Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung von Vorschriften über die außergerichtliche Streitbeilegung in Verbrauchersachen

NKR-Stellungnahme Nr. 4712 vom 04. April 2019 an das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV)gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
keine Auswirkungen
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand
Weitere Kosten (Gebühren)
geringfügige Auswirkungen
rund 13.000 Euro
Verwaltung
Bund
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
Alternative 1 (Selbsteintritt)
Alternative 2 (Auftragsvergabe)


rund 804.000 Euro
rund 804.000 Euro
Einmaliger Erfüllungaufwand:
Alternative 1 (Selbsteintritt)
Alternative 2 (Auftragsvergabe)


rund 374.000 Euro
rund 55.000 Euro
Länder
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
teilweise quantifiziert mit 1 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
nicht quantifiziert Euro
Weitere Prüfkriterien
Umsetzung von EU-RechtDem NKR liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass mit dem Vorhaben über eine 1:1 Umsetzung hinausgegangen wird.
EvaluierungBei der Umsetzung von EU-Recht im Jahre 2016 hat der deutsche Gesetzgeber mit dem Verbraucherstreitbeilegungsgesetz eine Evaluierungspflicht (2 Jahre) sowie eine Berichterstattung an die Öffentlichkeit und an die Europäische Kommission (4 Jahre) eingeführt. Von diesem Evaluations- und Berichtssystem wird auch das vorliegende Regelungsvorhaben erfasst.
One in one out’-RegelIm Sinne der ‚One in one out‘-Regel der Bundesregierung stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein geringfügiges „In“ (rund 700 Euro) dar, das mit Entlastungen aus der Einführung einer zivilprozessualen Musterfeststellungsklage kompensiert werden soll.
Ergebnis der Prüfung durch den Nationalen Normenkontrollrat
Das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen


Mit dem Vorhaben wird ein Artikelgesetz vorgeschlagen, das in mehreren Bereichen Neuregelungen schaffen soll:

Verbraucherrecht - Einrichtung einer Universalschlichtungstelle des Bundes

Im Jahre 2016 hat der Gesetzgeber mit dem Verbraucherstreitbeilegungsgesetz die Rahmenbedingungen dafür geschaffen, dass sich Verbraucher bei Streitigkeiten mit Unternehmern an eine Schlichtungsstelle wenden können, die bestimmten Qualitätsanforderungen genügt. Das VSBGdient zugleich der Umsetzung einer Richtlinie der Europäischen Union. Es sieht in erster Linie private Schlichtungsstellen vor, die in der Rechtsform eines eingetragenen Vereins betrieben, staatlich anerkannt und durch Unternehmen der betreffenden Branche sowie durch Entgelte finanziert werden. Nur soweit dieses System kein flächendeckendes Schlichtungsangebot gewährleistet, ist es Aufgabe des Staates, eine sogenannte ergänzende Verbraucherschlichtung

(Universalschlichtung) einzurichten. Die Wahrnehmung dieser Staatsaufgabe ist nach derzeitiger Gesetzeslage Sache der Länder. Tatsächlich jedoch wird die Funktion einer Universalschlichtungsstelle bisher durch einen privatrechtlichen Verein  erfüllt, den der Bund hierfür mit Fördermitteln in Höhe von jährlich 850.000 Euro ausstattet. Die Förderung ist auf den 31.12.2019 befristet und für die Zeit danach haushaltsrechtlich ausgeschlossen. Um die EU-Vorgaben weiterhin erfüllen zu können sowie zur Umsetzung des Koalitionsvertrages , will das BMJV die Universalschlichtung auch rechtlich von den Ländern auf den Bund übertragen. Der Bund soll ermächtigt werden, entweder eine Universalschlichtungsstelle selbst zu betreiben (Selbsteintritt) oder diese Aufgabe einer anerkannten Schlichtungsstelle zu übertragen.
Die Organisation, das Verfahren und die Gebühren der Universalschlichtungsstelle sowie ggf. die Voraussetzung für die Beendigung einer Beauftragung/Beleihung sollen durch Rechtsverordnung des BMJV geregelt werden können.

Verbraucherrecht - Online-Streitbeilegung

Die EU betreibt eine Plattform zur Online-Streitbeilegung im Binnenmarkt. Für den Betrieb dieser Plattform benennt jeder Mitgliedstaat sog. Online-Streitbeilegung-Kontaktstellen, die die Beteiligten an grenzüberschreitenden Streitigkeiten über das Verfahren informieren. In Deutschland wird diese Aufgabe durch das Bundesamt für Justiz wahrgenommen. Mit dem Regelungsvorhaben soll das Bundesamt für Justiz auch für innerstaatliche Streitigkeiten Online-Streitbeilegung-Kontaktstelle werden, sofern die Verbraucherbeschwerde über die EU-Plattform eingeht.

Versicherungsaufsichtsrecht

Anerkannte Schlichtungsstellen sind verpflichtet, die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht über verbraucherschädigende Geschäftspraktiken zu unterrichten. Bisher gilt diese Verpflichtung nur für Finanzdienstleistungen, künftig soll sie auch für Versicherungsdienstleistungen gelten.

