Nationaler Normenkontrollrat

1. Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz (NKR-Nr.: 2109) vom 25. April 2012


Gesetz zur Einrichtung einer Markttransparenzstelle für den Großhandel mit Strom und Gas

Der Nationale Normenkontrollrat hat das oben genannte Regelungsvorhaben geprüft.

I. Votum

Hinsichtlich der Darstellung des Erfüllungsaufwands für die Wirtschaft entsprechen die Ausführungen zum Gesetzentwurf nicht den Vorgaben der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien und des Leitfadens zur Ermittlung und Darstellung des Erfüllungsaufwands. So werden mit dem Gesetz eine Vielzahl von Informationspflichten neu eingeführt und der MTS weitreichende Festlegungsbefugnisse zur weiteren Konkretisierung und Erhebung vielfältiger Daten übertragen, ohne dass Transparenz über die damit einhergehenden Kosten für die Wirtschaft besteht. Damit fehlt eine hinreichende Entscheidungsgrundlage für den Gesetzgeber. Der Rat lehnt daher das Gesetzesvorhaben im Rahmen seines Mandats ab.

Im Rahmen seines Mandats fordert der Nationale Normenkontrollrat die Bundesregierung daher auf, die Ausführungen zum Gesetzentwurf entsprechend den oben genannten Anforderungen zu konkretisieren und zur Erreichung der beabsichtigten Ziele, kostengünstigere Regelungsalternativen zu prüfen und darzustellen.

Um Inkompatibilitäten mit dem EU-Überwachungsregime und damit insbesondere unnötigen Umstellungsaufwand und eventuelle Doppelmeldungen für die Wirtschaft zu vermeiden, empfiehlt der NKR eine Festlegung von Datenformaten und –übermittlungsprozessen erst auf Grundlage der noch zu erlassenden Durchführungsakte der EU-Kommission vorzunehmen.

II. Regelungsschwerpunkte

Mit dem Regelungsvorhaben wird beim Bundeskartellamt eine Markttransparenzstelle (MTS) eingerichtet. Die MTS erhält insbesondere die Befugnis, gemeinsam mit der Bundesnetzagentur alle relevanten Daten und Informationen aus dem Handel mit Elektrizität und Gas, einschließlich der Daten aus dem Erzeugungsbereich, zentral, kontinuierlich und umfassend zu sammeln und auszuwerten. Unternehmen, die am Großhandel und der Erzeugung mit Strom und Gas beteiligt sind, werden verpflichtet, der MTS Handels-, Transport-, Kapazitäts-, Erzeugungs- und Verbrauchsdaten aus den Märkten zu übermitteln, auf denen sie tätig sind.

Parallel zu diesen nationalen Bestrebungen ist im Dezember 2011 die EG-Verordnung über die Integrität und Transparenz des Energiegroßhandels (REMIT-Verordnung) in Kraft getreten. Eine Umsetzung bzw. Konkretisierung der REMIT-Verordnung durch Durchführungsakte der EU-Kommission ist bis Ende 2013 geplant. Damit wird derzeit ein zum Teil vergleichbares aber europaweites Überwachungsregime aufgebaut, nach der die europäische Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER) Handels- und Fundamentaldaten umfassend sammeln und auf Unregelmäßigkeiten hin analysieren soll.

Zusätzlich soll die MTS die Aufgabe übernehmen, die Preisbildung auf den Kraftstoffmärkten zu beobachten, um eine höhere Markttransparenz zu gewährleisten. Hierzu werden Betreiber öffentlicher Tankstellen verpflichtet, der MTS jede Änderung der Kraftstoffpreise differenziert nach Sorte, Zeitpunkt der Preisänderung und der zu diesem Preis abgegebenen Sortenmenge zu übermitteln. Unternehmen, die Kraftstoffe direkt an öffentliche Tankstellen oder über Weiterverkäufer abgeben, müssen der MTS die vereinbarten oder verrechneten Kraftstoffabgabepreise jeweils differenziert nach Sorte, der zu diesem Preis abgegebenen Sortenmenge und mit Angabe der jeweiligen Abnehmer übermitteln. Soweit diesen Unternehmen die erforderlichen Informationen nicht vorliegen, ist der jeweilige Weiterverkäufer zur Übermittlung der Daten verpflichtet.

III. Meldesystem über Handel mit Strom und Gas

Entgegen der Darstellung des Ressorts werden zunächst mit § 47e Abs. 2 neue Mitteilungspflichten eingeführt. Auch wenn die MTS erst nach Erlass einer konkretisierenden Rechtsverordnung nach § 47f die Übermittlung entsprechender Daten verlangen kann, werden die Mitteilungspflichten als solche sowie wesentliche Inhalte und der Kreis der Mitteilungspflichtigen bereits mit dem Gesetz festgelegt.

Zudem werden mit § 47g Festlegungsbefugnisse für die MTS geschaffen. Sofern die MTS – im Einvernehmen mit der Bundesnetzagentur – davon Gebrauch macht, gehen damit eine Vielzahl weiterer Informationspflichten u.a. für Betreiber von Stromerzeugungseinheiten und Anlagen zur Speicherung mit mehr als 10 Megawatt installierter Erzeugungs- oder Speicherkapazität einher.

