Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Bundes-Klimaschutzgesetzes

NKR-Stellungnahme Nr. 4859 vom 7. Oktober 2019 an das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Keine Auswirkungen
Wirtschaft
Keine Auswirkungen
Verwaltung
Bund
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
6,7 Millionen Euro
Weitere Prüfkriterien
Weitere KostenMit dem Regelungsvorhaben werden für die Sektoren Energiewirtschaft, Industrie, Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft und Abfallwirtschaft Jahresemissionsmengen vorgegeben. Ausgehend vom aktuellen Niveau (Stand 2017) sollen die Emissionen linear sinken. Durch die Emissionsminderungspflichten entstehen durch noch festzulegende Maßnahmen Pflichten für die betroffenen Akteure in den jeweiligen Sektoren. Für eine Schätzung der Weiteren Kosten hat sich das Ressort dem rechnerisch genähert. Dabei setzt es für Emissionsminderungen im Bereich des EU-Emissionshandels 30 Euro/ t CO2 und außerhalb dessen die im Eckpunktepapier Klimaschutzprogramm festgelegten Preise von 10 Euro/t CO2 in 2021 und 35 Euro t/CO2 in 2025 an. Ab 2026 bis 2030 wird ein linearer Preispfad auf bis zu 60 Euro/t CO2 unterstellt.
Anhand der Minderungspflichten ergeben sich über die Jahre 2020 bis 2030 kumulierte Minderungskosten von rechnerisch 18.358 Millionen Euro.
Evaluierung
Das Regelungsvorhaben wird jährlich evaluiert.
Ziele:
Ziel der Evaluation ist die Überprüfung, ob und in welchem Umfang sich die Treibhausgasemissionen schrittweise vermindern und bis zum Jahr 2030 eine Verminderung um mindestens 55 Prozent gegenüber 1990 erreichen.
Kriterien:
Indikatoren sind dabei die Einhaltung der festgelegten Jahresemissionsmengen für die Sektoren Energiewirtschaft, Industrie, Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft und Abfallwirtschaft.
Datengrundlage:
Die für die Ermittlung der sektorbezogenen Jahresemissionsmengen erforderlichen Daten erhält das Umweltbundesamt auf Basis bereits etablierter Datenabfragen beziehungsweise. Datenübermittlungen, beispielsweise aus der Wirtschaft.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen

Mit dem Regelungsvorhaben werden Klimaschutzziele gesetzlich festgelegt. Nationales Ziel ist dabei, die Treibhausgasemissionen schrittweise und im Zieljahr 2030 um mindestens 55 Prozent im Vergleich zum Jahr 1990 zu mindern. Damit sollen auch europäische Klimaschutzvorgaben, zum Beispiel der EU-Klimaschutzverordnung, umgesetzt werden.

Zur Erreichung dieser Ziele werden Jahresemissionsmengen für Sektoren festgelegt. Dabei handelt es sich um sektorbezogene Höchstmengen ab dem Jahr 2020, die bis zum Jahr 2030 stetig sinken. Für die Einhaltung dieser Ziele sind die jeweiligen Bundesministerien zuständig. Diese haben insoweit Maßnahmen durch das Klimaschutzprogramm bzw. bei drohender Zielverfehlung durch Sofortprogramme vorzulegen und umzusetzen.

Für die Ermittlung der jährlichen Emissionsmengen je Sektor ist das Umweltbundesamt (UBA) zuständig. Das UBA ist bereits für die Berichterstattung im Rahmen europäischer Vorgaben zuständig. Ab dem Jahr 2021 werden die Ermittlungspflichten erweitert, damit zum Beispiel die sektorbezogenen Zielerreichungen (Unter-/Überschreitungen) festgestellt werden können. Dabei nutzt das UBA bisher freiwillig übermittelte Daten von Dritten (beispielsweise Wirtschaftsverbände), wobei diese nunmehr gesetzlich verpflichtet werden. Damit soll vermieden werden, dass die Datenübermittlung der Wirtschaft nicht mehr praktiziert wird.

