Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung nationaler Regelungen an die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission vom 24. Mai 2019 über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge

NKR-Stellungnahme Nr. 5542 vom 25. Januar 2021 an das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMWI)gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Jährlicher Zeitaufwand:
 374.167 Stunden (rund 9,4 Millionen Euro)
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
rund 3,2 Millionen Euro
davon aus Informationspflichten:
rund 140.000 Euro
Verwaltung
Bund
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
rund 1,1 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungaufwand:
rund 127.000 Euro
Länder
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
rund 28.000 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
rund 16.000 Euro
Weitere Prüfkriterien
Weitere KostenMit dem Regelungsvorhaben werden neue Gebühren in der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung eingeführt. Die Kosten hierfür tragen insbesondere die Besitzer und Betreiber der unbemannten Fluggeräte (Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen).
Jährlich für Bürger:
im Durchschnitt je Einzelfall:
rund 5 Millionen Euro
circa 50 Euro
Jährlich für Wirtschaft:
Im Durchschnitt je Einzelfall:
rund 570.000 Euro
circa 114 Euro
Umsetzung von EU-RechtDem Normenkontrollrat liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass mit dem Vorhaben über eine 1:1-Umsetzung hinausgegangen wird.
Evaluierung
Ziele:
Das Vorhaben bringt die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 in ihrem verbindlichem Teil in Deutschland zur Anwendung (Ziel 1). Insoweit findet keine nationale Evaluierung statt.
Evaluiert wird erstmals zwei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes die Nutzung der belassenen Gestaltungsspielräume (Ziel 2) durch Festlegung geografischer Gebiete zur Beschränkung des Flugbetriebs mit dem Ziel eventueller Nachjustierungen.
Kriterien:
-    Auswirkungen auf den Schutz von Umwelt und Natur
-    Wirkungen der Geräuschimmissionen auf Menschen
-    Einhaltung des Persönlichkeitsschutzes
Datengrundlage:
Herstellerangaben der unbemannten Fluggeräte sowie Befragungen in den zuständigen Behörden.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) hat den Erfüllungsaufwand und die weiteren Kosten nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen

Ziel der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission vom 24. Mai 2019 über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge ist die Gewährleistung des EU-weit einheitlichen sicheren Betriebs eines zukunftsweisenden Verkehrsträgers.

Mit dem vorliegenden Regelungsvorhaben soll diese Durchführungsverordnung in nationales Recht überführt werden. Das BMVI plant hierfür Änderungen in folgenden Regelungen:

  • Luftverkehrsgesetz (LuftVG),
  • Luftverkehrs-Ordnung (LuftVO),
  • Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (LuftVZO),
  • Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftkostV) und
  • Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt (LFBAG).

Das Luftfahrt-Bundesamt (LBA) soll künftig ein Register über die Betreiber von unbemannten Fluggeräten sowie über zulassungspflichtige unbemannte Fluggeräte führen. Gemäß der Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 werden unbemannte Fluggeräte in die drei Betriebskategorien „offen“, „speziell“ und „zulassungspflichtig“ eingeordnet. Die Festlegung dieser Betriebskategorien richtet sich dabei vornehmlich nach der Höhe des Risikos bei der Nutzung der unbemannten Fluggeräte und erfordert je nach Kategorie die Einhaltung diverser Verpflichtungen und Vorschriften. Hieraus ergeben sich neue oder angepasste Gebührentatbestände in der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (z. B. für die Ausstellung oder Änderungen von Bescheinigungen, für die Ausstellung von Fernpiloten-Zeugnissen, für die Registrierungen oder für Erteilung von Betriebsgenehmigungen).

II.1.     Erfüllungsaufwand

Das BMVI hat den Erfüllungsaufwand und die weiteren Kosten nachvollziehbar ermittelt und dargestellt. Die Annahmen für die Fallzahlen bei den Normadressaten beruhen u. a. auf Schätzungen des Statistischen Bundesamtes (StBA) sowie auf einer Studie des Bundesverbandes der Deutschen Luftverkehrswirtschaft e.V. (BDL) aus dem Jahr 2019. Regelungen, die keinen zusätzlichen Erfüllungsaufwand verursachen, konnte das BMVI plausibel begründen.

