Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf einer Bundeskompensationsverordnung (BMU)

NKR-Stellungnahme Nr. 4887 vom 31. Januar 2020 an das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Keine Auswirkungen
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
Im Saldo -1,8 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
bis zu 20.000 Euro
Verwaltung
Bund
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
Vorhabenträger:
Zulassungsbehörde:


Im Saldo -240.000 Euro
Im Saldo -2,2 Millionen Euro
Einmaliger Erfüllungaufwand:
Vorhabenträger:
Zulassungsbehörde:


bis zu 20.000 Euro
bis zu 20.000 Euro
Weitere Prüfkriterien
Weitere KostenMittels eines Referenz- oder Musterfalls „Neubauvorhaben 380-kV-Leitung“ wurde die Veränderung der Bundesregelung im Vergleich zu bestehenden Länderregelungen auf die Ersatzgeldhöhe quantifiziert. Dabei zeigen sich erhebliche Unterschiede, auch innerhalb der Länderregelungen. In der Fallkonstellation „niedrigste Wertstufe für das Landschaftsbild“ weichen die Ersatzgeldhöhen in den Ländern und der BkompV zwischen dem geringsten und höchsten Eurobetrag um den Faktor 10,1 ab. Der Durchschnitt beträgt rund 71.400 Euro. Die Regelung der BkompV bewirkt für den Referenz- oder Musterfall ein Ersatzgeld von 41.400 Euro, welches unter dem Durchschnitt liegt.
In der zweiten Fallkonstellation „höchste Wertstufe für das Landschaftsbild“ weichen die Ersatzgeldhöhen in den Ländern und der BkompV zwischen dem geringsten und höchsten Eurobetrag um den Faktor 6,8 ab.  
Der Durchschnitt beträgt rund 272.300 Euro. Die Regelung der BkompV bewirkt für den Referenz- oder Musterfall ein Ersatzgeld von rund 331.000 Euro, welches über dem Durchschnitt liegt.
'One in one out'-RegelDie jährliche Entlastung von -1,8 Millionen Euro stellt ein „Out“ im Sinne der ‚One in one out‘-Regel dar.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen

Für Infrastrukturvorhaben, beispielsweise den Bau einer neuen Straße oder einer Eisenbahnstrecke, werden im Rahmen der Fachplanung auch die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege geprüft.  

Soweit Eingriffe zu unvermeidbaren Beeinträchtigungen der Natur und Landschaft führen, die nach Prüfung der Naturschutzbelange zulässig sind, sind diese nach Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen zu kompensieren. Sollten Realkompensationen nicht möglich sein, ist durch sogenanntes Ersatzgeld zu kompensieren. Das BNatSchG regelt zudem die grundsätzlichen Pflichten des Verursachers solcher Eingriffe. Dazu enthält es je eine Verordnungsermächtigung zur generellen Konkretisierung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sowie zum Ersatzgeld. Soweit von den Verordnungsermächtigungen auf der Bundesebene kein Gebrauch gemacht wird, können die Länder eigene Regelungen treffen, wobei sie eine Abweichungskompetenz haben.

In einigen Ländern wurden deshalb abweichende Eingriffsregelungen und zum Teil auch abweichende Kompensationsregelungen getroffen. Zum Teil wurden auch Handlungsempfehlungen oder Vollzugshinweise formuliert.  

Andererseits hat der Bund eine Ermächtigung zur Konkretisierung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sowie zum Ersatzgeld, soweit der Vollzug ausschließlich durch die Bundesverwaltung erfolgt. Mit dem vorliegenden Regelungsvorhaben wird nur von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht.  

Die Bundeskompensationsverordnung (BkompV) erfasst demnach nur Vorhaben, die von Bundesbehörden zugelassen wurden. So werden zum Beispiel die Bundesautobahnen ab dem 01.01.2021 nicht mehr in Auftragsverwaltung durch die Länder, sondern in Bundesverwaltung geführt. Für die Bundesstraßen soll es bei der Auftragsverwaltung durch die Länder bleiben. Auf Antrag eines Landes kann aber die Verwaltung der Bundesstraßen in dem jeweiligen Land in Bundesverwaltung übernommen werden.  
Vollzugsbehörden sind damit bspw. die Bundesnetzagentur, das Eisenbahn-Bundesamt, die Generaldirektion Wasserstraßen und Schifffahrt, das Bundesamt für Infrastruktur, Umweltschutz und Dienstleistungen der Bundeswehr oder das Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie.  

