Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates

Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes

NKR-Stellungnahme Nr. 5907 vom 11. Mai 2021
an das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Keine Auswirkungen
Wirtschaft
Keine Auswirkungen
Verwaltung
Keine Auswirkungen
Weitere Prüfkriterien
Weitere KostenMit dem Regelungsvorhaben werden für die Jahre 2030 höhere und für die Jahre 2040 und 2045 quantifizierte Minderungsmengen für Treibhausgase festgelegt. Ab dem Jahr 2050 sollen negative Emissionsmengen erreicht werden.
Für die Sektoren Energiewirtschaft, Industrie, Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft und Abfallwirtschaft/ Sonstiges werden bis zum Jahr 2030 die Jahresemissionsmengen angepasst, um dem höheren Minderungsziel für 2030 Rechnung zu tragen. Für die Jahre danach sind noch keine sektorbezogenen Minderungsmengen festgelegt, dies erfolgt per Rechtsverordnung, einmal im Jahr 2024 
für die Jahre 2031-2040 und zum zweiten im Jahr 2034 für die Jahre 2041 bis 2045, wobei diese mit den gesetzlich festgelegten Minderungszielen im Einklang stehen müssen.
Für eine Schätzung der Weiteren Kosten hat das Ressort sich dem rechnerisch genähert. Dabei nimmt es für Emissionsminderungen im Bereich des EU-Emissionshandels einen Preis von 30 Euro/ t CO2 eq  und für das Jahre 2035 von 40 Euro/ t CO2 eq  an. Letzterer Werte entspricht der Preisempfehlungen der EU-KOM für Projektionsberichte der Mitgliedstaaten. Außerhalb dessen wird der im BEHG festgelegten obere Preis von 65 Euro/t CO2 ab 2025 angenommen, weil davon auszugehen ist, dass sich der Handelspreis in dieser Höhe einpendeln wird. Für 2023 beträgt der Festpreis 35 Euro/ t—Tonnen CO2 eq  und im Jahr 2025 55 Euro/ t CO2 eq . Anhand der Minderungspflichten ergeben sich bis 2030 Minderungskosten von rechnerisch 6.251 Mio. Euro. Von 2030-2035 kann nur eine sehr grobe Kostenschätzung erfolgen, sie wird mit etwa 6.568 Mio. Euro geschätzt.
Für den Zeitraum 2035 bis 2045 (bis zur Treibhausgasneutralität) konnte nachvollziehbar noch keine Monetarisierung vorgenommen werden. Das Ressort schätzt eine Minderungsmenge von 150 Mio. Tonnen CO2 eq . Die Monetarisierung erfolgt und wird weitergeführt im Rahmen der Rechtsverordnungen, die in 2024 und 2034 geschaffen werden sowie mit Vorlage eines Gesetzes zur Festlegung der jährlichen Minderungsziele für die Jahre 2041 bis 2045, welches spätestens im Jahr 2032 vorzulegen ist.
Die Weiteren Kosten aus den Beiträgen im Sektor Land- und Forstwirtschaft sowie Landnutzungsänderung werden bis 2030 quantifiziert. Für die Wiedervernässung von Moorböden werden Kosten von insgesamt 2.100 Mio. Euro geschätzt. Damit können bis 2030 Emissionsminderungen von 5 Mio. t—Tonnen CO2 eq  erreicht werden. Für den Waldumbau und die Beseitigung von Schäden aus Extremwetterereignissen werden Kosten von 1.440 Mio. Euro bis 2030 geschätzt. Damit kann die CO2-Bindungswirkung für den Wald auf 20 Mio. t CO2 eq stabilisiert werden.
Nutzen des VorhabensDas Ressort hat sich mit dem Nutzen des Vorhabens auseinandergesetzt und diesen wie folgt beschrieben:
Die neuen, ambitionierteren nationalen Klimaschutzziele, Jahresemissionsmengen und jährlichen Minderungsziele stellen sicher, dass Deutschland dazu beiträgt, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Indem das Gesetzgebungsvorhaben schon kurz- bis mittelfristig zu mehr Klimaschutzmaßnahmen führen wird, verhindert es eine unverhältnismäßige Verlagerung der Treibhausgasminderungslasten und damit einhergehenden Freiheitseinbußen in die Zukunft und auf spätere Generationen. Die frühzeitige Festlegung von nationalen Klimaschutzzielen, Jahresemissionsmengen und jährlichen Minderungszielen sorgt zugleich für mehr Klarheit, wie sich die nach Art. 20a des Grundgesetzes notwendige Reduktion von CO2-Emissionen bis hin zur Klimaneutralität über die Zeit verteilen wird. Damit bietet das Gesetzgebungsvorhaben für Gesellschaft und Wirtschaft mehr Orientierung und Planungssicherheit für die erforderlichen Entwicklungs- und Umsetzungsprozesse.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Der Nationale Normenkontrollrat sieht einen erheblichen Mangel darin, dass das Regelungsvorhaben, welches wichtige Richtungsentscheidungen mit erheblichen Auswirkungen für die Gesellschaft und Wirtschaft trifft, zwar formal eine Anhörung der Länder, Verbände und kommunalen Spitzenverbände vornimmt, bei einer Frist von etwa einem Arbeitstag aber faktisch keine Beteiligung ermöglicht. Dies geschieht trotz der wiederholten Anmahnung des Normenkontrollrates in dieser Legislaturperiode für eine angemessene Beteiligung als wesentlichen Baustein der Besseren Rechtsetzung. Gerade bei so weitreichenden Entscheidungen wäre dies unbedingt erforderlich gewesen.
Trotz der auch für den Normenkontrollrat denkbar kurzen Zeit der Beteiligung konnte die vorliegende Kostenschätzung erreicht werden.


Gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf erhebt der Nationale Normenkontrollrat im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände. Für die aus dem geänderten Klimaschutzgesetz vorgelegten Minderungspflichten erfolgt nachvollziehbar eine Kostenschätzung bis einschließlich 2035. Für die Zielsetzung einer mindestens 88%-igen Minderung bis 2040 (Zeitraum 2035-2040) quantifiziert das Ressort einen Minderungsbedarf von 150 Mio. t CO2 eq . Eine Kostenschätzung ist noch nicht möglich, da es hierzu einer Festlegung der zulässigen Jahresemissionsmengen und insoweit der sektorbezogenen Verteilung bedarf, was wiederum Auswirkungen auf die Preisannahmen hat. Die Kostenschätzung wird daher aktualisiert und weitergeführt sowohl im Rahmen der Rechtsverordnungen, welche die zulässigen Jahresemissionsmengen für die Jahre 2031-2040 sowie für die Jahre 2041-2045 festlegen als auch im Rahmen des Gesetzgebungsvorschlags zur Festlegung der jährlichen Minderungsziele der Jahre 2041-2045, der spätestens im Jahr 2032 vorzulegen ist.

II. Im Einzelnen


Mit dem Regelungsvorhaben wird anlässlich der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24.3.2021 (1 BvR 2656/18; 1 BvR 78/20; 1 BvR 96/20 und 1 BvR 288/20) das Klimaschutzgesetz aus dem Jahr 2019 (KSG 2019) geändert. Ziel des Vorhabens ist es, das Klimaschutzgesetz in den Einklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen zu bringen und insbesondere die Minderungsziele hinreichend fortzuschreiben.

Die wesentlichen Änderungen sind:

