Nationaler Normenkontrollrat

Entwurf eines Gesetzes zur Einstufung weiterer Staaten als sichere Herkunftsstaaten und zur Erleichterung des Arbeitsmarktzugangs für Asylbewerber und geduldete Ausländer (vormals Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Asylverfahrensgesetzes)

Stellungnahme des NKR vom 14. April 2014

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Erfüllungsaufwand:
Keine Änderung
Wirtschaft
Erfüllungsaufwand:
Keine Änderung
Verwaltung
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
Die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand können durch das Ressort derzeit nicht quantifiziert werden.
Die Aussagen zur Entwicklung des Erfüllungsaufwandes hält der Nationale Normenkontrollrat (NKR) insgesamt für unzureichend. Er erkennt im Bezug auf die Einstufung dreier Länder als sichere Herkunftsstaaten aber die Unwägbarkeiten der Abschätzung an. Der Gesetzentwurf wird im Wesentlichen durch die erwarteten Aufwandsentlastungen begründet. Aus Sicht des NKR ist dieser Zusammenhang mit Blick auf die fehlenden quantitativen und qualitativen Aussagen nur schwer nachzuvollziehen. Insofern sind der dargestellte Zusammenhang zwischen dem Ziel der Regelung und den konkreten Regelungsinhalten sowie der Umstand kritikwürdig, dass zur Erreichung des Regelungsziels keine ergänzenden Maßnahmen in Betracht gezogen worden sind.

II. Im Einzelnen

Der Regelungsentwurf enthält zwei Vorgaben, die Einstufung dreier Länder als sichere Herkunftsstaaten sowie die Verkürzung des Beschäftigungsverbotes für Asylbewerber und geduldete Ausländer.

Zur Einstufung der drei Länder als sichere Herkunftsstaaten

Seit Aufhebung der Visumpflicht für Mazedonien, Serbien sowie Bosnien und Herzegowina ist die Zahl der in Deutschland von Staatsangehörigen dieser Staaten gestellten Asylanträge sprunghaft angestiegen und umfasst inzwischen mehr als ein Viertel aller gestellten Asylanträge. Laut Bundesministerium des Innern (BMI) werden durch die zahlreichen, zumeist aus nicht asylrelevanten Motiven gestellten Asylanträge Bund, Länder und Kommunen mit erheblichen Kosten für die Durchführung der Verfahren und für die Versorgung der sich in Deutschland aufhaltenden Asylsuchenden belastet.

Mit dem Regelungsvorhaben sollen – entsprechend der Ankündigungen des Koalitionsvertrages – Mazedonien, Serbien sowie Bosnien und Herzegowina als sichere Herkunftsstaaten nach § 29a des Asylverfahrensgesetzes (AsylVfG) eingestuft werden. Dadurch sollen Asylverfahren von Antragstellern aus diesen Staaten schneller bearbeitet und der Aufenthalt dieser Antragsteller bei Ablehnung schneller beendet werden können. Deutschland soll dadurch als Zielland für Antragsteller aus diesen Staaten, die aus nicht asylrelevanten Motiven Asylanträge stellen, weniger attraktiv werden.

Mit der gesetzlichen Regelung verbindet das BMI das Ziel, dass die Asylbewerberzahlen aus den drei Staaten zurückgehen und in der Folge Bund, Länder und Kommunen um Aufwendungen für die Durchführung der Verfahren und für die Gewährung von Leistungen entlastet werden.

Wie stark der zu erwartende Rückgang und die damit verbundenen Entlastungen ausfallen, lässt sich nach Aussage des BMI nicht prognostizieren, „da er von zahlreichen externen Faktoren abhängt“. Diese Einschätzung wird auch durch die Stellungnahmen der Länder gestützt. Diese weisen sogar teilweise darauf hin, dass die Einstufung der drei Länder als sichere Herkunftsstaaten keinen relevanten Effekt auf die Reduzierung der Fallzahlen haben wird.