Bürgerinnen und Bürger

Das BMVI schätzt für die Bürgerinnen und Bürger insgesamt einen jährlichen zeitlichen Aufwand in Höhe von ca. 374.167 Stunden. Das Ressort geht bei der Berechnung der Fallzahlen davon aus, dass der Großteil der privaten Nutzer die unbemannten Fluggeräte in der Betriebskategorie „offen“ fliegen wird. Es prognostiziert für diese Betriebskategorie eine Fallzahl von rund 100.000 Fluggeräten pro Jahr. Für die Ermittlung der zeitlichen Aufwände nutzt das BMVI die Zeitwerttabelle für Bürgerinnen und Bürger gemäß des Leitfadens  des StBA.

  • Registrierungspflicht für Betreiber unbemannter Fluggeräte

Für die Registrierung unbemannter Fluggeräte müssen die Besitzer ihre personenbezogenen Daten sowie die Nummer der Versicherung für das unbemannte Fluggerät an das LBA übermitteln. Der Zeitaufwand setzt sich dabei aus den Aktivitäten Daten und Informationen zusammenstellen und Formulare ausfüllen zusammen. Bei 100.000 Fluggeräten jährlich und einem Aufwand von 10 Minuten pro Fall, beträgt der Zeitaufwand für die Registrierung insgesamt 16.667 Stunden pro Jahr (100.000 x 10/60 Min.).

  • Kompetenznachweis

Zum Nachweis ausreichender Kompetenzen für Fernpiloten ist ein sogenannter „kleiner Drohnenführerschein“ erforderlich. Hierzu muss der Nutzer ein Online-Training sowie eine Prüfung beim LBA absolvieren. Das Training vermittelt Grundlagen in diversen Themengebieten. Die Prüfung besteht aus 40 Multiple-Choice-Fragen. Dies erfordert einen zeitlichen Aufwand von circa 3,5 Stunden pro Einzelfall. Bei jährlich 100.000 neuen Fluggeräten ergibt sich für die Bürgerinnen und Bürger insgesamt ein Zeitaufwand von 350.000 Stunden pro Jahr (100.000 x 3,5 Stdunden).

  • Informieren betroffener Bürger über ihre Rechte

Personen, die aktiv ein unbemanntes Fluggerät steuern und dabei in den geschützten privaten Bereich Dritter eindringen, sind verpflichtet, die betroffenen Personen über den Eingriff zu informieren und hierfür ihre Zustimmung einzuholen. Als Zeitaufwand hierfür setzt das BMWI circa 15 Minuten pro Fall an. Bei ca. 30.000 Fällen pro Jahr entsteht für die Bürgerinnen und Bürger insgesamt ein jährlicher Zeitaufwand von circa 7.500 Stunden (30.000 x 15/60 Min.).

Wirtschaft

Für die Wirtschaft schätzt das BMWI einen jährlichen Erfüllungsaufwand in Höhe von ca. 3,2 Millionen Euro. Das BMWI erwartet im Bereich der Wirtschaft vornehmlich die Nutzung von unbemannten Fluggeräten in den Betriebskategorien „speziell“ und „zulassungspflichtig“. Die Annahmen zur Herleitung der Fallzahlen basieren auf einem erwarteten jährlichen Zuwachs von rund 4.750 Fluggeräten der Betriebskategorie „speziell“ sowie 250 Fluggeräten der Kategorie „zulassungspflichtig“. Für die Ermittlung der zeitlichen Aufwände nutzt das BMWI die Zeitwerttabelle Wirtschaft gemäß des Leitfadens  des StBA. Als durchschnittlichen Lohnkostensatz für die Wirtschaft nutzt das BMWI die Vorgaben des StBA in Höhe von 34,50 Euro pro Stunde.

  • Mitteilungspflicht Registrierungsdaten für Betreiber unbemannter Fluggeräte (Informationspflicht)

Die Betreiber unbemannter Fluggeräte in den Betriebskategorien „speziell“ und „zulassungspflichtig“ sind verpflichtet dem LBA entsprechende Daten zur Registrierung zu übermitteln und ggf. fortlaufend zu aktualisieren. Bei einem Zeitaufwand von 15 Minuten pro Fall und 5.000 Fluggeräten pro Jahr beziffert sich der jährliche Erfüllungsaufwand auf insgesamt rund 43.000 Euro (5000 x 15/60 Min x 34,50 Euro).

