Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gemäß § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz (NKR-Nr. 3385)

Entwurf eines Zweiten Gesetzes zur Stärkung der pflegerischen Versorgung und zur Änderung weiterer Vorschriften

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und BürgerJährlicher Erfüllungsaufwand
297.000 Stunden (30 Minuten pro Fall)
Jährliche Entlastung
(zunächst befristet bis 2019)
950.000 Euro (1,60 Euro pro Fall)
278.600 Stunden (60 Minuten pro Fall)
WirtschaftEinmaliger Erfüllungsaufwand2,27 Mio. Euro
Jährlicher Erfüllungsaufwand
davon Bürokratiekosten
1,08 Mio. Euro
390.000 Euro
Einmalige Entlastung
befristet für zwei Jahre
- 3 Mio. Euro
Jährliche Entlastung- 750.000 Euro
Verwaltung Bund
Einmaliger Erfüllungsaufwand4,4 Mio. Euro
Jährlicher Erfüllungsaufwand14,4 Mio. Euro
Einmalige Entlastung
befristet für zwei Jahre
- 17,5 Mio. Euro
Jährliche Entlastung- 26.000 Euro
One in, one out’ - RegelIm Sinne des One in, one out - Konzepts der Bundesregierung stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein „In“ von rund 340.000 Euro dar.
Befristung/ EvaluierungMit dem vorliegenden Entwurf wird eine Evaluation gesetzlich geregelt (§ 18c Absatz 2 SGB XI). Danach erteilt das Bundesministerium für Gesundheit einen Auftrag für eine begleitende wissenschaftliche Evaluation der Maßnahmen und Ergebnisse der Vorbereitung und der Umsetzung der Umstellung des Verfahrens zur Feststellung der Pflegebedürftigkeit. Die Ergebnisse sollen bis zum 1. Januar 2020 veröffentlicht werden.
Darüber hinaus ist die Regelung nach § 18 Absatz 6a SGB XI (Erleichterung des Antragsverfahrens für bestimmte Hilfs- und Pflegehilfsmittel) bis 2019 befristet, um eine Evaluation der Auswirkungen auf die Krankenkassen und deren Ausgaben zu ermöglichen.
Das Bundesministerium für Gesundheit hat die Kosten transparent und nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat macht im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben geltend.

II. Im Einzelnen

Mit vorliegendem Entwurf eines Zweiten Pflegestärkungsgesetzes werden folgende Schwerpunkte umgesetzt:

• Einführung eines neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffes

Bereits mit der Einführung der Pflegeversicherung wurde der Begriff der Pflegebedürftigkeit und das damit verbundene Begutachtungsinstrument diskutiert und kritisiert. Vor allem deshalb, weil sich der Pflegebegriff vorrangig auf Alltagssituationen von körperlich beeinträchtigten Menschen bezieht. Dabei wurden Alltagssituationen kognitiv und psychisch beeinträchtigter Menschen nicht ausreichend berücksichtigt. Dies führte dazu, dass diese und auch demenziell erkrankte Menschen häufig nur niedrigere Pflegestufen erreichen konnten als Menschen mit körperlicher Beeinträchtigung. Der vom Bundesministerium für Gesundheit eingesetzte Beirat zur Überprüfung des Pflegebedürftigkeitsbegriffs sowie Expertenbeirat hat Studien und Handlungsempfehlungen erarbeitet, mit denen auf diese Problemlage reagiert werden soll. Im Ergebnis werden zum 1. Januar 2017 der neue Pflegebedürftigkeitsbegriff sowie ein Neues Begutachtungsassessment (siehe folgenden Punkt) eingeführt. Der neue Pflegebedürftigkeitsbegriff erfasst nun alle Pflegebedürftige gleichberechtigt. Das bedeutet, dass alle Antragsteller nach Begutachtung einen Pflegegrad erhalten. Unabhängig davon, ob sie körperlich, kognitiv oder psychisch beeinträchtigt sind beziehungsweise nicht selbständig gesundheitlich bedingte Belastungen oder Anforderungen kompensieren oder bewältigen können.

• Einführung eines Neuen Begutachtungsassessments (NBA)

Mit der Einführung des neuen Begutachtungsinstruments ergeben sich folgende Änderungen:

  • Die Betrachtung richtet sich nun auf den Grad der Selbständigkeit bei der Durchführung von Aktivitäten und der selbständigen Bewältigung von Alltagssituationen statt nach Hilfebedarf.

  • Anstelle eines pflegewissenschaftlich nicht fundierten Zeitaufwandes für die Laienpflege und sehr eng definierten Verrichtungen wird künftig die Beeinträchtigung der Selbständigkeit differenzierter erfasst.

  • Dem Instrument liegt künftig auch der internationale Stand der pflegerischen Erkenntnisse zugrunde.

  • Der Umfang der erfassten Aspekte von Pflegebedürftigkeit wird künftig wesentlich erweitert.

