Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gemäß Paragraph 6 Absatz 1 NKR-Gesetz (NKR-Nummer: 3558)

Gesetzentwurf für eine Novellierung des Bundesarchivgesetzes (BKM)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Jährlicher Erfüllungsaufwandmarginaler Erfüllungsaufwand
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwandkein Erfüllungsaufwand
Verwaltung des Bundes
Einmalige Belastung Pilotphase (10 Behörden bis 2019):6,62 Mio. Euro
Einmalige Entlastung Pilotphase (10 Behörden bis 2019):-16,90 Mio. Euro
Es entstehen einmalige Umstellungsaufwände für weitere Behörden (über Pilotbehörden hinaus), die sich zentral an das digitale Zwischenarchiv anbinden.
Jährliche Belastung (ab 2020) gesamt:3,05 Mio. Euro
Jährliche Entlastungen durch Schutzfristverkürzungen gesamt:- 100.000 Euro
Jährliche Entlastung
bei Nutzung zentraler IT-Lösung des DZAB pro Behörde:

- 403.000 Euro
Letztendlich entfallen weitere jährliche Kosten für weitere Behörden (über Pilotbehörden hinaus), die sich zentral an das digitale Zwischenarchiv anbinden und kein eigenes Archivierungssystem mehr betreiben müssen.
Jährliche Entlastung bei Nutzung
zentraler IT-Lösung für 81 Bundesbehörden (ab 2020):

- 32.6 Mio. Euro
(Der NKR hatte das Ressort gebeten festzustellen, wie viele Bundesbehörden sich an das Bundesarchiv – über die Pilotbehörden hinaus – tatsächlich anbinden werden. Das Ressort geht von 81 Behörden aus.)
Erwägungen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens, zur Befristung und Evaluierung
Dieses Gesetz wird in zwei Stufen evaluiert: Nach dem Ende des eingeschränkten Produktivbetriebs (= Ende der Pilotphase) in 2019 wird die Bundesregierung in fachlich geeigneter Weise prüfen, ob die bis zu diesem Zeitpunkt an das digitale Zwischenarchiv angeschlossenen Bundesbehörden von IT-technischen Aufgaben im Stadium der Zwischenarchivierung tatsächlich entlastet werden und welche Kosteneinsparungen durch die zentrale Lösung erzielt werden konnten. Fünf Jahre nach Beginn des Dauerbetriebs in 2020 wird die Bundesregierung die Prüfung auf den bis dahin erreichten weiteren Ausbauzustand des neuen Systems erweitern. Sie wird in fachlich geeigneter Weise prüfen, ob und inwieweit die beabsichtigte Entlastung der Bundesverwaltung insgesamt von IT-technischen Archivierungs-aufgaben erreicht werden konnte; ferner, wie sich der Erfüllungsaufwand für Einrichtung und Betrieb des digitalen Zwischenarchivs entwickelt hat und ob die Entwicklung in einem angemessenen Verhältnis zu den festgestellten Regelungswirkungen steht. Die Evaluierung wird die Frage nach unbeabsichtigten Nebenwirkungen sowie nach der Akzeptanz und Praktikabilität der Regelungen einschließen.
Der Nationale Normenkontrollrat (NKR) macht im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Bedenken gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben geltend.
Der NKR begrüßt die Schaffung eines Digitalen Zwischenarchivs als Konsequenz aus der schrittweisen Verwirklichung von E-Government sowie E-Justice und hält es für erforderlich, dass der Aufbau des Digitalen Zwischenarchivs eng und ständig mit der Entwicklung der E-Akte in Verwaltung und Justiz koordiniert wird. Aus der Sicht des NKR wäre es im Interesse der Verwaltungsvereinfachung konsequent, wenn mit dem Gesetzentwurf zugleich die Online-Nutzung der digitalen Bestände des Bundesarchivs weiter ausgebaut würde.

Das Bundesarchiv hat den gesetzlichen Auftrag, das Archivgut des Bundes auf Dauer zu sichern, nutzbar zu machen und wissenschaftlich zu verwerten. Die Grundlage für diese Arbeit bildet das Bundesarchivgesetz in seiner derzeit gültigen Fassung aus dem Jahr 1988. Im Unterschied zur Archivgesetzgebung der Länder wurde es seither nicht wesentlich aktualisiert.

