Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum
Entwurf eines Gesetzes zur Weiterentwicklung des Teilzeitrechts – Einführung einer Brückenteilzeit

NKR-Stellungnahme Nr. 4453 vom 8. Juni 2018
an das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS)
gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Zeitaufwand:
18 Minuten im Einzelfall (7,50 Euro)
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
4.650 Stunden (116.000 Euro)
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
46.500 Stunden (1,2 Mio. Euro)
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
1.800.000 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
26.000.000 Euro
Verwaltung
Verwaltung des BundesErgebnis
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
10.000 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
129.000 Euro
Verwaltung der Länder und KommunenErgebnis
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
198.400 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
2.850.000 Euro
Weitere Prüfkriterien
Kriterium
Ergebnis
‚One in one out‘-RegelIm Sinne der ‚One in one out‘-Regel der Bundesregierung stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein “In“ von 1,8 Millionen Euro dar. Das "In“ wird außerhalb dieses Regelungsvorhabens kompensiert.
EvaluierungDas Regelungsvorhaben wird fünf Jahre nach Inkrafttreten evaluiert.
Regelungsziel:
Regelungsziel ist es, Arbeitnehmern die Verringerung oder Erhöhung ihrer Arbeitszeit durch die Weiterentwicklung des Teilzeitrechts zu erleichtern. Zudem soll die Planungs- und Einkommenssicherheit von Arbeitnehmern, die Arbeit auf Abruf leisten, verbessert werden.
Kriterien/Indikatoren:
Das Ressort wird prüfen, wie sich die Anteile unfreiwilliger Teilzeitarbeit und Arbeitszeitwünsche in der Statistik verändert haben. Zweitens wird die Einschätzung der besseren Planbarkeit und Einkommenssicherheit bei Arbeit auf Abruf überprüft. Die Evaluierung wird die Akzeptanz und Praktikabilität der Regelungen einschließen.
Datengrundlage:
Die statistische Grundlage für die Evaluation der Wirkung der Weiterentwicklung des Teilzeitrechts auf die realisierten Arbeitszeitwünsche wird der Mikrozensus sein.
Hinsichtlich der Arbeit auf Abruf wird die bessere Planbarkeit und Einkommenssicherheit durch die Einholung von Stellungnahmen von Gewerkschaften und Arbeitnehmerverbänden ermittelt.
Um die Wirkung auf die Wirtschaft und die Verwaltung auch hinsichtlich Praktikabilität und Akzeptanz der Regelungen zu überprüfen, werden unter anderem die Spitzenverbände der Wirtschaft und des öffentlichen Dienstes befragt.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand transparent und nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen

Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf will die Bundesregierung eine Vereinbarung aus dem Koalitionsvertrag umsetzen mit dem Ziel, dass Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen nicht unfreiwillig in Teilzeitarbeit verbleiben müssen.

Für Arbeitnehmer, deren Arbeitgeber in der Regel mehr als 45 Mitarbeiter beschäftigt und deren Beschäftigungsverhältnis seit mindestens sechs Monaten besteht, soll ein Anspruch auf zeitlich begrenzte Teilzeitarbeit eingeführt werden. Diese Brückenteilzeit soll frühestens nach einem und höchstens nach fünf Jahren die Rückkehr zur früheren Arbeitszeit ermöglichen. Anträge auf Teilzeitarbeit müssen in Textform erfolgen. Nach Ablauf des gemeinsam mit dem Arbeitgeber vereinbarten Zeitraums kehrt der Arbeitnehmer zur ursprünglichen vertraglichen (Vollzeit-)Arbeitszeit zurück. Für Arbeitgeber, die 46 bis 200 Arbeitnehmer beschäftigen, wird eine gestaffelte Zumutbarkeitsgrenze eingeführt, die sich alle 15 Mitarbeiter um einen weiteren Mitarbeiter erhöht, der die neue Brückenteilzeit beanspruchen darf.

