Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum
Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Tabakerzeugnisgesetzes

NKR-Stellungnahme Nr. 4457 vom 26. Juni 2018
an das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL)
gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Erfüllungsaufwand:
keine Auswirkungen
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand ab 2019:
rund 13.000.000 Euro
Weiterer jährlicher Erfüllungsaufwand ab 2024:
rund 374.000 Euro
Verwaltung
Verwaltung des BundesErgebnis
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
180.000 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
430.000 Euro
Verwaltung der Länder Ergebnis
Jährlicher Erfüllungsaufwand ab 2019:
320.000 Euro
Weiterer jährlicher Erfüllungsaufwand ab 2024:
geringfügig
Weitere Prüfkriterien
Kriterium
Ergebnis
Umsetzung von EU-Recht Dem NKR liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass mit dem Vorhaben über eine eins-zu-eins-Umsetzung hinausgegangen wird.
EvaluierungDie Tabakproduktrichtlinie (2014/40/EU) sieht in Artikel 28 eine Evaluation vor, auf die die Durchführungsverordnung zur Rückverfolgbarkeit ausdrücklich Bezug nimmt. Grundlage der Evaluierung werden Berichte sein, die die Mitgliedstaaten nach unionsrechtlich definierten Vorgaben (betreffs Ziel, Kriterien und Datengrundlage) übermitteln müssen. Der deutsche Bericht wird dem nationalen Evaluierungsverfahren nach dem Staatssekretärsbeschluss der Bundesregierung gleichwertig sein.
KMU-Betroffenheit
Das Ressort hat sowohl bei den Verhandlungen auf EU-Ebene als auch bei der nationalen Umsetzung alle zur Verfügung stehenden Möglichkeiten ausgeschöpft, um Erleichterungen für KMU zu erreichen.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand aus dem vorliegenden Regelungsvorhaben auf der Grundlage von Studien der EU-Kommission sowie Angaben des Statistischen Bundesamtes geschätzt. Der Nationale Normenkontrollrat hat keine validen Anhaltspunkte dafür, die Schätzungen des Ressorts anzuzweifeln. Zwar wurden im Rahmen der Beteiligung von Ländern und Verbänden Zweifel an den Schätzungen des Ressorts geäußert. Es wurden jedoch keine alternativen Schätzungen zum Erfüllungsaufwand vorgenommen, die eine ähnlich valide Grundlage wie die Folgenabschätzung der EU-Kommission oder die Angaben des Statistischen Bundesamts darstellen. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags deshalb keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen

Mit dem Regelungsvorhaben werden die Durchführungsverordnung (EU) 2018/574 vom 15. Dezember 2017 über technische Standards für die Errichtung und den Betrieb eines Rückverfolgbarkeitssystems für Tabakerzeugnisse, die Delegierte Verordnung (EU) 2018/573 der Kommission vom 15. Dezember 2017 über Kernelemente der im Rahmen eines Rückverfolgungssystems für Tabakerzeugnisse zu schließenden Datenspeicherungsverträge sowie der Durchführungsbeschluss (EU) 2018/576 der Kommission vom 15. Dezember 2018 über technische Standards für Sicherheitsmerkmale von Tabakerzeugnissen in das deutsche Recht umgesetzt.

Die genannten EU-Rechtsakte konkretisieren die Artikel 15 und 16 der sogenannten Tabakrichtlinie (Richtlinie 2014/40/EU zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Herstellung, die Aufmachung und den Verkauf von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen und zur Aufhebung der Richtlinie 2001/37/EG). Die beiden Artikel sehen vor, dass ein System zur Rückverfolgbarkeit eingeführt wird und dass Tabakerzeugnisse künftig mit einem Sicherheitsmerkmal zu versehen sind. Dadurch soll der illegale Handel mit Tabakerzeugnissen unterbunden und die Echtheit der Produkte gewährleistet werden. Die Regelungen für Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen sollen ab dem 20. Mai 2019 und für die übrigen Tabakerzeugnisse ab Mai 2024 gelten.

Nach den konkretisierenden Rechtsakten der Kommission müssen die Mitgliedstaaten nunmehr eine von der Tabakwirtschaft unabhängige Stelle benennen, die Identifikationscodes herstellt und diese an Wirtschaftsteilnehmer, Betriebsstätten, Maschinen und erforderliche Register abgibt. Diese unabhängige Stelle soll überdies auch individuelle Erkennungsmerkmale für Einzelverpackungen und aggregierte Verpackungen generieren und ausgeben. Das Ressort hat entschieden, die Bundesdruckerei mit diesen Aufgaben zu betrauen. Die Bundesdruckerei handelt dabei auf der Basis eines privatrechtlichen Dienstleistungsvertrages.

II.1 Erfüllungsaufwand

Die Ausführungen beziehen sich im Folgenden auf den Erfüllungsaufwand, der zusätzlich durch die Konkretisierungen zum Rückverfolgungssystem zu dem Erfüllungsaufwand anfällt, der bereits durch die Umsetzung der sog. Tabakrichtlinie aus dem Jahr 2015 entsteht. Durch das Sicherheitsmerkmal entsteht kein zusätzlicher Erfüllungsaufwand, da diese Funktion das bereits vorhandene Steuerzeichen übernimmt.