Luftverkehrsrecht

Seit der Einführung einer Musterfeststellungsklage im Jahre 2018 können Verbraucher ihre Rechte sichern, indem sie sich in ein Klageregister eintragen und ihre Ansprüche nach Erfolg der Musterfeststellungsklage individuell geltend machen. Für den Luftverkehrsbereich soll der Eintrag in das Klageregister ein Schlichtungsverfahren künftig ausschließen.

Notariats- und Beurkundungsrecht

Notarielle Urkunden werden künftig bei der Bundesnotarkammer elektronisch archiviert. Nach bisheriger Gesetzeslage fallen die Fristen für die Inbetriebnahme des elektronischen Urkundenarchivs bei der Bundesnotarkammer (01.01.2020) und für die Nutzung des Archivs durch die Notariate (01.01.2022) auseinander. Das Regelungsvorhaben soll die Fristen einheitlich auf den 01.01.2022 festlegen.

Grundbuchrecht
Nach bisheriger Ausgestaltung der Grundbuchordnung ist die Einsichtnahme in das digitalisierte Grundbuch auch für Notare von einer Genehmigung abhängig, die an Voraussetzungen geknüpft ist (Mindestanzahl von Abrufen/Eilbedürftigkeit) und widerrufen werden kann. Mit dem Regelungsvorhaben sollen die Notare von Genehmigungsvoraussetzungen ausgenommen werden.

II.1    Erfüllungsaufwand

Für Bürgerinnen und Bürger ruft das Regelungsvorhaben keinen Erfüllungsaufwand hervor.

Wirtschaft

Die privaten Schlichtungsstellen für die Versicherungswirtschaft werden mit der neuen Informationspflicht über verbraucherschädigende Geschäftspraktiken geringfügig belastet: Nach den Erfahrungen mit Finanzdienstleistungen geht das BMJV nachvollziehbar von jährlich vier Anwendungsfällen der Neuregelung und zusätzlichem Erfüllungsaufwand von rund 700 Euro p.a. aus.

Verwaltung

Für den Bund ruft das Regelungsvorhaben den in nachfolgender Übersicht zusammengefassten Erfüllungsaufwand hervor:

Universalschlichtungsstelle des Bundes

Alternative 1 (Selbsteintritt)

einmalig: 374.000 Euro

jährlich: 804.000 Euro

Alternative 2 (Auftragsvergabe)

einmalig: 55.000 Euro

jährlich: 804.000 Euro

Streitbeilegung online (A1 und A2)

67.000 Euro

Universalschlichtungstelle des Bundes

Bei der Ermittlung und Darstellung des Aufwandes für die Einrichtung einer Universalschlichtungstelle hat das BMJV zwischen den zwei Handlungsalternativen unterschieden, die mit dem Gesetzentwurf vorgeschlagen werden:

Alternative 1 – Selbsteintritt

Für die Einrichtung der Universalschlichtungsstelle durch den Bund selbst rechnet das BMJV nachvollziehbar mit Personalaufwand von rund 357.000 Euro, der sich beim Einsatz jeweils einer Arbeitskraft (AK) im einfachen Dienst (45.000 Euro), mittleren Dienst (51.000 Euro), gehobenen Dienst (70.000 Euro) und höheren Dienst Bund (105.000 Euro) für die Dauer von zwölf Monaten zuzüglich der Arbeitsplatzpauschale von 4x 21.400 Euro ergibt. Hinzu kommen einmalige Kosten für Einrichtung eines Internetauftritts von 17.000 Euro, sodass aus der Alternative 1 (Selbsteintritt) einmaliger Erfüllungsaufwand von 374.000 Euro entsteht.
Nachvollziehbar ist die Annahme des Ressorts, dass bei einer durch den Bund selbst eingerichteten Universalschlichtungsstelle mit demselben Fallaufkommen zu rechnen wäre wie bei dem bisher geförderten Verein. Dort wurden vom Beginn der Schlichtungstätigkeit (2016) bis Ende 2017 durchschnittlich rund 2.100 Fälle/Jahr bearbeitet. Da durch die Unterrichtungspflicht der Anbieter mehr Verbraucher von der Schlichtungsmöglichkeit Kenntnis erhalten, erwartet das BMJV bis Ende 2019 einen moderaten Anstieg der Fallzahlen auf jährlich 2.500. Allerdings endet nicht jeder dieser Fälle mit einem Schlichtungsvorschlag. Vielmehr ergeben sich aus den Erfahrungen des bisher geförderten Vereins für die Jahre 2016 und 2017 unterschiedliche Verfahrensverläufe. Auf der Grundlage dieser Erfahrungen hat das BMJV Fallgruppen gebildet und für die Bearbeitung der 2.500 Fälle einen Personal- und Sachaufwand von jährlich rund 741.000 Euro ermittelt:

Verfahrensverlauf
Fallzahl
Personal- und Sachaufwand
Antragsrücknahme
1.750
99.000 Euro
Antragsablehnung
500
79.000 Euro
Schlichtungsvorschlag
250
563.000 Euro

2.500
741.000 Euro


Der Ermittlung des Personal- und Sachaufwands in den drei Fallgruppen liegt die Annahme zu Grunde, dass

  • in 70 Prozent der Fälle der Schlichtungsantrag zurückgenommen wird /der Antragsgegner die Mitwirkung verweigert,
  • 20 Prozent der Anträge aus Rechtsgründen abgelehnt werden,
  • die verbleibenden 250 Verfahren mit einem hohen Bearbeitungsaufwand von durchschnittlich 32 Stunden zu erledigen sind – davon 24 Stunden/Fall für eine AK höherer Dienst und 8 Stunden/Fall für eine AK im mittleren Dienst.