Neu ist bei bereits bestehenden dauerhaften Teilzeitarbeitsverhältnissen, dass der Arbeitgeber nun auch die Darlegungs- und Beweislast dafür trägt, dass es sich um einen entsprechenden freien Arbeitsplatz handelt oder der Arbeitnehmer für den Arbeitsplatz mit höherer Stundenzahl nicht mindestens gleich geeignet ist wie ein anderer Bewerber. Den Wunsch von Teilzeitarbeitnehmern nach längeren Arbeitszeiten muss der Arbeitgeber bevorzugt berücksichtigen. Diese Regelungen sind nicht auf Arbeitgeber mit bestimmter Arbeitnehmerzahl beschränkt.

Zudem haben Arbeitnehmer das Recht, ein Mitglied der Arbeitnehmervertretung zur Unterstützung oder Vermittlung hinzuziehen, wenn sie mit dem Arbeitgeber ihren Wunsch nach Veränderung von Dauer oder Lage oder von Dauer und Lage ihrer vertraglich vereinbarten Arbeitszeit erörtern. In diesem Zuge wird die bestehende Informationspflicht des Arbeitgebers an die Arbeitnehmervertretung über Teilzeitarbeit um die Anzeige von Arbeitszeitwünschen erweitert.

Des Weiteren werden die Mindest- und Höchstarbeitszeiten von Arbeitnehmern, die auf Abruf arbeiten, gesetzlich fixiert. Damit setzt das Ressort eine weitere Vorgabe aus dem Koalitionsvertrag um.

II.1 Erfüllungsaufwand

Auf Basis des Mikrozensus rechnet das BMAS im ersten Jahr nach Inkrafttreten des Gesetzes mit 614.000 Anträgen auf Erhöhung der Arbeitszeit seitens teilzeitbeschäftigter Arbeitnehmer aus Wirtschaft und Verwaltung, die durch deren Arbeitgeber bearbeitet werden müssen. Für die Zeit danach rechnet das Ressort mit jährlich etwa 30.000 Anträgen auf eine Erhöhung der Arbeitszeit.

Zudem rechnet das Ressort im ersten Jahr nach Inkrafttreten des Gesetzes mit 155.000 Anträgen auf die neu eingeführte Brückenteilzeit von (vollzeitbeschäftigten) Arbeitnehmern aus Wirtschaft und Verwaltung, die von deren Arbeitgebern bearbeitet werden müssen.

Bürgerinnen und Bürger

Für Bürgerinnen und Bürger, die bei ihrem Arbeitgeber einen Antrag auf eine befristete Teilzeitbeschäftigung einreichen, ergibt sich durch die Textform des Antrags ein Erfüllungsaufwand von 46.500 Stunden (1,2 Millionen Euro, 155.000 Fälle) als einmaliger Erfüllungsaufwand. Der zeitliche Aufwand der Antragstellung wird für den Einzelfall mit insgesamt 18 Minuten angesetzt (sich mit Vorgaben vertraut machen – 5 Minuten, Schriftstück aufsetzen – 13 Minuten).

Da Erfahrungswerte zur Inanspruchnahme dieser neuen Regelung fehlen, nimmt das Ressort hilfsweise an, dass die Zahl der jährlichen Neuanträge ein Jahr nach dem Inkrafttreten der neuen Regelung bei zehn Prozent der Anträge des ersten Jahres liegen dürfte. Der jährliche Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger wird daher auf 4.650 Stunden geschätzt (zehn Prozent des einmaligen Erfüllungsaufwandes).

Wirtschaft

Einmaliger Erfüllungsaufwand

Für die Wirtschaft ergibt sich ein einmaliger Erfüllungsaufwand von 26 Millionen Euro.