Die BkompV regelt im Wesentlichen:

  • die Bewertungsgrundsätze des vorhandenen Zustands von Natur und Landschaft und der zu erwartenden Beeinträchtigung:
    • für die Bewertungen des vorhandenen Zustands werden für die Funktion der Schutzgüter Tiere, Pflanzen, Boden, Wasser, Klima/Luft und Landschaftsbild jeweils sechs Wertstufen definiert (bspw. Lebensraum von sehr geringer, geringer, mittlerer, hoher, sehr hoher oder hervorragender Bedeutung),
    • für Meere und Küsten werden verschiedene Biotoptypen mit jeweiligen Wertpunkten verknüpft,
    • für die Wertstufen werden Beeinträchtigungsstufen (gering, mittel, hoch) definiert und festgelegt, ab wann eine erhebliche Beeinträchtigung oder eine erhebliche Beeinträchtigung besonderer Schwere vorliegt,
    • die Naturräume werden festgelegt, da im Regelfall die Realkompensation im gleichen Naturraum wie die erhebliche Beeinträchtigung erfolgen soll für auszugleichende Maßnahmen werden Mindestanforderungen definiert (bspw., die Mindestgröße von 100 qm für eine Entsiegelung),
  • die Verantwortung für eine max. 25-jährige Unterhaltung der Kompensationsmaßnahmen
  • die Voraussetzungen und Höhe der Ersatzzahlung
    • es werden Kostensätze (pro Höhenmeter, qm oder cbm) für die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes festgelegt. Diese weichen je nach Beeinträchtigungsintensität ab.

Betroffene Vorhabenträger, die in die Natur und Landschaft eingreifen, sind sowohl der Wirtschaft als auch der öffentlichen Hand (Verwaltung) zuzuordnen. Sie hatten auch bisher schon im Rahmen ihrer Zulassungsverfahren die Eingriffe zu bewerten und erforderlichen Unterlagen im Zulassungsverfahren vorzulegen. Daher ändern sich die Verfahren oder Kommunikationswege nicht. Neu ist durch die BkompV jedoch, dass nur noch ein Regelwerk für die Kompensation zur Anwendung kommt, was insbesondere für länderübergreifende Vorhaben vorteilhaft ist. Das ermöglicht gleiche Bewertungskriterien und reduziert zudem den Aufwand, der durch die Anwendung unterschiedlicher Rechtsregime entsteht.

Kompensationsmaßnahmen können nach BNatSchG bevorratet werden. Bundesgesetzlich vorgesehen erfolgt dies aber ausschließlich durch die Länder nach Landesrecht. Daher ist es notwendig, dass die bevorrateten Kompensationsmaßnahmen auf das Bewertungssystem der BkompV übertragen werden. Hierzu wird das Ressort für jedes Bundesland einen sog. Übersetzungsschlüssel zur Verfügung stellen.  

II.1     Erfüllungsaufwand

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar geschätzt.

Für Bürgerinnen und Bürger fällt kein Erfüllungsaufwand an.  

Wirtschaft

Für die Wirtschaft entsteht im Saldo eine jährliche Entlastung von rund -1,8 Millionen Euro. Diese resultiert aus einer Belastung von jährlich 95.000 Euro und einer jährlichen Entlastung von -1,9 Millionen Euro.

Nach einer Abfrage des Ressorts haben die oben genannten Bundesbehörden die Bearbeitung von etwa 770 Zulassungsverfahren pro Jahr geschätzt. Davon unterfallen etwa 688 Verfahren, bei denen die Wirtschaft Vorhabenträger ist (bspw. Übertragungsnetzbetreiber, Deutsche Bahn). Bei etwa 80 Verfahren ist die Verwaltung Vorhabenträger (beispielsweise für Wasserstraßen, Bundeswehr).