Laufender Erfüllungsaufwand von 12.000 Euro entsteht ferner für die Erstellung von Tätigkeits- und Evaluationsberichten im Ein- /. Zwei-Jahres-Rhythmus, für die Ausübung der Rechts- und Fachaufsicht über die Universalschlichtungstelle des Bundes durch das Bundesamt für Justiz (16.000 Euro) sowie für Betreib und Pflege des Internetauftritts (35.000 Euro).

Insgesamt ruft die Alternative 1 daher laufenden Erfüllungsaufwand von 804.000 Euro p.a. hervor.

Alternative 2 – Aufgabenübertragung

Bei Aufgabenübertragung auf einen Dritten würde dem Beauftragten laufender Aufwand in derselben Höhe entstehen wie bei Aufgabenerfüllung durch den Bund. Der Bund müsste dem Beauftragten daher in dieser Höhe Aufwendungsersatz leisten, d.h. Alternative 2 würde denselben laufenden Erfüllungsaufwand von rund 804.000 Euro verursachen wie Alternative 1.

Nachvollziehbar dargestellte Unterschiede ergeben sich für den einmaligen Erfüllungsaufwand, der einerseits beim Beauftragten und andererseits beim Bundesamt für Justiz entstehen und sich auf insgesamt 55.000 Euro belaufen würde:

Bei dem Beauftragten würde die Übernahme der neuen Aufgaben Umstellungsaufwand erzeugen, der allerdings begrenzt sein dürfte. Denn für die Beauftragung kommt nur eine bereits anerkannte (private) Schlichtungsstelle mit bereits vorhandenen Arbeits- und Internetstrukturen in Betracht. Das BMJV schätzt den einmaligen

Umstellungsaufwand des Beauftragten nachvollziehbar auf 30.000 Euro (Personal- und Sacheinsatz) sowie auf 9.000 Euro (Internetauftritt).

Die Beauftragung der Schlichtungsstelle wäre eine Aufgabe des Bundesamt für Justiz. Den einmaligen Aufwand des Bundesamt für Justiz für das Vergabe- und ggf. das Beleihungsverfahren hat das Ressort nachvollziehbar mit 16.000 Euro ermittelt.

Online-Streitbeilegung

Die Erweiterung der Informationsaufgaben des Bundesamt für Justiz von grenzüberschreitenden auf innerstaatliche Verbraucherstreitigkeiten ruft für den Bund zusätzlichen Erfüllungsaufwand von jährlich rund 67.000 Euro hervor

II.2    Weitere Kosten

Die Universalschlichtungsstelle des Bundes soll für ihre Tätigkeit Gebühren erheben, deren Voraussetzungen und Höhe durch Rechtsverordnung festgelegt werden sollen. Bei der Gestaltung der Gebührentatbestände geht das BMJV davon aus, dass

  • Schlichtungsverfahren nach den Vorgaben des EU-Rechts für die Verbraucher grundsätzlich kostenfrei sein müssen, Gebühren daher nur von den Unternehmen erhoben werden können,
  • ein Gebührentatbestand nur erfüllt sein soll, wenn das Verfahren in einen Schlichtungsvorschlag mündet, nicht also bei Rücknahme und/oder Ablehnung des Schlichtungsantrags,
  • die Attraktivität des Schlichtungsverfahrens gegenüber einer Streitentscheidung durch Gerichte gefördert werden soll.
  • Unter diesen Voraussetzungen hält das Ressort eine Gebühr von 50 Euro/Fall für angemessen. Bei einer Fallzahl von jährlich 250 Schlichtungsvorschlägen ergeben sich damit Weitere Kosten für die Wirtschaft von rund 13.000 Euro.

II.2     Umsetzung von EU-Recht

Dem Nationale Normenkontrollrat liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass mit dem Vorhaben über eine 1:1-Umsetzung von Unionsrecht hinausgegangen wird.

II.3     Evaluierung

Bei der Umsetzung von EU-Recht im Jahre 2016 hat der deutsche Gesetzgeber mit dem Verbraucherstreitbeilegungsgesetz eine Evaluierungspflicht (2 Jahre) sowie eine Berichterstattung an die Öffentlichkeit und an die Europäische Kommission (4 Jahre) eingeführt. Von diesem Evaluations- und Berichtssystem wird auch das vorliegende Regelungsvorhaben erfasst.

III.    Ergebnis

Das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

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