Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates zum Bericht der Bundesregierung nach § 7 des Gesetzes zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates "Bessere Rechtsetzung 2016: Mehr Zeit für das Wesentliche"

Der Nationale Normenkontrollrat (NKR) nimmt gemäß § 4 Abs. 4 NKR-Gesetz zu dem Bericht der Bundesregierung wie folgt Stellung:

  1. Entwicklung des Erfüllungsaufwands
    Die Bundesregierung bilanziert mit dem vorliegenden Jahresbericht die Entwicklung des Erfüllungsaufwands für das Jahr 2016. Dabei werden alle Regelungsvorhaben berücksichtigt, die in diesem Zeitraum beschlossen wurden. Der Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger ist 2016, nach dem er erstmalig 2015 um knapp 1,5 Mio. Stunden gestiegen war, wieder um rund 2,1 Mio. Stunden gesunken. Diese Trendumkehr ist aus Sicht des NKR zu begrüßen. Für die Wirtschaft zeigt die sogenannte Bürokratiebremse (‚One in one out`) Wirkung, denn Unternehmen wurden in 2016 um 574 Millionen Euro jährlich entlastet. Somit wurde nicht nur jeder zusätzliche Euro Belastung für die Wirtschaft durch den Abbau an anderer Stelle kompensiert, sondern es konnten sogar zusätzliche Kosten reduziert werden. Erwähnt werden muss dabei allerdings, dass die umgesetzten EU-Richtlinien nicht in diese Bilanz einbezogen werden.
    Der einmalige Erfüllungsaufwand, der ebenfalls nicht in die ‚One in One out‘-Bilanz einfließt, ist mit 1,84 Milliarden Euro nahezu genauso hoch wie im Vorjahr (1,76 Milliarden Euro). Für die Verwaltung (Bund und Länder/Kommunen) ist in 2016 mit 966 Millionen Euro (2015: 23,6 Millionen Euro) der größte Anstieg des jährlichen Erfüllungsaufwandes der vergangenen Jahre zu verzeichnen. Auch der einmalige Umstellungsaufwand der Verwaltung ist mit 1,1 Milliarden Euro ebenfalls in eine bedenkliche Höhe gestiegen.

    Einschätzung des NKR:
    Die ‚One in one out‘-Regel funktioniert und wird im zweiten Jahr in Folge „übererfüllt“, wobei allerdings ein nennenswerter Teil der laufenden Kosten (rund 250 Mio. Euro) – wie z.B. die Folgekosten aus der Umsetzung von EU-Richtlinien – in die ‚One in one out’-Regel bisher nicht miteinbezogen wird.
    Der einmalige Erfüllungsaufwand, der nicht Teil dieser Betrachtung ist, hat sich für die Wirtschaft auf einem bedenklich hohen Niveau eingependelt und bei der Verwaltung erstmalig ein sehr hohes Niveau erreicht. Hier besteht Handlungsbedarf.

  2. Lebenslagenkonzept
    Die Bundesregierung hat sich in 2016 mit den Ergebnissen der in 2015 gestarteten Lebenslagenbefragung auseinandergesetzt. Positiv ist ferner, dass mit der Auswertung der Ergebnisse das Projekt nicht abgeschlossen ist, sondern direkt daran angeknüpft wird. So wird die Lebenslagenbefragung fortgeführt und erweitert. Bereits untersuchte Bereiche werden erneut in den Blick genommen, zusätzliche Aspekte werden mit einbezogen.

    Einschätzung des NKR:
    Die Lebenslagenbefragung ist eine sehr gute Ergänzung zu der systematischen ex ante Kostendarstellung bei Regelungsentwürfen. Diese zu verstetigen reicht aber nicht aus, es müssen die richtigen Schlüsse gezogen und Maßnahmen ergriffen werden. Aus der Sicht des NKR sind die Ergebnisse der ersten Untersuchung bisher nur unzureichend genutzt worden, um konkrete Verbesserungen und Vereinfachungen für die Betroffenen anzustoßen.

  3. Arbeitsprogramm der Bundesregierung "Bessere Rechtsetzung 2016"
    Wesentlicher Bestandteil des Arbeitsprogramms der Bundesregierung 2016 ist mit Blick auf die Entlastung der Wirtschaft das Bürokratieentlastungsgesetz Teil II. Damit sollen besonders kleine Betriebe mit zwei bis drei Mitarbeitern, z.B. im Handwerk, entlastet werden. Des Weiteren handelt es sich um eine Vielzahl von kleinen Einzelmaßnahmen.

    Einschätzung des NKR:
    Aus Sicht des NKR sind alle im Arbeitsprogramm 2016 angestoßenen Maßnahmen zu begrüßen. Letztlich sind dies aber nur Mosaiksteine, die sich noch nicht zu einem Bild zusammensetzen lassen. Es fehlt hier noch an einer Gesamtstrategie. Dies ist eine wesentliche Aufgabe für die kommende Legislaturperiode.