Das Ressort hatte den Erfüllungsaufwand der Richtlinienumsetzung seinerzeit auf der Grundlage einer Studie von PricewaterhouseCoopers dargestellt und beziffert (NKR-Nummer 3399, Stellungnahme vom 7. Dezember 2015 ohne Einwände). Dazu gehören beispielsweise die einmaligen und laufenden Kosten, die durch das generelle Erfordernis entstehen, Tabakprodukte mit einem Erkennungsmerkmal zu versehen. Im Folgenden wird ausschließlich der Erfüllungsaufwand beziffert, der durch die Durchführungsrechtsakte für das nun zusätzlich eingeführte Rückverfolgungssystem dadurch entsteht, dass eine unabhängige Stelle mit den Aufgaben betraut wird.

Bürgerinnen und Bürger

Für Bürgerinnen und Bürger entsteht kein Erfüllungsaufwand.

Wirtschaft

Für die Wirtschaft entsteht voraussichtlich ein zusätzlicher einmaliger Aufwand von etwa 430.000 Euro sowie ein zusätzlicher laufender Aufwand von rund 13 Millionen Euro für Tabakerzeugnisse und Tabak zum Selbstdrehen ab dem Jahr 2019. Ab dem Jahr 2024 fällt voraussichtlich für die übrigen Tabakerzeugnisse ein weiterer zusätzlicher laufender Erfüllungsaufwand von etwa 370.000 Euro an.

Dieser zusätzliche Aufwand wird durch das in den Konkretisierungsrechtsakten neu eingeführte Erfordernis ausgelöst, eine unabhängige Stelle mit der Generierung und Ausgabe der Erkennungsmerkmale zu betrauen. Der Erfüllungsaufwand entsteht also unmittelbar zunächst bei der unabhängigen Stelle, im Falle Deutschlands bei der Bundesdruckerei. Da die dadurch entstehenden Kosten jedoch direkt von der auf privatrechtlicher Basis agierenden Bundesdruckerei an die Tabakwirtschaft weitergereicht werden, wird der Erfüllungsaufwand im Folgenden einheitlich als Aufwand der (Tabak-)Wirtschaft dargestellt.

Das Ressort geht auf der Grundlage der Folgenabschätzung der EU-Kommission (SWD (2017) 455/456) davon aus, dass die zusätzlichen Kosten, die durch die Generierung und Ausgabe des Erkennungsmerkmals durchschnittlich pro Packung entstehen, 0,0011 Euro betragen. Die Folgenabschätzung der EU-Kommission beruht wiederum auf einer Studie aus dem Jahr 2015, die die Eurogroup Consulting im Auftrag der EU-Kommission erstellt hat ("Analysis and Feasibility Assessment regarding EU systems for Tracking and Tracing of Tobacco Products and for Security Features“). Die Grundannahmen und Berechnungen der Machbarkeitsstudie beruhen auf extensiven Datenerhebungen und Interviews bei den potentiell Betroffenen sowie auf der Analyse vorhandener Studien. Die Folgenabschätzung enthält detaillierte Kostenkalkulationen zu den verschiedenen Kostenaspekten der geprüften Optionen.

Die Folgenabschätzung der EU-Kommission ist nach Einschätzung des Ressorts grundsätzlich nachvollziehbar und plausibel. Dafür spricht auch die positive Bewertung durch das Regulatory Scrutiny Board. Schätzungen eines anderen Mitgliedstaats haben zwar Anhaltspunkte dafür geliefert, dass der Erfüllungsaufwand pro Packung höher liegen könnte. Die konkrete Höhe der zusätzlichen Kosten hängt jedoch einerseits maßgeblich von der konkreten mitgliedstaatlichen Ausgestaltung der Regelungen zur Zuständigkeit ihrer Ausgabestellen ab. Diese sind aber derzeit nicht bekannt. Andererseits lassen die höher liegenden Schätzungen aus dem betreffenden Mitgliedstaat keine Schlüsse auf die Grundannahmen und einzelnen Kostenbestandteile zu, so dass es keine ausreichende Grundlage für eine Übertragbarkeit dieser Werte auf die Kosten in Deutschland gibt. Die Verbände haben sich in ihren Stellungnahmen zwar ebenfalls zu den Kosten geäußert. Die betreffenden Stellungnahmen lassen jedoch nicht erkennen, ob die Schätzungen sich ausschließlich auf die Vorgaben aus dem vorliegenden Regelungsvorhaben beziehen oder auch Posten betreffen, die bereits Teil der Schätzungen zur Richtlinienumsetzung im Jahr 2015 waren. Sie eignen sich deshalb nicht als Grundlage einer alternativen Schätzung.