Die Entlastung schätzt das Ressort auf Basis einer Expertenmeinung auf 40 Stunden je Vorhaben je Bundesland. Bedingt bspw. der Stromnetzausbau eine länderübergreifende Leitung, wäre vom Netzbetreiber für jedes Land das jeweilige Landesrecht für die Frage der Kompensation zu prüfen und anzuwenden. Der Aufwand für die notwendige Einarbeitung und Anwendbarkeit des Landesrechts in Bezug auf das jeweilige Vorhaben wird mit etwa 40 Stunden pro Land (34,50 Euro/h, rund 1.400 Euro) geschätzt.  

Dabei wird davon ausgegangen, dass pro Vorhaben zwei Länder durchquert werden und daher jeweils zwei verschiedene Länderregelungen berücksichtigt werden müssten. Bei etwa 688 Verfahren resultieren daraus Kosten von rund 1,9 Millionen Euro. Diese Kosten entfallen zukünftig durch die Anwendung der BkompV. Mit der BkompV werden einheitlich für das gesamte Verfahren, unabhängig welche und wie viele Länder durchquert werden, Bewertungsmaßstäbe vorgegeben.

Die Belastung resultiert daraus, dass nach BNatSchG bevorratete Kompensationsmaßnahmen nur auf einem Ökokonto auf Landesebene geführt werden können. Soll daher eine bevorratete Maßnahme als Kompensation genutzt werden, muss zukünftig die nach Landesrecht bewertete Maßnahme auf das Bewertungssystem der BkompV übertragen werden. Hierfür erstellt das Ressort für jedes Bundesland einen eigenen Übersetzungsschlüssel. Das Ressort schätzt auf Basis einer Expertenmeinung, dass die Übersetzung von einem zum anderen Bewertungsmaßstab im Einzelfall etwa 2 Stunden pro Land (34,50 Euro/h) in Anspruch nimmt. Bezogen auf die 688 Verfahren resultieren hieraus Belastungen von rund 95.000 Euro per anno.

Einmaliger Aufwand entsteht durch das „sich vertraut machen“ mit der neuen Bundeskompensationsverordnung. Dies wird mit etwa 40 h im Einzelfall geschätzt (34,50 Euro/h, weniger als 10 verschiedene Vorhabenträger), so dass insgesamt bis zu 20.000 Euro einmaliger Erfüllungsaufwand entsteht.

Verwaltung (Bund)

Für die Verwaltung als Vorhabenträger gelten die gleichen Annahmen wie bei der Wirtschaft mit Ausnahme des Lohnkostensatzes (39,60 Euro/h) und der Fallzahl (80 p.a.). Daher resultiert daraus eine jährliche Entlastung von rund -250.000 Euro und eine Belastung von rund 12.000 Euro p.a., im Saldo rund -240.000 Euro.  

Einmaliger Aufwand entsteht durch das „sich vertraut machen“ mit der neuen Bundeskompensationsverordnung. Dies wird mit etwa 40 h im Einzelfall geschätzt (34,50 Euro/h, weniger als 10 verschiedene Vorhabenträger) so dass insgesamt bis zu 20.000 Euro einmaliger Erfüllungsaufwand entsteht.

Für die Verwaltung als Zulassungsbehörde variieren die Aufwände für die Anwendung der naturschutzrechtlichen Regelungen je nach Vorhaben, Vorhabenbereich, Vorhabentyp und Vorhabengröße. Mit der BkompV kann eine einheitliche Rechtsanwendung vorgenommen werden, unabhängig, ob das Vorhaben länderübergreifend ist. Daher nimmt das Ressort an, dass für die Überprüfung der Bewertungen des Vorhabenträges, welche sich auf das jeweilige Landesrecht bezog, gleichfalls eine Entlastung von etwa 40 Stunden je Vorhaben und je Land geschätzt werden kann. Die Fallzahl beträgt rund 770 p.a., angenommen wird auch hier die Durchquerung von zwei Ländern pro Vorhaben. Bei einem Lohnkostensatz von 38,80 Euro/h resultieren Entlastungen von etwa -2,4 Millionen Euro.  