  4. Projekte, Untersuchungen und E-Government
    In dem vorliegenden Jahresbericht führt die Bundesregierung eine Reihe von Einzelprojekten auf. Der überwiegende Teil der Projekte ist dem Bereich E-Government zuzuordnen. Hinsichtlich der Umsetzung gibt es aus Sicht des NKR sowohl erfreuliche als auch weniger erfreuliche Ergebnisse zu verzeichnen. Erfreulich ist z.B. die Fortführung des erfolgreichen Projekts zur Vereinfachung der Pflegedokumentation mit dem Ziel, die Altenpflege flächendeckend zu entlasten. Darüber hinaus haben die Parteien im Gesundheitswesen (Spitzenverband Bund der Krankenkassen, die Kassenärztliche- und Kassenzahnärztliche Bundesvereinigung) in Umsetzung eines gesetzlichen Auftrags (E-Health) einen Prüfbericht vorgelegt, mit dem die Vordrucke und Muster der Bundesmantelverträge der Ärzte und Zahnärzte hinsichtlich ihrer elektronischen Umsetzbarkeit überprüft wurden. Über die Überprüfung hinaus haben die Vertragsparteien eine Vereinbarung für die Muster zur Beauftragung des radiologischen Telekonsils und für Laboraufträge erzielen können. Diese können vom 1. April 2017 und 1. Juli 2017 an elektronisch ausgestellt und übermittelt werden. Die Vereinfachung von Formularen und deren elektronische Umsetzung sowie die Möglichkeit der elektronischen Zustellung sind dem NKR schon seit langem ein Anliegen. So steht dieses Thema in allen vom NKR durchgeführten Projekten im Fokus. In dem 2015 abgeschlossenen NKR-Projekt "Mehr Zeit für Behandlung" stehen Formulare in den Top 10 der belastendsten Informationspflichten. Dies hängt in den meisten Fällen mit einer sehr hohen Fallzahl zusammen. Der Einzelaufwand ist oftmals sehr gering. Eine spürbare Entlastung kann in diesen Fällen in der Regel nur mit einer Digitalisierung erreicht werden.
    Zudem wurde für Arbeitgeber das Internetportal "Sozialversicherung für Arbeitgeber" bereitgestellt. Es dient nicht nur als einfaches und schnelles Informationsportal, sondern führt Arbeitgeber auch interaktiv durch Antrags- und Meldeverfahren. Dies führt zu mehr Verständlichkeit sowie zu einer Beschleunigung der Verfahren, somit zu einer Entlastung für Wirtschaft und Verwaltung. Als weniger erfreulich betrachtet der NKR das Vorankommen des Projektes "Einheitlicher Ansprechpartner 2.0", die Umsetzungsbegeisterung in den einzelnen Ministerien erscheint durchaus noch steigerungsfähig zu sein.

    Einschätzung des NKR:
    Auch hier handelt es sich um einige erfreuliche Einzelbeispiele, bei denen Fortschritte erzielt werden konnten. Eine Gesamtstrategie wie auch die Bereitschaft der gesamten Bundesregierung, an einem Strang zu ziehen, ist noch nicht erkennbar. Dies ist aber für das Gelingen von E-Government und die Realisierung von möglichen Einsparpotenzialen unumgänglich.

  5. Zusammenarbeit mit Ländern und Kommunen
    Ein wichtiger und auch erfolgreicher Schritt ist die Einigung der Länder und der kommunalen Spitzenverbände (2016 im vom NKR initiierten Gesprächskreis) auf ein gemeinsames Verfahren zur Ermittlung des Vollzugsaufwandes, das sogenannte ERBEX (ERfüllungsaufwand BErechnen EX-ante). In Zusammenarbeit mit den Bundesministerien wird derzeit an Pilotvorhaben erprobt, ob sich das Verfahren für eine systematische Ermittlung der Vollzugskosten aufgrund von Bundesrecht eignet. Nach einem Jahr werden die Erfahrungen ausgewertet und Schlüsse daraus gezogen. Je mehr Regelungsvorhaben das Verfahren durchlaufen, desto eher sind Schlussfolgerungen hinsichtlich der Eignung möglich. Daher wirbt der NKR an dieser Stelle dafür, dass die Ressorts weitere Regelungsvorhaben identifizieren, die sich für eine Pilotierung eignen. Mit der Probephase erfolgt ein wichtiger Schritt in Richtung einer stärker evidenzbasierten und aufwandsbewussten Rechtsetzung. So besteht die Chance, die bestehenden Beteiligungsverfahren so zu verbessern, dass der Vollzugsaufwand von Bundesrecht in Zukunft systematischer und verlässlicher auf Länderebene ermittelt werden kann.