Der vorliegende Gesetzentwurf zielt daher vor allem auf eine Anpassung an die Bedürfnisse der Informationsgesellschaft und die Erhaltung der Arbeitsfähigkeit des Bundesarchivs im Digitalen Zeitalter. Der Gesetzentwurf hat des Weiteren die Entlastung der Bundesbehörden von IT-technischen Aufgaben bereits im Stadium der Zwischenarchivierung zum Ziel. Zudem bezweckt der Entwurf eine Neustrukturierung, Straffung und sprachliche Überarbeitung des Bundesarchivrechts.

II. Im Einzelnen

Vorgesehen sind unter anderem folgende wesentliche Neuerungen:

  • Anpassungen mit Blick auf die Einführung der elektronischen Aktenführung bis 2020 aufgrund des E-Government-Gesetzes:

    • Aufnahme von Regelungen zur Übernahme auch solcher elektronischen Unterlagen, die einer laufenden Aktualisierung (jedoch keinem Löschungsgebot) unterliegen,
    • Einrichtung und Weiterführung des digitalen Zwischenarchivs.
  • Verbesserung der Nutzer- und Wissenschaftsfreundlichkeit durch:

    • Verkürzung der personenbezogenen Schutzfrist von 30 auf 10 Jahre nach dem Tod der betroffenen Person (so bereits in nahezu allen Landesarchivgesetzen vorgesehen),
    • Wegfall der personenbezogenen Schutzfrist für Amtsträger in Ausübung ihrer Ämter und Personen der Zeitgeschichte, soweit nicht ihr schutzwürdiger privater Lebensbereich betroffen ist,
    • Möglichkeit der Verkürzung der Schutzfrist für Archivgut, das Geheimhaltungsvorschriften des Bundes unterliegt, von 60 Jahren auf höchstens 30 Jahre.

Erfüllungsaufwand

Der Gesetzentwurf hat Auswirkungen auf die Normadressaten Bürger und Verwaltung.

Bürgerinnen und Bürger

Für Bürgerinnen und Bürger entsteht marginaler Erfüllungsaufwand durch die Änderung einer Vorgabe: Mit der Regelung des Artikel 1 § 14 Absatz 4 Satz 3 wird mit der Erweiterung des Adressatenkreises das Recht auf Gegendarstellung betreffend (früher nur Erben, jetzt Angehörige im Sinne von Artikel 1 § 1 Nummer 1) eine Vorgabe geändert. Da von dieser Änderung in der Praxis nur sehr wenige Fälle betroffen sein werden, wird in diesem Bereich kaum zu berücksichtigender Zuwachs erwartet.

Verwaltung

Für die Verwaltung entsteht einmaliger Umstellungsaufwand sowie jährlicher Erfüllungsaufwand.

Einmaliger Erfüllungsaufwand – Zusammenfassung

Der Verwaltung (Pilotphase - zehn Behörden) entsteht in Summe ein einmaliger Minderaufwand in Höhe von rund 10,28 Mio. Euro. Dieser Betrag ist das Ergebnis einer Verrechnung des mit der Einrichtung eines Digitalen Zwischenarchivs des Bundes beim Bundesarchiv verbundenen einmaligen Umstellungsaufwands von rund 6,62 Mio. Euro mit den einmaligen Kosteneinsparungen der Behörden in Höhe von rund 16,9 Mio. Euro durch die mit der Anbindung entfallenden Kosten für eigene Archivsysteme.

Einmalige Belastungen im Einzelnen:

Einmalige Belastungen resultieren aus der Änderung zweier Vorgaben:

Vorgabe: Einrichtung und Weiterführung eines Digitalen Zwischenarchivs des Bundes (DZAB) (Artikel 1, § 8 Absatz 1):

Der einmalige Umstellungsaufwand für die Einrichtung eines DZABs in der Phase des eingeschränkten Produktivbetriebs (= Pilotphase/ Umstellungsphase von 3 Jahren) beläuft sich insgesamt auf 6,52 Mio. Euro. Dieser Aufwand setzt sich im Einzelnen aus folgenden Positionen zusammen:

  • 620.160 Euro Personalkosten + 163.350 Euro Sachkosten für IT-fachlichen Personalbedarf im Zeitraum von drei Jahren:
    (zwei IT-Stellen im gehobenen Dienst mit einem Lohnsatz von 35,70 Euro und eine IT-Stelle im höheren Dienst mit einem Lohnsatz von 57,80 Euro für die Einrichtung des DZAB; in der Umstellungsphase von drei Jahren fallen damit pro Jahr rund 207.000 Euro Personalkosten und etwa 54.000 Euro Sachkosten auf Grundlage der Sachkostenpauschale für die Einrichtung der Arbeitsplätze an; unter der Annahme, dass die Pilotphase drei Jahre in Anspruch nimmt, fallen für diesen Zeitraum insgesamt 620.160 Euro Personalkosten an)

  • + 962.880 Euro Personalkosten + 272.250 Euro Sachkosten für archivfachlichen Personalbedarf im Zeitraum von drei Jahren:
    (1 Stelle des höheren Dienstes mit einem Lohnsatz von 57,80 Euro und 4 Stellen im gehobenen Dienst mit einem Lohnsatz von 35,70 Euro zur fachgerechten Bewertung und Erschließung der in das DZAB übernommenen Daten sowie zur sachgerechten Beratung der teilnehmenden Behörden bei der Umstellung der Schriftgutverwaltung auf die elektronische Aktenführung; pro Jahr belaufen sich die Personalkosten auf 320.960 Euro (92.480 Euro + 4*57.120 Euro); hinzu kommen Sachkosten in Höhe von etwa 91.000 Euro (4*18.150 Euro); für die gesamte Umstellungsphase fallen für archivfachlichen Personalbedarf somit insgesamt 962.880 Euro Personalkosten und 272.250 Euro Sachkosten an)

  • + 4.500.000 Euro Sachkosten (= 1.500.000 Euro pro Jahr für die Weiterentwicklung der Software zum Betrieb sowie jährlich im Verlauf des weiteren Betriebs des DZAB. Dies umfasst Speicherkosten, Kosten für Lizenzen zur Formaterkennung und -umwandlung sowie Kosten für die erforderliche Software zur Anbindung der Behörden an die Speicher der Bundesagentur für Arbeit).

Vorgabe: Anbindung der Dokumentenmanagementsysteme der Behörden an das DZAB (Artikel 1, § 8 Absatz 1):

Für die Anbindung der Dokumentenmanagementsysteme an das DZAB entsteht während der Pilotphase bis 2019 ein Erfüllungsaufwand in Höhe von insgesamt rund 100.000 Euro. Dieser Aufwand wurde wie folgt ermittelt:

Es werden im Schnitt 10.000 Euro Kosten pro Behörde angenommen. Das Bundesarchiv gibt an, dass es im Hinblick auf das Anschließen an das DZAB keinen technischen Unterschied zwischen dem System einer obersten Bundesbehörde und der einer nachgeordneten Behörde gibt. Da das DZAB neu eingerichtet wird und somit die Schnittstellen der Behörden an dieses angeschlossen werden, entsteht trotz der bereits existierenden Anbietpflicht Erfüllungsaufwand. Die allgemeine Anbietpflicht setzt die technischen Minimalanforderungen voraus. Es wird angenommen, dass während des eingeschränkten Produktivbetriebs („Pilotphase“) bis 2019 etwa zehn Behörden angeschlossen werden. Für diesen Zeitraum fallen somit rund 100.000 Euro an Umstellungsaufwand für die Anbindung an.

Für die Anbindung weiterer Behörden werden die Kosten pro Behörde vermutlich sinken, da auf dann bereits vorhandene Module zur Anbindung zurückgegriffen werden kann.