Zur Erreichung der nationalen Ziele ist ein Klimaschutzprogramm mit Klimaschutzmaßnahmen aufzustellen und anlassbezogen zu aktualisieren. Die Basis bildet der Klimaschutzplan, aktuell liegt der Klimaschutzplan 2050 vor. Das Bundesumweltministerium soll dabei die von den einzelnen Bundesministerien vorgeschlagenen Maßnahmen auf die Gesamtminderungswirkung überprüfen. Die Bundesministerien haben dabei ihre Vorschläge mit Einschätzungen zu ökonomischen, sozialen und weiteren ökologischen Folgewirkungen zu versehen.

Daneben wird eine unabhängige Expertenkommission eingerichtet. Diese prüft und bewertet die vom UBA ermittelten Emissionsdaten. Zudem überprüft sie die Wirksamkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen in Bezug auf die Erreichung der Klimaschutzziele. Insoweit sind sie auch bei Anpassungen der Klimaschutzziele, bei der Fortschreibung des Klimaschutzplans oder des Klimaschutzprogramms einzubeziehen.

Weiteres Ziel ist es, die Bundesverwaltung bis zum Jahr 2030 klimaneutral zu organisieren. Dies soll zum Beispiel durch Energieeinsparung oder die Wahl möglichst klimaschonender Verkehrsmittel erreicht werden. Die dafür notwenigen Daten für die Wahl der Maßnahmen werden bereits jetzt schon erhoben. Sie betreffen zum Beispiel den Energieverbrauch, den Anteil an erneuerbaren Energien oder die CO2-Emissionen der Bundesliegenschaften. Aufgrund des bereits bestehenden Monitorings wird das CO2-Reduktionspotenzial bestimmt, um daraus Maßnahmen abzuleiten. Erstmals werden im Jahr 2023 Maßnahmen vorgelegt.

II.1     Erfüllungsaufwand

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar geschätzt.

Bürgerinnen und Bürger

Für Bürgerinnen und Bürger fällt kein Erfüllungsaufwand an.

Wirtschaft

Für die Wirtschaft fällt kein zusätzlicher Erfüllungsaufwand an. Bereits jetzt übersenden Wirtschaftsverbände die zur Ermittlung der Jahresemissionsmengen notwendigen Daten (Mengen an verkauften Kraftstoff). Diese Praxis wird jetzt verrechtlicht.

Allerdings wird mittelbarer Aufwand entstehen, der aus den noch festzulegenden Maßnahmen aufgrund der Emissionsminderungspflichten resultiert. Diese sind bei den weiteren Kosten dargestellt.

Verwaltung (Bund)

Für den Bund fällt jährlicher Erfüllungsaufwand von etwa 6,7 Millionen Euro an. Dieser beruht zum einen auf Personalkosten beim UBA. Die im Vergleich zum Status Quo erweiterten Aufgaben ab dem Jahr 2021 führen zu einem Personalmehraufwand. Dieser wird anteilig für etwa 2,8 Stellen im hD und 0,4 Stellen im gD geschätzt (etwa 370.000 Euro per anno). Aufgrund der Neueinrichtung der Stellen werden auch Sachkosten (Büroausstattung) anfallen (etwa 90.000 Euro).

Auch beim Bundesumweltministerium werden Vollzugsaufgaben wahrgenommen. Dies betrifft zum einen die Ermittlung der Treibhausgasgesamtminderungswirkung der vorgeschlagenen Maßnahmen und zum anderen die Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung für das Klimaschutzprogramm. Insgesamt werden für den Vollzug 4 Stellen im hD geschätzt (etwa 480.000 Euro per anno).

Die Expertenkommission besteht aus 5 Personen. Hierfür entstehen voraussichtlich jährlich 100.000 Euro an Sachkosten. Zudem wird die Expertenkommission von einer Geschäftsstelle unterstützt. Hierfür werden 11 Stellen im hD (je zwei pro Experte und eine Leitung), 3 Stellen im gD und eine Stelle im mD geschätzt. Insgesamt werden jährliche Personalkosten von etwa 1,7 Millionen Euro anfallen. Darüber hinaus wird sich die Expertenkommission nach Einschätzung des Ressorts auch noch Dritter bedienen, um bestimmte Überprüfungen (Modellrechnungen) durchführen zu können. Hierfür schätzt das Ressort Sachkosten in Höhe von 4 Millionen per anno.