  • Davon entfallen 15,6 Millionen Euro auf die Bearbeitung und (rechtliche) Prüfung von Anträgen auf Erhöhung der Arbeitszeit, die durch die Beweislastumkehr möglich wird. Die Prüfdauer für die vom Ressort erwarteten 555.000 Anträge auf Erhöhung der Arbeitszeit im ersten Jahr wird mit 30 Minuten pro Fall angesetzt (Fachkraft mit hohem Qualifikationsniveau, 56,40 Euro pro Stunde).
  • Weitere 9,76 Millionen Euro entfallen auf die Bearbeitung und Prüfung von Neuanträgen auf befristete Teilzeit. Die Prüfdauer für die erwarteten 143.000 Anträge für die neue Brückenteilzeit im ersten Jahr der Geltung des Gesetzes wird mit 127 Minuten pro Fall angesetzt (Antragsbearbeitung durch Personalsachbearbeiter, mittleres Qualifikationsniveau, 32,20 Euro pro Stunde).
  • Zudem entstehen rund 607.000 Euro für die erstmalige Information der Arbeitnehmervertretung durch den Arbeitgeber über Arbeitszeitwünsche von rund 565.000 Beschäftigten. Je Fall werden zwei Minuten angenommen (Informationsübermittlung durch Personalsachbearbeiter, mittleres Qualifikationsniveau, 32,20 Euro pro Stunde).
Jährlicher Erfüllungsaufwand

Für die Wirtschaft ergibt sich ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 1,8 Millionen Euro, darunter:

  • Bearbeitung und Prüfung von Anträgen auf befristete Teilzeit (976.000 Euro)
    Zahlen zu den jährlichen Zugängen in Teilzeitbeschäftigung lassen sich aus den vorliegenden Statistiken nicht ableiten, was eine robustere Projektion der Anzahl von Neuanträgen verhindert. Das Ressort nimmt daher hilfsweise an, dass die Zahl der Neuanträge ein Jahr nach dem Inkrafttreten der neuen Regelung bei zehn Prozent der Anträge des ersten Jahres liegen dürfte (erstes Jahr: 143.000 Fälle, danach: 14.300 Fälle jährlich). Bei einer Prüfdauer von insgesamt 127 Minuten im Einzelfall durch einen Personalsachbearbeiter mittlerer Qualifikation (32,20 Euro pro Stunde) ergibt sich ein jährlicher Erfüllungsaufwand von 976.000 Euro.
  • Bearbeitung und (rechtliche) Prüfung von Anträgen auf Erhöhung der Arbeitszeit (782.000 Euro)
    Die Beweislastumkehr macht eine rechtliche Prüfung von Anträgen auf Arbeitszeitverlängerung notwendig. Daten zu den Abgängen aus der Teilzeitbeschäftigung lassen sich aus den vorliegenden Statistiken nicht ableiten. Das Ressort nimmt daher hilfsweise an, dass die Zahl der Anträge aufgrund der neuen Regelung bei fünf Prozent der vom Ressort insgesamt für das erste Jahr der Geltung des Gesetzes angenommenen 555.000 Fälle liegen wird. Diese Annahme erscheint plausibel, da insbesondere auf längere Sicht das Potential dieser Option wegen der zeitgleichen Einführung einer befristeten Teilzeit-Option die Zahl der Anträge auf Verlängerung der Arbeitszeit gering halten wird. Bei einer jährlichen Fallzahl von 27.000 Anträgen und einer Prüfdauer von 30 Minuten im Einzelfall (56,40 Euro pro Stunde) ergibt sich ein Erfüllungsaufwand von 782.000 Euro pro Jahr.
  • Information des Arbeitgebers an die Arbeitnehmervertretung über Arbeitszeitwünsche von Beschäftigten (61.000 Euro)
    Auf Grundlage des IAB-Betriebspanel von 2017 nimmt das Ressort an, dass rund 57.000 Beschäftige im Jahr ihre Arbeitszeit erörtern wollen und in diesem Zuge der jeweilige Arbeitgeber die Arbeitnehmervertretung darüber informieren muss. Auch hier werden zwei Minuten je Fall angenommen (32,20 Euro pro Stunde).