Zu den jährlichen Fallzahlen betroffener Packungen schätzt das Ressort auf der Basis von Auskünften des Statistischen Bundesamtes, das für Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen ab dem Jahr 2019 pro Jahr für etwa 11,7 Milliarden Packungen ein entsprechendes Erkennungsmerkmal generiert und ausgegeben werden muss. Das führt zu zusätzlichen jährlichen Kosten von insgesamt 12,87 Millionen Euro (rund 13 Millionen Euro). Die jährliche Fallzahl der übrigen Tabakprodukte, für die ab dem Jahr 2024 das Erfordernis eines Erkennungsmerkmals gilt, beziffert das Ressort mit etwa 340 Millionen Packungen, das entspricht zusätzlichen jährlichen Kosten von insgesamt etwa 374.000 Euro.

Verwaltung (Bund, Länder)

Der Verwaltung des Bundes entsteht durch die notwendigen Anpassungen des Datenverarbeitungsverfahrens TARA ein Umstellungsaufwand von etwa 430.000 Euro (180 Personentage). Ferner entsteht zusätzlicher laufender Erfüllungsaufwand für zwei zusätzliche Stellen im mittleren beziehungsweise gehobenen Dienst in der Bundesfinanzverwaltung von etwa 180.000 Euro, die durch das erhöhte Aufkommen an Steuerzeichenbestellungen sowie an Erlass- und Erstattungsmeldungen entstehen. Die Kostenschätzungen beruhen jeweils auf Auskünften des Bundesministeriums der Finanzen.

Den Verwaltungen der Länder (Marktüberwachungsbehörden) entsteht durch das Regelungsvorhaben voraussichtlich ein zusätzlicher laufender Erfüllungsaufwand von voraussichtlich rund 320.000 Euro. Das Ressort geht davon aus, dass zusätzlich zu den Aufgaben, die den Marktüberwachungsbehörden für die Kontrolle der Vorgaben aus der Tabakrichtlinie bereits anfallen, zusätzlich weitere 20 Stunden pro Behörde und Jahr für die Kontrolle der Vorgaben aus diesem Regelungsvorhaben anfallen werden (40,30 Euro Stundenlohn). Ferner geht das Ressort auf der Grundlage von Auskünften des Bundesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit davon aus, dass die Gesamtzahl der Behörden, die mit der Überwachung der zusätzlichen Vorgaben aus dem Regelungsvorhaben betraut sind, bei rund 400 liegt.

Die Länder haben im Rahmen ihrer Beteiligung zwar geäußert, dass ihr Erfüllungsaufwand möglicherweise höher liegt, als der durch das Ressort geschätzte. Die eingegangenen Stellungnahmen der Länder zu dem durch die Überwachung der neuen Vorgaben entstehenden Erfüllungsaufwand differenzieren jedoch nicht nach bereits im Jahr 2015 ausgewiesenem und dem jetzt zusätzlich entstehenden Erfüllungsaufwand, so dass das Ressort seine Schätzungen weiterhin auf Angaben des Statistischen Bundesamtes stützt.

II.2 Umsetzung von EU-Recht

Dem NKR liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass über eine eins-zu-eins-Umsetzung hinausgegangen wurde.

II.3 Evaluierung

Die Tabakproduktrichtlinie (2014/40/EU) sieht in Artikel 28 eine Evaluation vor, auf die die Durchführungsverordnung zur Rückverfolgbarkeit ausdrücklich Bezug nimmt. Grundlage der Evaluierung werden Berichte sein, die die Mitgliedstaaten nach unionsrechtlich definierten Vorgaben (betreffs Ziel, Kriterien und Datengrundlage) übermitteln müssen. Der deutsche Bericht wird dem nationalen Evaluierungsverfahren nach dem Staatssekretärsbeschluss der Bundesregierung gleichwertig sein.

II.4 KMU-Test

Die Wirtschaft trägt vor, dass durch die Einführung des Rückverfolgbarkeitssystems besondere Belastungen für kleine und mittlere Betriebe (KMU) entstehen. Im Rahmen der Erarbeitung der Rechtsakte der Kommission konnte die Bundesregierung einzelne Erleichterungen der Anforderungen für KMU erreichen. Soweit die Rechtsakte die Möglichkeit weiterer Erleichterungen für KMU zulassen, wurden diese mit diesem Gesetz und der Dritten Verordnung zur Änderung der Tabakerzeugnisverordnung genutzt, wie zum Beispiel die Verpflichtung der Ausgabestelle zur physischen Ausgabe von Erkennungsmerkmalen (entsprechend dem Wunsch der KMU).

III. Ergebnis

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand aus dem vorliegenden Regelungsvorhaben auf der Grundlage von Studien der EU-Kommission sowie Angaben des Statistischen Bundesamtes geschätzt. Der Nationale Normenkontrollrat hat keine validen Anhaltspunkte dafür, die Schätzungen des Ressorts anzuzweifeln. Zwar wurden im Rahmen der Beteiligung von Ländern und Verbänden Zweifel an den Schätzungen des Ressorts geäußert. Es wurden jedoch keine alternativen Schätzungen zum Erfüllungsaufwand vorgenommen, die eine ähnlich valide Grundlage wie die Folgenabschätzung der EU-Kommission oder die Angaben des Statistischen Bundesamts darstellen. Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags deshalb keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

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10. August 2018