Dem stehen gleichfalls Belastungen gegenüber, weil auch für die Nutzung von bevorrateten Kompensationsmaßnahmen die Umrechnung von landesrechtlich bewerteten Maßnahmen zur BkompV überprüft wird. Im Einzelfall werden 2 Stunden pro Land angenommen. Daraus resultieren bei o.g. Fallzahlen jährliche Belastungen von rund 120.000 Euro per anno.

Im Saldo resultiert für die Verwaltung als Zulassungsbehörde eine jährliche Entlastung von rund -2,2 Millionen Euro.  

Einmaliger Aufwand entsteht durch das „sich vertraut machen“ mit der neuen Bundeskompensationsverordnung. Dies wird mit etwa 40 h im Einzelfall geschätzt (34,50 Euro/h, weniger als 10 verschiedene Bundesbehörden), so dass insgesamt bis zu 20.000 Euro einmaliger Erfüllungsaufwand entsteht.

II.2    Weitere Kosten

Wesentlicher Regelungsaspekt des Vorhabens ist die Ausgestaltung des Ersatzgelds nach BNatSchG. Dieses wurde durch das Bundesverwaltungsgericht als „Sonderabgabe eigener Art“ eingestuft und ist daher gemäß Leitfaden nicht als Erfüllungsaufwand, sondern als weitere Kosten einzustufen.

Das Ressort hat für die Abschätzung, welche Wirkungen die bundesrechtlichen Regelungen im Vergleich zu geltenden landesrechtlichen Regelungen haben, einen Referenz- oder Musterfall gebildet. Dies stellt der Neubau einer 380-kV-Stromleitung dar (Übertragungsnetz). Für dieses wurde für eine exemplarische Länge von 3 km und unter Berücksichtigung der weiteren Parameter Spannfeldlänge (400m), Anzahl der Masen (8), Anzahl der Spannfelder (7,5) und Investitionskosten (4,5 Millionen Euro) eine Ersatzgeldzahlung ermittelt.  
Nahezu alle Länder haben rechtlich verbindliche Regelungen durch Rechtsverordnungen oder Empfehlungen bzw. Hinweise für Vollzugsbehörden zur Ermittlung des Ersatzgelds.  

Für das Referenz- oder Musterfall wurden laut Ressort für einige Länder zusätzliche Annahmen getroffen, um angemessen auf die Fallkonstellation reagieren zu können und somit die Musterfreileitung jeweils in Räumen mit einer einheitlichen Landschaftsbildwertstufe zu verorten. Denn die Kriterien der Länderverfahren und der BkompV unterscheiden sich. So sieht bspw. die BkompV 6 Wertstufen vor, während in den Ländern nur 4 oder 5 Wertstufen angewendet werden, manche Länder gar keine Wertstufen vorsehen. Daher wurde für die Berechnung des Ersatzgeldes die jeweils niedrigste und höchste Landschaftsbildwertstufe herangezogen.  

Im Vergleich der Länderverfahren und der BkompV zeigen sich dabei erhebliche Unterschiede. So weichen in der Fallkonstellation „niedrigste Wertstufe für das Landschaftsbild“ die Ersatzgeldhöhe zwischen dem geringsten und höchsten Eurobetrag um den Faktor 10,1 ab. In der Konstellation „höchste Wertstufe für das Landschaftsbild“ weichen die Ersatzgeldhöhen zwischen dem geringsten und höchsten Eurobetrag um den Faktor 6,8 ab.  

Das Ersatzgeld gemäß BkompV für das Referenz- oder Musterfall beträgt in der Fallkonstellation „niedrigste Wertstufe für das Landschaftsbild“ etwa 41.600 Euro und liegt unter dem Durchschnitt von rund 71.400 Euro.  

Dagegen beträgt das Ersatzgeld gemäß BkompV für das Referenz- oder Musterfall in der Fallkonstellation „höchste Wertstufe für das Landschaftsbild“ etwa 331.000 Euro und liegt damit über dem Durchschnitt von rund 272.000 Euro.  

III.    Ergebnis  

Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

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