Verwaltung (Bund, Länder/Kommunen)

Einmaliger Erfüllungsaufwand

Für die Verwaltung ergibt sich ein einmaliger Erfüllungsaufwand von circa 2,98 Millionen Euro. Davon entfallen 129.000 Euro auf den Bund und circa 2,85 Millionen Euro auf Länder und Kommunen. Diese setzen sich zusammen wie folgt:

Bund

  • Bearbeitung und Prüfung von Anträgen auf Brückenteilzeit (62.000 Euro)
    Das Ressort rechnet im Jahr der Einführung mit 670 Anträgen für den Bund, die durch einen Mitarbeiter im gehobenen Dienst geprüft werden. Bei einer Prüfdauer von 127 Minuten im Einzelfall durch einen Mitarbeiter im gehobenen Dienst (43,40 Euro pro Stunde) ergibt sich ein Erfüllungsaufwand von 62.000 Euro.
  • Bearbeitung und (rechtliche) Prüfung von Anträgen auf Erhöhung der Arbeitszeit (57.000 Euro)
    Die Beweislastumkehr macht eine rechtliche Prüfung von Anträgen notwendig. Das Ressort rechnet mit 1.700 Anträgen für den Bund, deren rechtliche Prüfung und Bearbeitung durch eine Arbeitskraft des höheren Dienstes im Einzelfall 30 Minuten pro Fall in Anspruch nimmt (65,40 Euro pro Stunde).
  • Information des Arbeitgebers an die Arbeitnehmervertretung über Arbeitszeitwünsche von Beschäftigten (10.000 Euro, zwei Minuten und 43,40 Euro pro Stunde pro Fall).

Länder und Kommunen

  • Bearbeitung und Prüfung von Anträgen auf befristete Teilzeit (967.000 Euro)
    Das Ressort rechnet mit 11.000 Anträgen für Länder und Kommunen (davon Länder: 5.000, Kommunen: 6.000), die durch einen Mitarbeiter im gehobenen Dienst geprüft werden. Bei einer Prüfdauer von 127 Minuten im Einzelfall durch einen Mitarbeiter im gehobenen Dienst (davon Länder: 40,80 Euro, Kommunen: 42,30 Euro pro Stunde) ergibt sich ein Erfüllungsaufwand von 436.000 Euro für die Länder und 531.000 Euro für Kommunen.
  • Bearbeitung und (rechtliche) Prüfung von Anträgen auf Erhöhung der Arbeits-Anträgen auf Erhöhung der Arbeitszeit (1,74 Millionen Euro)
    Die Beweislastumkehr macht eine rechtliche Prüfung von Anträgen auf Erhöhung der Arbeitszeit notwendig. Das Ressort rechnet mit 57.300 Anträgen für Länder und Kommunen (davon Länder: 25.600, Kommunen: 31.700) deren rechtliche Prüfung und Bearbeitung im Einzelfall 30 Minuten pro Fall in Anspruch nimmt (Länder: 60,50 Euro pro Stunde, Kommunen: 60,50 Euro pro Stunde). Der einmalige Erfüllungsaufwand liegt für Länder bei 775.000 Euro und für Kommunen bei 960.000 Millionen Euro.
  • Information des Arbeitgebers an die Arbeitnehmervertretung über Arbeitszeitwünsche von Beschäftigten (155.000 Euro)
    Davon entfallen auf die Länder 70.000 Euro (40,80 Euro pro Stunde und zwei Minuten pro Fall) und auf die Kommunen 85.000 Euro (42,30 Euro pro Stunde und zwei Minuten pro Fall).
Jährlicher Erfüllungsaufwand

Für die Verwaltung ergibt sich ein jährlicher Erfüllungsaufwand von 209.000 Euro. Davon entfallen 10.000 Euro auf den Bund und 198.500 Euro auf Länder und Kommunen.