Unabhängig ihrer weiteren Konkretisierung sollte für diese Informationspflichten – entsprechend den Vorgaben der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien in Verbindung mit dem Leitfaden zur Ermittlung und Darstellung des Erfüllungsaufwands – in den Ausführungen zum Gesetzentwurf nachvollziehbar dargestellt werden,

  • wie viele Unternehmen von der Informationspflicht jeweils betroffen sind;
  • inwieweit die geforderten Daten automatisiert und medienbruchfrei an die MTS übermittelt werden können;
  • inwieweit die jeweilige Informationspflicht zu laufendem administrativem Aufwand in den betroffenen Unternehmen führt;
  • inwieweit die jeweilige Informationspflicht zu Umstellungsaufwand in den betroffenen Unternehmen führt.

Für die einzelnen Informationspflichten bietet sich eine gebündelte Darstellung an, wenn die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand und der Adressatenkreis Gemeinsamkeiten aufweisen.

Einzelne Mitteilungspflichten gelten bereits als erfüllt, wenn die Mitteilungspflichtigen gemäß § 47e Abs. 4 die zu meldenden oder angeforderten Informationen entsprechend an Dritte, andere Behörden oder an ACER gemeldet haben und ein zeitnaher Datenzugriff durch die MTS gesichert ist. Sofern zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht hinreichend absehbar ist, dass eine automatisierte und medienbruchfreie Weiterleitung einzelner Daten – d.h. Nutzung bestehender Informationspflichten und Vermeidung von Doppelmeldungen – möglich sein wird, sollte dies bei der o.g. Darstellung entsprechend berücksichtigt werden.

IV. Beobachtung der Preisbildung auf Kraftstoffmärkten

Neue Informationspflichten ergeben sich auch im Hinblick auf die Marktbeobachtung im Bereich Kraftstoffe. Die Ausführungen zum Gesetzentwurf enthalten ebenfalls keine hinreichenden Aussagen zu den daraus resultierenden Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand der betroffenen Unternehmen und sollten entsprechend den o.g. Anforderungen für die Informationspflichten im Bereich Strom und Gas erfolgen.

Dabei sollte insbesondere die Frage geklärt werden, inwieweit die zur Anwendung kommende Internetplattform eine automatische und medienbruchfreie Übermittlung ermöglicht und in welchem Umfang zudem ein laufender administrativer Aufwand entsteht.

Sofern sich der administrative Aufwand zwischen den einzelnen Adressatenkreisen – z.B. zwischen kleinen, mittleren und großen Unternehmen – unterscheidet, sollte dieser Tatsache bei der Darstellung des Erfüllungsaufwands Rechnung getragen werden.

Da zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht absehbar ist, ob und inwieweit die MTS kleine und mittlere Unternehmen von den Meldepflichten ausnimmt, ist im Gesetzentwurf der Erfüllungsaufwand für alle potenziell betroffenen Unternehmen darzustellen.

V. Darstellung von Alternativen

Zu dem sollte geprüft werden und entsprechend den Vorgaben der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien in den Ausführungen zum Gesetzwurf dargestellt werden, inwieweit es zu den vorgesehenen Regelungen möglicherweise kostengünstigere Regelungsalternativen gibt. Dies gilt insbesondere mit Blick auf die neuen Meldepflichten im Kraftstoffbereich.

Das Ressort hat hierzu im Vorblatt des Gesetzwurfes dargelegt, dass sich die Bundesregierung intensiv mit den Regelungen für den Kraftstoffbereich in anderen Ländern, insbesondere mit Preisregulierungen, auseinandergesetzt hat. Danach wäre die Einführung solcher Regelungen aufgrund umgehender bzw. zumindest täglicher Preismeldepflichten mit mindestens genauso hohem Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft verbunden wie die im vorliegenden Gesetzentwurf vorgesehenen Regelungen. Zudem seien die im Gesetzentwurf getroffenen Regelungen ein milderes Mittel, da nicht in die Preissetzungsfreiheit der Unternehmen eingegriffen wird.

Nach den Ausführungen des Gesetzentwurfes ist primäres Ziel der vorgenommenen Regelungen im Kraftstoffbereich, die Datengrundlage bei der Preisbildung auf Kraftstoffmärkten zu verbreitern, um die vorhandenen Eingriffsmöglichkeiten der Kartellbehörden besser nutzen zu können. So sollen u.a. mögliche Missbräuche gegen das Verbot der Preis-Kosten-Schere besser aufgedeckt werden können.

Für den Nationalen Normenkontrollrat stellt sich daher die Frage, ob zur Erreichung dieses Ziels nicht kostengünstigere Regelungsalternativen bestehen. Denkbar ist beispielsweise die Einführung eines Marktüberwachungskonzepts, mit dem nach statistischen Erhebungsmethoden Stichprobenprüfungen bei den Unternehmen auf den jeweiligen Handelstufen der Mineralwirtschaft durchgeführt werden. Derartige Überwachungskonzepte finden zum Beispiel im Bereich der Energieverbrauchskennzeichnung Anwendung und könnten mit Blick auf das oben genannte Ziel eine kostengünstigere Regelungsalternative darstellen.

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