Einmalige Entlastungen im Einzelnen:

Einmalige Entlastungen resultieren aus der Änderung einer Vorgabe:

Vorgabe: Anbindung der Dokumentenmanagementsysteme der Behörden an das DZAB (Artikel 1, § 8 Absatz 1):

Es entfallen Kosten für die Einführung von Archivsystemen in den einzelnen Behörden. Im Rahmen einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung wurden hierfür einmalige Kosteneinsparungen in Höhe von rund 16,9 Mio. Euro ermittelt (Wirtschaftlichkeitsbetrachtung des Bundesarchivs vom Januar 2016). Es wird dabei angenommen, dass die Kosten für die Einrichtung eines den fachlichen Anforderungen für den Langzeiterhalt von Daten entsprechenden Archivsystems bei etwa 16,9 Mio. Euro für zehn Behörden liegen. Die Kosten ergeben sich aus Investitions-, Betriebs- und Personalkosten. Da bei den jährlich anfallenden Kosten ebenfalls zehn Betriebe als Betrachtungsgrundlage angeführt wurden, ist die Berechnung der bei zehn Behörden entfallenden Kosten naheliegend.
Letztendlich entfallen weitere Kosten für weitere Behörden, die kein eigenes Archivierungssystem mehr einrichten und betreiben müssen. Eine verbindliche Zahl zum tatsächlichen Einsparpotential hängt davon ab, wie viele Behörden sich tatsächlich an das DZAB anbinden beziehungsweise wie viele von den Behörden, die bereits ein elektronisches System aufgebaut haben, bereits den Anforderungen des EGovG entsprechen.
Denjenigen Behörden, die nicht an das DZAB angebunden werden, können auch einmalige Umstellungskosten für die Einführung eines eigenen Archivierungssystems entstehen. Sofern entsprechende Systeme bereits vorhanden sind, entstehen zumindest jährliche Kosten für Wartung und Betrieb dieser Systeme.

Jährlicher Erfüllungsaufwand – Zusammenfassung:

Der Bundesverwaltung (ab 2020) entstehen jährliche Belastungen in Höhe von rund 3,05 Mio. Euro. Die Belastungen resultieren fast ausschließlich aus der Einrichtung eines Digitalen Zwischenarchivs beim Bundesarchiv (2,25 Mio. Euro). Weiterer Aufwand entsteht für die Anbindung der Dokumentenmanagementsysteme der weiteren Behörden (0,8 Mio. Euro).

Jährliche Entlastungen für die gesamte Bundesverwaltung resultieren zum einen aus den Schutzfristverkürzungen und belaufen sich auf rund 100.000 Euro.
Ferner entstehen jährliche Entlastungen pro Behörde, sofern diese sich ans zentrale digitale Bundesarchiv anbindet und kein eigenes digitales Zwischenarchiv betreiben muss: Diese Entlastungen belaufen sich insgesamt auf rund 403.000 Euro (185.000 Euro Personalkosten, 48.000 Euro Betriebskosten, 170.000 Euro Host/ Server/ Netzkosten).

Das Ressort geht davon aus, dass sich – über die zehn Pilotbehörden hinaus – 81 weitere Behörden an das zentrale digitale Zwischenarchiv anbinden werden. Diese Fallzahl zugrunde legend, wäre von einem jährlichen Entlastungspotenzial von - 32.6 Mio. Euro auszugehen. Eine verbindliche Zahl hängt davon ab, wie viele Behörden sich tatsächlich an das Digitale Zwischenarchiv anbinden werden.

Jährliche Belastungen im Einzelnen:

Vorgabe: Dauerbetrieb des Zwischenarchivs ab 2020:

Der jährliche Aufwand für den Dauerbetrieb des DZAB beträgt insgesamt rund 2,25 Mio. Euro. Dieser Aufwand setzt sich im Einzelnen aus folgenden Positionen zusammen:

  • jährliche Personalkosten für den Dauerbetrieb des DZAB in Höhe von rund 585.080 Euro sowie jährliche Sachkosten in Höhe von insgesamt 163.150 Euro
    (insgesamt neun Stellen: acht Stellen für den Zeitraum des Pilotbetriebs (siehe oben, Umstellungsaufwand) + eine weitere zusätzliche Stelle des gehobenen Dienstes zur Weiterführung des DZAB, da kontinuierlich mehr Behörden an das DZAB angebunden werden sollen; zu den vorstehend aufgeführten jährlichen Personalkosten während der Umstellungsphase/ Pilotphase in Höhe von 527.960 Euro kommen somit noch 57.120 Euro Personalkosten für diese weitere Stelle hinzu; ebenso müssen Sachkosten auf Grundlage der Sachkostenpauschale in Höhe von 18.150 Euro zu den jährlichen Sachkosten (145.200 Euro) der anderen acht Stellen addiert werden)