  • Abgabe einer Betriebserklärung in der Betriebskategorie „speziell“ (Informationspflicht)

Parallel zu der weiterhin möglichen Beantragung einer Betriebsgenehmigung, können Betreiber künftig auch eine Betriebserklärung für den Betrieb unter Standardszenarien abgeben. Mit der Betriebserklärung muss der Betreiber eines unbemannten Fluggerätes gegenüber der zuständigen Behörde u. a. die Einhaltung von Mindestsicherheitsstandards erklären. Das BMWI erwartet, dass für jährlich ca. 1.400 Fluggeräte der Betriebskategorie „speziell“ eine Betriebserklärung abgegeben wird. Der zeitliche Aufwand für das Ausfüllen von Formularen und die Übermittlung der Daten beträgt ca. neun Minuten pro Fall. Insgesamt ergibt sich daraus ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 7.000 Euro. (1.400 x 9 Min/60 Min x 34,50 Euro).

  • Zulassungsantrag für unbemannte Fluggeräte der Betriebskategorie „zulassungspflichtig“ (Informationspflicht)

Für den Betrieb unbemannter Fluggeräte der Betriebskategorie „zulassungspflichtig“ muss ein Antrag auf Zulassung beim LBA gestellt werden. Durch die Höhe des Betriebsrisikos gelten für die Zulassung des unbemannten Fluggerätes zusätzlich auch Vorschriften für die Zulassung des Betreibers sowie für die Vergabe von Fernpilotenlizenzen. Das Ressort erwartet jährlich ca. 250 dieser Fluggeräte. Der Zeitaufwand für den Antrag und die Zulassung unbemannter Fluggeräte der Betriebskategorie „zulassungspflichtig“ beträgt circa 510 Minuten je Einzelfall. Dies ergibt einen jährlichen Erfüllungsaufwand von rund 73.000 Euro (250 x 510 Min/60 Min x 34,50 Euro).

  • Information betroffener Bürger über ihre Rechte (Informationspflicht)

Bevor Fernpiloten beziehungsweise Unternehmen mit ihren kommerziell genutzten unbemannten Fluggeräten in den geschützten privaten Bereich Dritter eindringen, müssen sie die Betroffenen hierüber informieren und eine entsprechende Erlaubnis einholen. Als Zeitaufwand hierfür setzt das BMWI ca. 15 Minuten pro Fall an. Bei geschätzten 2.000 Fällen pro Jahr entsteht hierfür insgesamt ein jährlicher Erfüllungsaufwand von ca. 17.000 Euro (2.000 x 15/60 Min. x 34,50 Euro).

  • Kompetenznachweis für Fernpiloten der Betriebskategorie „speziell“

Fernpiloten unbemannter Fluggeräte der Betriebskategorie „speziell“ sind verpflichtet, ihre Kompetenz durch einen Kompetenznachweis oder ein Fernpiloten-Zeugnis nachzuweisen. Voraussetzung hierfür ist zunächst der „kleine Drohnenführerschein“. Darüber hinaus ist ein Selbsttraining auf offenem Feld sowie die Teilnahme an einer Schulung nachzuweisen.

Die Schulungskosten betragen durchschnittlich ca. 250 Euro pro Fall. Weiterhin ist eine schriftliche Theorieprüfung bei einer dafür zertifizierten benannten Stelle abzulegen. Nach erfolgreichem Abschluss dieser Prüfung kann das Fernpiloten-Zeugnis beim LBA beantragt werden. Das BMWI schätzt den gesamten Zeitaufwand hierfür auf rund 690 Minuten je Einzelfall. Bei ca. 4.750 Fluggeräten jährlich in der Betriebskategorie „speziell“ ergibt sich für die Wirtschaft insgesamt ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 3,07 Millionen Euro (4.750 x 690 Min/60 Min x 34,50 Euro + 4.750 x 250 Euro).

Verwaltung (Bund)

Das BMWI erwartet auf Bundesebene einen jährlichen Erfüllungsaufwand in Höhe von rund 1,1 Mio. Euro sowie einen einmaligen Erfüllungsaufwand von ca. 127.000 Euro. Als durchschnittlichen Lohnkostensatz für den Verwaltungsbereich Bund nutzt das Ressort die Vorgaben des StBA in Höhe von 38,80 Euro pro Stunde.

  • Registerführung

Das LBA hat künftig ein Register mit diversen Angaben zu den Betreibern von unbemannten Fluggeräten der Betriebskategorie „offen“, „speziell“ sowie den Eigentümer zulassungspflichtiger unbemannter Fluggeräte zu führen. Bei jährlich rund 100.000 unbemannten Fluggeräten der Betriebskategorie „offen“ und circa 5.000 der Betriebskategorien „speziell“ und „zulassungspflichtig“ rechnet das Ressort demnach mit 105.000 Registrierungen jährlich. Den Zeitaufwand pro Einzelfall beziffert es mit circa 10 Minuten.