  • Minderung der Treibhausgasemissionen für das Jahr 2030 um mindestens 65 Prozent (Erhöhung um 10 Prozentpunkte gegenüber KSG 2019),
  • Minderung der Treibhausgasemissionen für das Jahr 2040 um mindestens 88 Prozent,
  • Erreichen der Treibhausgasneutralität für das Jahr 2045, das heißt es ist ein Gleichgewicht zwischen anthropogen verursachten Treibhausgasemissionen und den Abbau solcher durch Senken herzustellen,
  • Erreichen negativer Emissionen ab 2050 als Sollvorgabe, das heißt die Minderungsmaßnahmen einschließlich der Senken sollen höhere Werte als die anthropogen verursachten Emissionen erreichen,
  • eine Stärkung von Senken und die Festlegung quantitative Ziele. Im Sektor Landwirtschaft, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft können Wald, Acker, Grünland einschließlich Moore, Feuchtgebiete, Siedlungen und Holzprodukte Kohlendioxid speichern, diese Bindungswirkung soll gesichert werden. Es werden quantitative Ziele zur Verbesserung (Erhalt, Stärkung, Wiederherstellung) vorgegeben, um die CO2-Bindungswirkung zu verbessern. Die jährlichen Emissionsbilanzen werden im Mittelwert festgelegt: bis 2030 (-25 Mio. t CO2 eq ), bis 2040 (-35 Mio. t CO2 eq ) und bis 2045 (-40 Mio. t CO2 eq ),
  • die Verteilung der zulässigen Jahresemissionsmengen auf die Sektoren bis zum Jahr 2030 entsprechend der neuen Minderungspflicht von mind. 65% bis 2030,
  • die Verpflichtung zur Vorlage eines Gesetzgebungsvorschlags bis spätestens 2032 für die Festlegung jährlicher Minderungsziele für die Jahre 2041 bis 2045,
  • Verordnungsermächtigungen für die über das Jahr 2030 hinaus gehende Verteilung der sektorbezogenen Budgets/zulässigen Jahresemissionsmengen: im Jahr 2024 für die Jahre 2031-2040 und im Jahr 2034 für die Jahre 2041-2045,
  • Konkretisierungen und Klarstellungen für einzelne Regelungen des Klimaschutzgesetzes (Klimaschutzprogramm, Klimaschutzrat und Berücksichtigungsgebot).

II.1 Erfüllungsaufwand

Mit dem Regelungsvorhaben werden keine konkreten Durchführungsmaßnahmen vorgegeben. Daher folgen daraus noch keine unmittelbaren Auswirkungen. Es fällt nachvollziehbar kein Erfüllungsaufwand an. Die betrifft auch die oben genannten Konkretisierungen und Klarstellungen bestimmter Vorgaben des KSG. Diese wurden bereits im KSG 2019 geschätzt.

Insbesondere das bereits im KSG 2019 geregelte Berücksichtigungsgebot erhält durch die geplante Änderung einen konkreten Orientierungsmaßstab für die ohnehin vorzunehmende Wirtschaftlichkeitsprüfung in Form eines definierten CO2-Preises.

II.2 Weitere Kosten

Für die Sektoren Energie, Industrie, Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft und Abfallwirtschaft werden bis zum Jahr 2030 höhere Minderungspflichten vorgegeben. Damit verändern sich die zulässigen Jahresemissionsmengen, sie sinken bis 2030 stärker als im KSG 2019 ab:

Jahresemissions-
menge
in Mio. Tonnen CO2-Äquivalent
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Energiewirtschaft
257
108
Industrie
177
172
165
157
149
140
132
125
118
Gebäude
108
102
97
92
87
82
77
72
67
Verkehr
139
134
128
123
117
112
105
96
85
Landwirtschaft
67
66
65
63
62
61
59
57
56
Abfallwirtschaft
und Sonstiges
8
8
7
7
6
6
5
5
4

Durch die Emissionsminderungspflichten entstehen Pflichten für die betroffenen Akteure in den jeweiligen Sektoren. Ausgehend vom Emissionsniveau des KSG 2019 bewirkt das für die Sektoren folgende Emissionsentwicklungen, die exemplarisch für die Jahre 2020, 2025 und 2030 vom Ressort aufgezeigt wurden:

Emissionsminderungen in Mio. Tonnen CO2-Äquivalent über KSG 2019 hinaus
2023
2025
2030
Energiewirtschaft
0
0
67
Industrie
0
6
22
Gebäude
1
2
3
Verkehr
2
0
10
Landwirtschaft
0
0
2
Abfallwirtschaft und Sonstiges
0
1
1
Treibhausgasreduktionsbedarf (gesamt)
3
9
105

Für eine Monetarisierung dieses auf mehrere Jahre angelegten Prozesses bezieht sich das Ressort nachvollziehbar auf Emissionspreise. Dabei wird darauf hingewiesen, dass die tatsächlichen Minderungskosten davon abweichen können. Es geht dem Ressort darum, bei allen Unsicherheiten eine rechnerische Annäherung unter Zugrundelegung des CO2-Bepreisungssystems im EU-Emissionshandel bzw. im nationalen Brennstoffpreissystem zu finden. Daher wird entsprechend dem KSG 2019 bis zum Jahr 2030 für den Bereich des EU-Emissionshandels ein Preis von 30 Euro/t CO2 eq  angenommen. Für das Jahr 2035 wird ein Preis von 40 Euro/t CO2 eq  geschätzt, der einer Preisempfehlungen der EU-KOM für Projektionsberichte der Mitgliedstaaten entspricht.