  • + jährliche Sachkosten in Höhe von 1,5 Mio. Euro für den Fortbestand und die Weiterentwicklung des DZAB (Kosten für Lizenzen zur Formaterkennung und -umwandlung sowie Kosten für die erforderliche Software zur Anbindung der Behörden an die Speicher der Bundesagentur für Arbeit)

Speicherkosten Zwischenarchiv

► Durch Speicherkosten entsteht ein Erfüllungsaufwand von jährlich insgesamt rund 0,8 Mio. Euro: Während der Pilotphase bis 2019 entsteht hier ein Erfüllungsaufwand in Höhe von insgesamt rund 90.000 Euro; ab 2020 fallen voraussichtlich weitere Speicherkosten an. Diese Angaben wurden wie folgt ermittelt: Pro Jahr und Behörde werden 8.840 Euro Speicherkosten (rund 9000 Euro) für die Dokumente in Ansatz gebracht. Diese setzen sich aus 20 Euro Speicherkosten pro GB und Jahr für etwa 442 GB pro Behörde und Jahr zusammen. Bei zunächst zehn Behörden fallen somit jährliche Kosten in Höhe von rund 90.000 Euro im Jahr bis 2019 an.
Ab 2020 fallen Kosten für schätzungsweise 81 weitere Behörden an, die dann noch aufgenommen werden. Nach Maßgabe des vorstehenden Ansatzes entstehen dann weitere jährliche Kosten in Höhe von insgesamt rund 729.000 Euro, gemeinsam mit den Speicherkosten der bereits am Pilotbetrieb beteiligten Behörden ergibt sich eine Gesamtsumme für Speicherkosten in Höhe von rund 800.000 Euro.

Jährliche Entlastungen im Einzelnen:

Jährliche Entlastungen ergeben sich für die gesamte Bundesverwaltung zum einen aus der Änderungen dreier Vorgaben im Kontext der Schutzfristverkürzungen und führen in Summe zu einer Entlastung von rund 100.000 Euro:

  • Vorgabe: Benutzung von Archivgut mit personenbezogenen Daten bereits zehn Jahre nach dem Tod Betroffener möglich (Artikel 1, § 11 Absatz 2, Satz 1)
    Die Änderung dieser Vorgabe führt voraussichtlich zu einer Entlastung von rund 75.000 Euro.

  • Vorgabe: Schutzfristen gelten nicht für Amtsträger und Personen der Zeitgeschichte außerhalb ihres privaten Lebensbereichs (Artikel 1, § 11 Absatz 4)
    Durch diese Änderung reduziert sich der jährliche Erfüllungsaufwand um rund 12.000 Euro.

  • Vorgabe: Einwilligung der öffentlichen Stellen des Bundes bei Verkürzungen der allgemeinen 30jährigen Schutzfrist ist bei vorheriger Vereinbarung nicht mehr nötig (Artikel 1, § 12 Absatz 4)
    Durch die Änderung dieser Vorhabe reduziert sich der Erfüllungsaufwand um rund 14.200 Euro.

Ferner entstehen jährliche Entlastungen pro Behörde, sofern diese kein dezentrales digitales Zwischenarchiv betreiben muss, da sie sich ans Zwischenarchiv des Bundesarchivs anbindet: Diese belaufen sich insgesamt auf rund 403.000 Euro (185.000 Euro Personalkosten, 48.000 Euro Betriebskosten, 170.000 Euro Host/ Server/ Netzkosten).

Der Nationalen Normenkontrollrat macht im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags insgesamt keine Bedenken gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben geltend.

Der NKR begrüßt die Schaffung eines Digitalen Zwischenarchivs als Konsequenz aus der schrittweisen Verwirklichung von E-Government sowie E-Justice und hält es für erforderlich, dass der Aufbau des Digitalen Zwischenarchivs eng und ständig mit der Entwicklung der E-Akte in Verwaltung und Justiz koordiniert wird. Aus der Sicht des NKR wäre es im Interesse der Verwaltungsvereinfachung konsequent, wenn mit dem Gesetzentwurf zugleich die Online-Nutzung der digitalen Bestände des Bundesarchivs weiter ausgebaut würde.

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6. Mai 2016