Hieraus ergibt sich ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 679.000 Euro (105.000 x 10/60 Min x 38,80 Euro).

Für die Entwicklung der Registrierungsdatenbank schätzt das BMWI einen einmaligen Erfüllungsaufwand in Höhe von rund 30.000 Euro.

Für die Betreuung und Pflege beziehungsweise Instandhaltung des Registers erwartet es einen jährlichen Erfüllungsaufwand von circa 40.000 Euro.

  • Prüfungsdurchführung und Ausstellung von Bescheinigungen und Zeugnissen für Fernpiloten in den Betriebskategorien „offen“ und „speziell“

Das LBA ist für die Durchführung der Online-Prüfungen und die Ausstellung der Nachweise ausreichender Kompetenzen von Fernpiloten zuständig. Für die Betriebskategorien „offen“ und „speziell“ sind jeweils unterschiedliche Prüfungen notwendig. Das BMWI schätzt den einmaligen Zeitaufwand für die Aufstellung und Aufbereitung der Lerninhalte und der Prüfungsfragen auf rund 480 Stunden je Betriebskategorie. Für die Erstellung und Programmierung eines Online-Tools erwartet es rund 60.000 Euro an Sachkosten. Insgesamt schätzt das Ressort hierfür einen einmaligen Erfüllungsaufwand in Höhe von rund 97.000 Euro (2 x 480 Std. x 38,80 Euro + 60.000 Euro).

Für die laufende Betreuung der Online-Tools schätzt das BMWI einen jährlichen Personalaufwand von ca. zwei Stunden. Für den jährlichen Support und Kundenservice rechnet es mit ca. 80.000 Euro Sachkosten pro Jahr. Damit beträgt der jährliche Erfüllungsaufwand rund 80.000 Euro (2 Std. x 38,80 Euro + 80.000 Euro)

  • Erteilung von Zulassungen für unbemannte Fluggeräte der Betriebskategorie „zulassungspflichtig“

Den zeitlichen Aufwand für die Prüfung und Bestätigung einer Zulassung in der Betriebskategorie „zulassungspflichtig“ schätzt das BMWI auf circa 24 Stunden pro Einzelfall. Diese Geräte sind in ihrer technischen Komplexität und ihrem Verwendungszweck vergleichbar zur bemannten Luftfahrt, daher erfordert die Zulassung besonders hohe Anforderungen an die Sicherheit und einen entsprechend hohen Prüfungsmaßstab. Bei einer Fallzahl von 250 Inbetriebnahmen pro Jahr ergibt sich demnach ein jährlicher Erfüllungsaufwand in Höhe von ca. 233.000 Euro (250 x 24 Std. x 38,80 Euro).

  • Betrieb unbemannter Fluggeräte aus Drittländern

Betreiber aus Drittländern, die ein unbemanntes Fluggerät im deutschen Hoheitsgebiet nutzen möchten, müssen dies beim LBA anmelden und genehmigen lassen. Das Ressort geht hier von einer geschätzten Fallzahl von circa 50 Anträgen jährlich aus. Es schätzt den Zeitaufwand zur Bearbeitung eines Antrags mit anschließender Erstellung der Genehmigung auf circa drei Stunden je Einzelfall.

Demnach liegt der jährliche Erfüllungsaufwand bei rund 6.000 Euro (50 x 3 Stunden x 38,80 Euro).

  • Festlegung geografischer Gebiete zur Beschränkung des Flugbetriebs

Der Betrieb unbemannter Fluggeräte in den Betriebskategorien „offen“ und „speziell“ in geografischen Gebieten bedarf wegen des grundsätzlichen Verbots weiterhin einer Ausnahmegenehmigung durch die zuständige Luftfahrtbehörde. Als geografisches Gebiet gilt zum Beispiel der Luftraum über Flugplätzen, Naturschutzgebieten, Justizvollzugsanstalten, Wohngrundstücken oder Freibädern. Das BMWI kann zudem weitere geografische Gebiete einrichten. Hierfür sollen aus bereits verfügbaren Quellen entsprechende Kartentools entwickelt und auf einer digitalen Plattform eingestellt werden. Den Erfüllungsaufwand für den Support und die Aktualisierung der Datenbank dieser Plattform schätzt das BMWI auf ca. 40.000 Euro pro Jahr.

Verwaltung (Länder und Kommunen)

Auf Seiten der Länder und Kommunen geht das Ressort von einem jährlichen Erfüllungsaufwand in Höhe von rund 28.000 Euro aus. Zudem beziffert es den einmaligen Erfüllungsaufwand auf ca. 16.000 Euro. Als durchschnittlichen Lohnkostensatz für den Verwaltungsbereich der Länder nutzt das Ressort die Vorgaben des StBA in Höhe von 40,30 Euro pro Stunde.

