Nationaler Normenkontrollrat

Podiumsdiskussion zum Gutachten 2019

Erst der Inhalt, dann die Paragraphen

Wie kann die Politik besser sicherstellen, dass die Gesetze in der Praxis gut umsetzbar sind und die erwünschten Wirkungen erzielen? Was sollte sich ändern an der Art, wie wir Gesetze machen? Der NKR sieht Bedarf für einen Wandel in der Rechtsetzungskultur – und erntete dafür in der zweiten Podiumsdiskussion seiner Halbzeitbilanz viel Zustimmung. So plädierte auch Prof. Dr. Krings, MdB, für einen überlegten Umgang mit neuen rechtlichen Vorgaben: „Ein Gesetz ist ein Instrument, kein Selbstzweck“.

NKR-Gutachten 2019 NKR-Gutachten 2019 Foto: Normenkontrollrat

Die Podiumsdiskussion richtete den Blick auf das neue NKR-Gutachten mit dem Titel „Erst der Inhalt, dann die Paragrafen. Gesetze wirksam und praxistauglich gestalten.“ Hierzu diskutierte die Landrätin Dorothee Störr-Ritter Mitglied des NKR, mit Herrn Carr, dem Leiter einer Einheit für „Better Regulation“ in der britischen Regierung, dem Parlamentarischen Staatssekretär im BMI Prof. Dr. Krings und Dr. von Notz, Mitglied des Bundestages, sowie mit Gudrun Heute-Bluhm, frühere Oberbürgermeisterin und Vorstandsmitglied des Städtetages Baden-Württemberg.

Aus seiner Prüftätigkeit weiß der NKR: Häufig werden neue gesetzliche Vorgaben verabschiedet, ohne dass sie zuvor umfassend mit denjenigen diskutiert wurden, die die Gesetze am Ende umsetzen müssen. Das gilt für die Wirtschaft und Zivilgesellschaft, aber auch für die Verwaltung auf Landes- und kommunaler Ebene. Gudrun Heute-Blum vertrat die Sicht der Kommunen: Der Vollzug müsse bei der Vorbereitung von Gesetzen besser mitgedacht werden. Beispiele seien etwa die Energiewirtschaftsgesetze und die damit verbundenen Konzessionsvergaben – sowie die zahlreichen Neuregelungen infolge der Flüchtlingskrise, bei deren Umsetzung die Behörden an Ihre Grenzen stießen.

Prof. Dr. Krings, MdB teilte den Eindruck einer geringen Repräsentanz der kommunalen Perspektive im Gesetzgebungsprozess. In Ergänzung zu einer frühzeitigen Beteiligung sehe er auch die Länder in der Pflicht, bei ihrem Antrags- und Stimmverhalten im Bundesrat auch die Interessen der Kommunen zu vertreten. Als parlamentarischer Staatssekretär im Bundesinnenministerium bezeichnete den „lessons learned“-Prozess beim Thema Migration als noch nicht abgeschlossen. Aber: Es gelte das Primat der Politik. Umso wichtiger sei eine hinreichende Transparenz zu den Folgen eines Gesetzes durch die Arbeit des NKR sowie sonstige Instrumente wie den Nachhaltigkeitscheck. Zugleich schloss er sich der Forderung des NKR an, die Zielsetzung eines Gesetzes klarer zu beschreiben. Dies müsse aus seiner Sicht jedem Gesetz vorangestellt werden.

Der stellvertretende Fraktionsvorsitzende der Grünen, von Notz, beschrieb einen ähnlichen Eindruck aus der Perspektive der parlamentarischen Opposition: Die Abstimmungsprozesse nehme er zuweilen als „staccato“-artig wahr. Anhörungen fänden oft nur wenige Tage vor Verabschiedung des Gesetzes statt. Zustimmung fand die Forderung des NKR, politische Diskussionen auf Grundlage von Eckpunktepapieren zu führen. Von Notz würde sich wünschen, dass die Bundesregierung bei grundsätzlichen, richtungsweisenden Themen schon vor den ersten politischen Festlegungen jene anhört, die etwas dazu zu sagen haben. Auf EU-Ebene ist ein solches Vorgehen üblich; hier sammle die Kommission bei den Stakeholdern Expertise ein.

Im Hinblick auf den Rechtsetzungsprozess in den Bundesministerien bezeichnete von Notz die Fixiertheit auf die juristische Ausbildung ihrer Referenten geradezu als verrückt. Bewerber mit internationalen Abschlüsse von Elite-Universitäten, die nicht klar einer bestimmten Fachrichtung bzw. nicht den deutschen Staatsexamina entsprechen, würden häufig gleich aussortiert. Hier lasse sich die Bundesregierung viel an Pluralität und Expertise entgehen – um eben jenes Know-how dann über Gutachten oder externe Beratungen teuer wieder einzukaufen.

Auf großes Interesse stieß auch die Perspektive des Briten Chris Carr, der das policy making in Großbritannien wie folgt umschrieb: „Wir verbringen die meiste Zeit damit, gerade keine Gesetze zu machen“. Rechtliche Vorgaben seien nur ein Regulierungsinstrument neben anderen, wie etwa finanziellen Anreizen und Informationskampagnen. Derartige Instrumente nutzt die Politik gewiss auch hierzulande. Aber: Häufig wird die Frage, auf welche Weise und mit welchen Instrumenten ein politisches Ziel erreicht werden soll, vorweggenommen. Aus Sicht des NKR wird ein politisches Vorhaben zu spät, nämlich erst anhand von konkreten rechtlichen Vorgaben diskutiert. In Großbritannien stehe das Formulieren der Rechtstexte dagegen erst ganz am Ende, wenn der politische Abstimmungsprozess nahezu abgeschlossen sei. Eindrucksvoll beschrieb Carr auch die „Start-up“-ähnliche Arbeitsweise der sog. Policy Labs sowie des Government Digital Service, der Regierungseinheiten für E-Government.

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