II.2     Weitere Kosten

Mit dem Regelungsvorhaben werden noch keine konkreten Durchführungsmaßnahmen vorgegeben. Daher folgen daraus noch keine unmittelbaren Auswirkungen. Jedoch werden für die Sektoren Energie, Industrie, Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft und Abfallwirtschaft Jahresemissionsmengen vorgegeben. Ausgehend vom aktuellen Niveau (Stand 2017) sollen die Emissionen linear sinken.

Für die Energiewirtschaft ergibt sich aufgrund der Empfehlungen der Kommission „Wachstum, Struktur und Beschäftigung“ ein leicht abweichender Verlauf und Emissionsmengen für die Jahre 2020, 2021 und 2030.

Durch die Emissionsminderungspflichten entstehen Pflichten für die betroffenen Akteure in den jeweiligen Sektoren. Ausgehend vom aktuellen Emissionsniveau (Stand der letzten validierten Daten: 2017) bewirkt das für die Sektoren folgende Emissionsentwicklungen.

Nach Angaben des Ressorts ergeben sich sowohl positive Pflichten (also Minderungen) als auch negative Abweichungen (zunächst keine Minderungspflicht).  

Für eine Monetarisierung pauschaliert das Ressort Emissionspreise. Dabei wird berücksichtigt, dass die tatsächlichen Minderungskosten abweichen können. Es geht dem Ressort darum, eine rechnerische Annäherung unter Zugrundelegung des CO2-Bepreisungssystems zu finden. Daher werden entsprechend dem heutigen Preisniveau 30 Euro/t CO2 angenommen. Außerhalb des Emissionshandels werden die Preise aus dem Eckpunktepapier für ein Klimaschutzprogramm 2030 übernommen. Sie sind mit 10 Euro/t CO2 in 2021 und für 35 Euro/t CO2 festgelegt. Für die Jahre 2026 bis 2030 wird ein linearer Preispfad bis auf 60 Euro/t CO2 in 2030 unterstellt.

Der Sektor Energiewirtschaft ist nach Angaben des Ressorts außerhalb dieser Betrachtung geblieben, da der Emissionsminderungspfad bis zum Jahr 2030 einschließlich konkreter Minderungsmaßnahmen bereits durch die Beschlüsse zum Ausstieg aus der Kohleverstromung festgelegt wurde.  

Das Ressort weist zudem daraufhin, dass Deutschland im Rahmen der EU-Klimaschutzverordnung Pflichten zur Emissionsminderungen übernommen hat. Das sind die Bereiche, die nicht unter den EU-Emissionshandel fallen. Bis zum Jahr 2020 soll Deutschland in den betreffenden Sektoren (bspw. Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft) die Treibhausgasemissionen um 14 Prozent und bis zum Jahr 2030 um 38 Prozent mindern.

Werden diese Ziele nicht erreicht, müssen Emissionszuweisungen von anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union erworben werden. Dies Kosten für die Emissionszuweisungen werden seitens des Ressorts deutlich höher als die kumulierten Minderungskoten erwartet.

II.3     Evaluation

Das Regelungsvorhaben wird jährlich evaluiert. Ziel der Evaluation ist die Überprüfung, ob sich die Treibhausgasemissionen schrittweise vermindern und bis zum Jahr 2030 eine Verminderung um mindestens 55 Prozent gegenüber 1990 erreichen. Indikatoren sind dabei die Einhaltung der sektorbezogenen Jahresemissionsmengen, die nach § 4 in Verbindung mit Anlage 2 des Vorhabens festgelegt sind. Die dafür erforderlichen Emissionsmengen ermittelt das Umweltbundesamt im Sinne des § 5. Dabei erhält es Daten von natürlichen und juristischen Personen des privaten und öffentlichen Rechts sowie von Personenvereinigungen, anhand derer es die Zielerreichung und die Unter- oder Überschreitungen der Jahresemissionsmengen ermittelt.

Sollten die Ziele verfehlt werden, weil die Jahresemissionsmengen überschritten werden, gibt das Regelungsvorhaben bereits Schlussfolgerungen vor. Die für die betreffenden Sektoren zuständigen Bundesministerien haben Sofortmaßnahmen zur Zielerreichung vorzuschlagen.

III.    Ergebnis

Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

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