    Einschätzung des NKR:
    Entscheidend für den Erfolg der Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen ist es, dass die Ressorts innerhalb der Erprobungsphase ausreichend Regelungsvorhaben zur Verfügung stellen, um die Durchführbarkeit des Verfahrens zu testen.

  6. Internationale Zusammenarbeit
    Das von der Bundesregierung auf Vorschlag des NKR seit Beginn 2016 angewendete EU Ex ante-Verfahren ist ein wichtiger Schritt zu einer systematischen Erfassung möglicher Folgekosten für Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft und Verwaltung aus EU-Rechtsakten in Deutschland. Der NKR unterstützt die Bundesregierung in diesem Verfahren mit seinem "Know how" aus der Bewertung von Folgenabschätzungen nationaler Vorhaben. Erste Erfahrungen zeigen, dass es für die Ressorts oftmals nicht ohne weiteres möglich ist, den Aufwand in relativ kurzer Zeit zu ermitteln. Dies hat unterschiedliche Gründe. Zum einen lassen die Kostenfolgenabschätzungen der Europäischen Kommission oftmals keine einfachen Schlussfolgerungen bezüglich der Folgekosten der einzelnen Mitgliedstaaten zu. Zum anderen ist es für die Ressorts schwierig, bei komplexen Regelungsvorhaben binnen kurzer Frist die notwendigen Informationen als Grundlage für eigene Kostenfolgenabschätzungen zu beschaffen.

    Einschätzung des NKR:
    Aus Sicht des NKR zeigt dies, dass noch stärker als bisher bei der EU-Kommission verständliche und nachvollziehbare Folgenabschätzungen eingefordert werden müssen, aber auch die eigenen Anstrengungen zur Abschätzung der Folgekosten intensiviert werden müssen, um in den Beratungen des Ministerrats die tatsächlichen Folgekosten für Deutschland im Blick haben zu können.

  7. Ausblick
    Mit dem vorliegenden und gleichzeitig letzten Bericht der Bundesregierung in dieser Legislaturperiode werden wichtige, weiterführende Meilensteine wie die Einführung einer Bürokratiebremse mit ‚One in one out‘, die Anwendung des EU Ex ante-Verfahrens sowie die stärkere Einbindung der Länder in die Vollzugsaufwandsermittlung mittels der Pilotierung von ERBEX bilanziert. Dies ist eine erfreuliche Entwicklung.

    Dieser Schwung sollte mit in die kommende Legislaturperiode genommen werden. Jetzt gilt es, sich neue ambitionierte Ziele zu setzen.

    So bedarf es bei der Umsetzung von E-Government neben politischen Absprachen, verbindlichen Regelungen und auskömmlichen finanziellen Mitteln nach Auffassung des NKR weiterhin einer Strategie, die allen Beteiligten aufzeigt, was genau in den kommenden fünf Jahren erreicht werden soll. Politik und Verwaltung müssen konkrete Vorstellungen entwickeln, was wann zu tun ist, wer welche Aufgaben übernimmt und wer welchen Anteil finanziert.

    Zudem sollte das erfolgreich eingeführte One in one out-Konzept weiterentwickelt werden. So könnten z.B. anders als bisher auch die Kosten, die bei der Umsetzung von EU-Recht entstehen, mit einbezogen werden. Die Erfahrungen zeigen, dass das Setzen von Abbauzielen "spürbaren Druck ins System" bringt und Folgekosten konsequenter vermieden bzw. reduziert werden können.

    In 2016 wurden die ersten Evaluationen auf der Basis des im Jahr 2013 beschlossenen systematischen Evaluationsverfahrens durchgeführt. Daran anknüpfend sollte das Evaluierungsverfahren weiterentwickelt werden. Hierzu hat der NKR der Bundesregierung ein unterstützendes Konzept vorgelegt.

    Seit Beginn 2016 ermittelt die Bundesregierung im Rahmen des EU Ex ante Verfahrens zu Vorschlägen der EU-Kommission für neue Richtlinien und Verordnungen die jeweils daraus resultierenden Folgekosten für Deutschland. Der NKR prüft diese Einschätzungen. Einige Schlussfolgerungen konnten wie im Abschnitt 6 dargestellt bereits gezogen werden. Ziel ist, das Verfahren so weiterzuentwickeln, dass die Folgekosten der EU-Gesetzgebung systematisch in die Gesamtbetrachtung gesetzlicher Folgekosten für Bürger, Unternehmen und Verwaltung in Deutschland mit einbezogen werden. Damit würde im Ergebnis ein realistisches Gesamtbild der für die Betroffenen insgesamt entstehenden Belastungen entstehen.

3. Mai 2017

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