Außerhalb des EU-Emissionshandels wird der im Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) festgelegte obere Preis von 65 Euro/t CO2 eq  ab dem Jahr 2025 angenommen, weil vermutet wird, dass sich der Handelspreis in dieser Höhe einpendeln wird. Für 2023 beträgt der gesetzlich festgelegte Festpreis 35 Euro/ t CO2 eq , für das Jahr 2024 beträgt er 45 Euro/ t CO2 eq  und für das Jahr 2025 55 Euro/ t CO2 eq .

Die Verteilung dieser Preise (bzw. Preisannahmen) erfolgt in den Sektoren wie folgt: in der Industrie entfällt 75% auf den EU-Emissionshandel, 25% auf das BEHG, im Gebäudesektor 1% auf den EU-Emissionshandel, zu 99% auf das BEHG und in den übrigen Sektoren vollständig auf die BEHG-Preise. Die Energiewirtschaft hat bereits durch die Vorgaben zum Kohleausstieg einen Minderungspfad bis zum Jahr 2038 vorliegen, nach Einschätzung des Ressorts werden auch in den Jahren danach (zumindest bis 2040) keine weiteren Minderungsmaßnahmen erforderlich werden, die nicht bereits durch den EU-Emissionshandel vorgegeben sind.

Daraus folgt, dass folgende mittelbaren Vermeidungskosten nachvollziehbar geschätzt werden:

Kumulierte Minderungskosten
in Millionen Euro
Für die Jahre von 2020 bis 2030
Industrie
3.469
Gebäude
1.075
Verkehr
1.040
Landwirtschaft
445
Abfallwirtschaft und Sonstiges
195
Gesamt
6.251


Ab dem Jahr 2030 sind im Vorhaben keine jährlichen Jahresemissionsmengen festgelegt. Dies erfolgt erst per Rechtsverordnung ab dem Jahr 2024, zudem werden die jährlichen Minderungsziele ab 2041 durch ein Gesetz festgelegt, welches bis 2032 vorzulegen ist. Um keine Transparenzlücke bis zur Festlegung der zulässigen Jahresemissionsmengen entstehen zu lassen, geht das Ressort davon aus, dass sich diese Jahresemissionsmengen gleichmäßig reduzieren. Vom Jahr 2030 bis zum Jahr 2035 werden Minderungsmengen von insgesamt etwa 150 Mio. t CO2 eq  geschätzt. Hierbei schätzt das Ressort für den Zeitraum 2031-2035 Weitere Kosten von 6.568 Mio. Euro.

Für den Zeitraum 2035-2040 (Steigerung der jährlichen Mindestziele von 77% auf 88% gemäß Anlage 3 des Vorhabens) werden Minderungsmengen von insgesamt etwa 150 Mio. t CO2 eq  geschätzt. Eine Monetarisierung ist für diesen Zeitraum nachvollziehbar noch nicht möglich, denn mangels Festlegung zulässiger Jahresemissionsmengen je Sektor ist es in diesem noch weiter entfernt liegenden Zeitraum nicht abschätzbar, welche Preise (Emissionshandelspreis, Preis nach BEHG) in welchen Anteilen welchen Minderungsmengen zugrunde zu legen ist. Die Kostenschätzung wird daher aktualisiert und weitergeführt sowohl im Rahmen der Rechtsverordnungen, welche die sektorbezogenen Jahresemissionsmengen ab dem Jahr 2031 festlegen als auch im Rahmen des Gesetzgebungsvorschlags zur Festlegung der jährlichen Minderungsmengen ab dem Jahr 2041.

Insgesamt schätzt das Ressort weitere Kosten von etwa 12.819 Mio. Euro bis zum Jahr 2035 im Vergleich zu den Zielen des KSG 2019.