Gleichzeitig stellt das BMI dar, dass bereits jetzt schon ca. 90 % der Asylanträge aus den drei Staaten als „offensichtlich unbegründet“ abgelehnt werden. Zudem schätzt das BMI die Entlastungswirkungen auf das Verwaltungsverfahren als gering ein (10 Minuten pro Fall im Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge -BAMF-), da es „weiterhin stets einer Einzelfallprüfung eines Asylantrags und der zu seiner Begründung vorgetragenen Tatsachen und Umstände bedarf“. Aus Sicht des NKR ist deshalb davon auszugehen, dass in der Praxis eine einfachere und schnellere Fallbearbeitung bereits möglich ist und der vom BMI erwartete Entlastungseffekt – zumindest auf Bundesebene im BAMF – eher gering ausfällt.

Die Aussagen zur Entwicklung des Erfüllungsaufwandes hält der NKR insgesamt für unzureichend, erkennt im besonderen Fall aber die Unwägbarkeiten der Abschätzung an. Ferner ist davon auszugehen, dass die gelebte Praxis und die bereits bestehende hohe Ablehnungsquote bei potentiellen Antragstellern bekannt sind. Inwiefern die beabsichtige Wirkung, staatliche Stellen von Aufwendungen zur Bearbeitung regelmäßig erfolgloser Asylanträge zu entlasten, tatsächlich und maßgeblich durch das Gesetz erreicht werden kann, bleibt aus Sicht des NKR fraglich. Insofern sind der dargestellte Zusammenhang zwischen dem Ziel der Regelung und den konkreten Regelungsinhalten kritikwürdig. Im Zweifel dürfte sich die Wirkung des Regelungsvorhabens darauf beschränken, im Sinne der Rechtsvereinfachung formale Klarheit über den Status der drei Länder als sichere Herkunftsstaaten herzustellen. Insofern erscheint es kritikwürdig, dass zur Erreichung des Regelungsziels keine ergänzenden Maßnahmen in Betracht gezogen worden sind, wie dies in verschiedenen Stellungnahmen der Länder zum Ausdruck gebracht wurde.

Verkürzung der Wartefrist bis zur Aufnahme einer Beschäftigung

Des Weiteren soll – ebenfalls in Folge des Koalitionsvertrages – die Wartefrist auf drei Monate verkürzt werden, nach der Asylbewerber und geduldeten Ausländern die Ausübung einer Beschäftigung erlaubt werden kann. Dadurch soll die Bezugsdauer von Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz verkürzt bzw. die Höhe der von den Ländern beziehungsweise Kommunen zu gewährenden Leistungen verringert werden, indem Leistungsberechtigte ihren Lebensunterhalt ganz oder teilweise selbst bestreiten.

Das BMI geht davon aus, dass die Verkürzung der Wartefrist keine Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand hat, der sich mit Bezug auf die Verwaltung vor allem bei den kommunalen Ausländerbehörden bemerkbar machen würde. Begründet wird diese Einschätzung nicht. Obgleich auch hier Schwierigkeiten bei der Abschätzung unterstellt und anerkannt werden können, ist eine solch unbegründete Darstellung unzureichend. Vielmehr gibt es Hinweise, dass durch die Fristverkürzung von einer fallzahlenbedingten Zunahme des Vollzugsaufwandes auszugehen ist, die zu Mehraufwand unter anderem auf kommunaler Ebene führen kann. Zudem ist der Stellungnahme der Kommunalen Spitzenverbände zu entnehmen, dass verkürzte Fristen sogar zu einer erhöhten Zahl von Asylanträgen an sich führen könnten.

Vor diesem Hintergrund und den offensichtlichen Unwägbarkeiten der ex-ante-Abschätzung der Gesetzesfolgen und des Erfüllungsaufwandes sieht es der NKR als geboten an, dass das BMI den Hinweisen der kommunalen Ebene nachgeht und die nachträgliche Erfüllungsaufwandsermittlung durch das Statistische Bundesamt nutzt, um die eingetretene Wirkung des Gesetzes zu überprüfen.

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