  • Anpassen des Gebührenverzeichnisses

Die Änderungen der Luftverkehrsordnung betreffen Gebühren im Zuständigkeitsbereich der Länder. Daher ist auch eine einmalige Anpassung der Gebührensätze im Gebührenkatalog je Bundesland erforderlich. Den Zeitaufwand hierfür schätzt das BMWI auf 25 Stunden je Bundesland, wobei es sich an vergleichbaren Vorgaben zur „Anpassung interner Prozesse“ orientiert. Damit liegt der einmalige Erfüllungsaufwand bei rund 16.000 Euro (16 Bundesländer x 25 Std. x 40,30 Euro).

  • Prüfung und Bestätigung einer Betriebserklärung in der Betriebskategorie „speziell“

Den zeitlichen Aufwand für die Prüfung und Bestätigung einer Betriebserklärung in der Betriebskategorie „speziell“ schätzt das BMWI auf ca. 0,5 Stunden pro Einzelfall. Bei einer Fallzahl von ca. 1.400 Fluggeräten pro Jahr ergibt sich demnach ein jährlicher Erfüllungsaufwand in Höhe von ca. 28.000 Euro (1.400 x 0,5 Std. x 40,30 Euro).

II.2.    Weitere Kosten

Das BMWI plant mit dem Regelungsvorhaben auch Änderungen in der Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung. Hierfür führt es neue Gebührentatbestände ein. Diese betreffen sowohl die Bürgerinnen und Bürger als auch die Wirtschaft.

Die weiteren Kosten für die Bürgerinnen und Bürger resultieren aus dem Betrieb unbemannter Fluggeräte in der Betriebskategorie „offen“. Hier fallen insbesondere Gebühren für die Abnahme einer Online-Theorieprüfung und der Ausstellung einer Bescheinigung zum Nachweis ausreichender Kompetenzen von Fernpiloten für den Betrieb eines unbemannten Fluggerätes oder der Ausstellung eines Fernpiloten-Zeugnisses an. Bei einer geschätzten Fallzahl von circa 100.000 Fluggeräten pro Jahr und durchschnittlich 50 Euro Gebühren je Einzelfall, rechnet das BMWI mit jährlichen weiteren Kosten in Höhe von rund 5 Millionen Euro für die Bürgerinnen und Bürger (100.000 x 50 Euro).

Die weiteren Kosten für die Wirtschaft resultieren aus dem Betrieb unbemannter Fluggeräte in den Betriebskategorien „speziell“ und „zulassungspflichtig“. Bei den hier anfallenden Gebühren handelt es sich weitestgehend um Rahmengebühren. Zum Beispiel für die Erteilung einer Betriebsgenehmigung einschließlich Überprüfung zur fortlaufenden Einhaltung der Genehmigungsvoraussetzungen und Vorgaben in der Betriebsgenehmigung während der Gültigkeitsdauer der Betriebsgenehmigung oder der Registrierung eines unbemannten Fluggerätes für den Betrieb in der Betriebskategorie „zulassungspflichtig“. Bei einer geschätzten Fallzahl von circa 5.000 Fluggeräten pro Jahr und durchschnittlich 114 Euro Gebühren je Einzelfall, rechnet das BMWI mit jährlichen weiteren Kosten in Höhe von rund 570.000 Euro für die Wirtschaft (5.000 x 114 Euro).

II.3.    Evaluierung

Das Vorhaben bringt die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 in ihrem verbindlichem Teil in Deutschland zur Anwendung (Ziel 1). Insoweit findet keine nationale Evaluierung statt.

Evaluiert wird erstmals zwei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes die Nutzung der belassenen Gestaltungsspielräume (Ziel 2) durch Festlegung geografischer Gebiete zur Beschränkung des Flugbetriebs mit dem Ziel eventueller Nachjustierungen. Das BMWI plant hierfür eine Analyse hinsichtlich der Auswirkungen auf den Schutz von Umwelt und Natur, der Wirkungen der Geräuschimmissionen auf Menschen sowie der Einhaltung des Persönlichkeitsschutzes. Datengrundlage für die Auswertungen bilden u. a. die Herstellerangaben der unbemannten Fluggeräte sowie Befragungen in den zuständigen Behörden.

III.    Ergebnis

Das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur hat den Erfüllungsaufwand und die weiteren Kosten nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

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