Für die Zielsetzung zur Stärkung der Senken (Beitrag des Sektors Landwirtschaft, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft) orientiert sich das Ressort nachvollziehbar an dem derzeit geschätzten Mittelbedarf für Investitionskosten und Umbaumaßnahmen. Insgesamt werden bis zum Jahr 2030 etwa 3.540 Mio. Euro geschätzt. Diese setzen sich aus 2.100 Mio. Euro für die Wiedervernässung von Moorböden und 1.440 Mio. Euro für den Waldumbau zusammen.

Mit der Wiedervernässung von Moorböden wird – basierend auf der noch zu beschließende Moorschutzstrategie der Bundesregierung – angenommen, dass bis zum Jahr 2030 auf Basis freiwilliger Maßnahmen eine jährliche Emissionsreduktion von etwa 5 Mio. t CO2 eq  erzielt werden kann. Aufgrund von Planungsvorläufen werden für die Jahre 2021-2023 etwa 50 Mio. Euro, für das Jahr 2024 mit etwa 150 Mio. Euro und ab 2025 jährlich 300 Mio. Euro geschätzt.

Für den Waldumbau und die Beseitigung von Schäden aus Extremwetterereignissen schätzt das Ressort, dass bis zum Jahr 2023 ein Finanzierungsbedarf von gesamt 480 Mio. Euro besteht. Bei dieser Kostenschätzung orientiert sich das Ressort an den Schätzungen gemäß Klimaschutzprogramm 2030. Bis zum Jahr 2030 erwartet das Ressort einen weiteren Finanzierungsbedarf von 960 Mio. Euro. Nach Angaben des Ressorts – basierend auf Untersuchungen des Thünen-Instituts – können durch den Waldumbau Emissionsreduktionen von jährlich etwa 20 Mio. t CO2 eq  bis zum Jahr 2030 erreicht und stabilisiert werden. Hierzu bedarf es aber voraussichtlich eines Umbaus von etwa 70 Prozent des derzeitigen Fichtenbestandes und etwa 30 Prozent des derzeitigen Buchenbestandes hin zu – an den Klimawandel angepassten – Mischwäldern.

III. Ergebnis

Der Nationale Normenkontrollrat sieht einen erheblichen Mangel darin, dass das Regelungsvorhaben, welches wichtige Richtungsentscheidungen mit erheblichen Auswirkungen für die Gesellschaft und Wirtschaft trifft, zwar formal eine Anhörung der Länder, Verbände und kommunalen Spitzenverbände vornimmt, bei einer Frist von etwa einem Arbeitstag aber faktisch keine Beteiligung ermöglicht. Dies geschieht trotz der wiederholten Anmahnung des Normenkontrollrates in dieser Legislaturperiode für eine angemessene Beteiligung als wesentlichen Baustein der Besseren Rechtsetzung. Gerade bei so weitreichenden Entscheidungen wäre dies unbedingt erforderlich gewesen.

Trotz der auch für den Normenkontrollrat denkbar kurzen Zeit der Beteiligung konnte die vorliegende Kostenschätzung erreicht werden.

Gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf erhebt der Nationale Normenkontrollrat im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände. Für die aus dem geänderten Klimaschutzgesetz vorgelegten Minderungspflichten erfolgt nachvollziehbar eine Kostenschätzung bis einschließlich 2035. Für die Zielsetzung einer mindestens 88%-igen Minderung bis 2040 (Zeitraum 2035-2040) quantifiziert das Ressort einen Minderungsbedarf von 150 Mio. t CO2 eq . Eine Kostenschätzung ist noch nicht möglich, da es hierzu einer Festlegung der zulässigen Jahresemissionsmengen und insoweit der sektorbezogenen Verteilung bedarf, was wiederum Auswirkungen auf die Preisannahmen hat. Die Kostenschätzung wird daher aktualisiert und weitergeführt sowohl im Rahmen der Rechtsverordnungen, welche die zulässigen Jahresemissionsmengen für die Jahre 2031-2040 sowie für die Jahre 2041-2045 festlegen als auch im Rahmen des Gesetzgebungsvorschlags zur Festlegung der jährlichen Minderungsziele der Jahre 2041-2045, der spätestens im Jahr 2032 vorzulegen ist.

> zurück zur Übersicht "Ausgewählte Stellungnahmen des NKR"