpertise wurde im Fall der Grundrente nicht ausreichend genutzt. Ein Zeitraum von nur wenigen Tagen für die Prüfung eines solch wichtigen und verwaltungsintensiven Vorhabens ist das Gegenteil besserer Rechtsetzung. Die Vorgehensweise bei diesem Vorhaben reiht sich ein in die wachsende Anzahl der politischen Vorhaben, bei denen die Fristen nicht beachtet werden und eine angemessene Beteiligung von Betroffenen und Verwaltungsexperten nicht mehr stattfindet. Das Ziel der Schaffung eines möglichst unbürokratischen Verfahrens für Versicherte und die Deutsche Rentenversicherung wird aus Sicht des Nationalen Normenkontrollrates verfehlt.

Von daher macht der NKR hinsichtlich der nicht ausreichenden Prüfung bürokratieärmerer Vollzugsvarianten im Rahmen seines Mandats Bedenken gegen den vorliegenden Gesetzentwurf geltend.

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