Bund

  • Bearbeitung und Prüfung von Anträgen auf befristete Teilzeit (6.200 Euro)
    Das Ressort rechnet mit 67 Anträgen für den Bund, deren Prüfung durch einen Mitarbeiter im gehobenen Dienst (43,40 Euro pro Stunde) 127 Minuten im Einzelfall in Anspruch nimmt.
  • Bearbeitung und (rechtliche) Prüfung von Anträgen auf Erhöhung der Arbeitszeit (2.900 Euro)
    Die Beweislastumkehr macht eine rechtliche Prüfung von Anträgen notwendig. Das Ressort rechnet mit 90 Anträgen für den Bund, deren rechtliche Prüfung und Bearbeitung durch einen Mitarbeiter des höheren Dienstes im Einzelfall 30 Minuten pro Fall in Anspruch nimmt (65,40 Euro pro Stunde).
  • Information des Arbeitgebers an die Arbeitnehmervertretung über Arbeitszeitwünsche von Beschäftigten (1.000 Euro, zwei Minuten und 43,40 Euro pro Stunde je Fall).

Länder und Kommunen

  • Bearbeitung und Prüfung von Anträgen auf befristete Teilzeit (96.700 Euro)
    Das Ressort rechnet mit 1.100 Anträgen für Länder und Kommunen (davon Länder: 500, Kommunen: 600), deren Prüfung 127 Minuten im Einzelfall dauert und durch Mitarbeiter im gehobenen Dienst durchgeführt wird (Länder: 40,80 Euro, Kommunen: 42,30 Euro pro Stunde).
  • Bearbeitung und (rechtliche) Prüfung von Anträgen auf Erhöhung der Arbeitszeit (86.700 Euro)
    Die Beweislastumkehr macht eine rechtliche Prüfung von Anträgen auf Erhöhung der Arbeitszeit notwendig. Das Ressort rechnet mit 2.870 Anträgen für Länder und Kommunen (davon Länder: 1.280, Kommunen: 1.590) deren rechtliche Prüfung und Bearbeitung im Einzelfall 30 Minuten pro Fall in Anspruch nimmt (Länder und Kommunen: 60,50 Euro pro Stunde).
  • Information des Arbeitgebers an die Arbeitnehmervertretung über Arbeitszeitwünsche von Beschäftigten (15.000 Euro)
    Davon entfallen 7.000 Euro auf die Länder (40,80 Euro pro Stunde und zwei Minuten je Fall) und 8.000 Euro auf die Kommunen (42,30 Euro pro Stunde und zwei Minuten je Fall).

II.2 ‚One in one Out‘-Regel

Im Sinne der ‚One in one out'-Regel stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein "In“ von 1,8 Millionen Euro dar. Das "In“ wird außerhalb dieses Regelungsvorhabens kompensiert.

II.3 Evaluierung

Das Ressort wird das Regelungsvorhaben fünf Jahre nach Inkrafttreten evaluieren.

Hierfür wird das Ressort in fachlich geeigneter Weise prüfen (zum Beispiel Befragungen, Auswertung des Mikrozensus), ob und inwieweit die beabsichtigten Wirkungen auf die Arbeitszeitpräferenzen von Arbeitnehmern sowie die Planungs- und Einkommenssicherheit von Arbeitnehmern, die Arbeit auf Abruf leisten, erreicht worden sind. Die Evaluierung wird die Frage nach der Akzeptanz und Praktikabilität der Regelungen einschließen.

Die Wirkung der Neuregelung auf die Teilzeitbeschäftigten sowie auf die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die Arbeit auf Abruf leisten, wird durch die Einholung von Stellungnahmen von Gewerkschaften und Arbeitnehmerverbänden ermittelt.

Um die Wirkung auf die Wirtschaft und die Verwaltung zu überprüfen, werden unter anderem die Spitzenverbände der Wirtschaft und des öffentlichen Dienstes befragt.

III. Votum

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand transparent und nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

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14. Juni 2018