  • Als pflegebedürftig werden Menschen künftig bereits dann eingestuft, wenn sie vielfach geringer beeinträchtigt sind als nach der derzeitigen Pflegestufe I (künftig Pflegegrad 1).

Die Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs sowie des Neuen Begutachtungsassessments beinhaltet auch die Einführung eines einheitlichen Einstufungssystems mit fünf Pflegegraden statt bisher drei Pflegestufen. Des Weiteren sollen die Pflegeberatung verbessert und Neuregelungen im Bereich der Qualität getroffen werden. Darüber hinaus wird für Personen, die sich für die Pflege eines Angehörigen (ab Pflegegrad 2) von der Arbeit freistellen lassen beziehungsweise zu diesem Zeitpunkt in einer Erwerbslosigkeit befinden, die soziale Sicherung verbessert.

Erfüllungsaufwand

Bürgerinnen und Bürgern

Das Regelungsvorhaben hat für Bürgerinnen und Bürger sowohl entlastende als auch belastende Auswirkungen.

Jährlicher Erfüllungsaufwand (297.000 Stunden und 950.400 Euro, Fallzahl 594.000)

Mit Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs und der Einführung eines einheitlichen Einstufungssystems mit fünf Pflegegraden werden künftig Menschen mit einer vielfach geringeren Beeinträchtigung als pflegebedürftig. als nach bisheriger Pflegestufe I, (Pflegegrad 1) eingestuft. Somit erhalten mehr Menschen künftig Leistungen. Diese Leistungen müssen beantragt werden. Für den Antrag werden circa 30 Minuten (mit Rechtsmaterie auseinandersetzen, Antrag ausfüllen, Unterlagen beifügen, versenden) und 1,60 Euro Sachkosten (Kopien, Porto) benötigt.

Jährliche Entlastung (278.600 Stunden, Fallzahl 278.600)

Mit vorliegendem Entwurf wird das Antragsverfahren für bestimmte Hilfs- und Pflegehilfsmittel (gemäß § 40 SGB XI) zwischen Versicherten und Pflegekasse sowie der Privaten Krankenversicherung erleichtert. Diese sind gegenwärtig bereits Bestandteil des Gutachtens der Medizinischen Dienste, der unabhängigen Gutachter sowie der Privaten Krankenversicherung. Bisher war neben dem Gutachten jedoch ein gesondertes Antragsverfahren für Hilfs- und Pflegehilfsmittel notwendig. Künftig soll das Gutachten als Antrag gelten. Hierfür ist lediglich die Zustimmung des Versicherten beziehungsweise des Betreuers oder Bevollmächtigten direkt im Begutachtungsformular schriftlich zu dokumentieren. Die Regelung ist in Bezug auf die Erforderlichkeit der Hilfs- und Pflegehilfsmittel befristet, um die Auswirkungen auf die Praxis der Krankenkassen und deren Ausgaben zu evaluieren.

Wirtschaft

Einmaliger Erfüllungsaufwand (2,27 Mio. Euro)

Die wesentlichen einmaligen Kosten entstehen aufgrund von Verfahrensänderungen beziehungsweise der Einführung neuer Verfahren sowie aufgrund von durchzuführenden Pflegesatzverhandlungen für das Jahr 2017 der Leistungsträger aufgrund der Umstellung von den Pflegestufen I bis III auf fünf Pflegegrade.

Jährlicher Erfüllungsaufwand (1,08 Mio. Euro, davon 390.000 Euro Bürokratiekosten)

Der wesentliche jährliche Erfüllungsaufwand entsteht durch:

  • Die künftige Verpflichtung der Privaten Krankenversicherung neben dem Bescheid über die Pflegeleistungen auch das Gutachten des Medizinischen Dienstes an den Versicherten zu senden. Das Gutachten soll den Antragsteller bei der Pflege- und Versorgungsplanung sowie bei der Gestaltung der Versorgung unterstützen und für Transparenz sorgen (4 Euro pro Fall, 61.614 Fälle
    = 246.500 Euro).

  • Die Erhöhung der Zahl der Anträge mit der Erweiterung der Pflegebedürftigen (Pflegegrad 1), die von der Privaten Krankenversicherung bearbeitet werden müssen (20 Minuten, 34.000 Fälle im Jahr = 453.300 Euro).

  • Die Erweiterung der Mitteilungspflichten der privaten Versicherungsunternehmen an die Beihilfestellen oder den Dienstherren. Seit 2015 haben Beschäftigte, die einen Angehörigen pflegen und sich gemäß Pflegezeitgesetz kurzzeitig von der Arbeit freistellen, unter bestimmten Voraussetzungen einen Anspruch auf Pflegeunterstützungsgeld von der Pflegekasse beziehungsweise einem privaten Versicherungsunternehmen. Mit dieser Regelung soll die soziale Sicherung der Pflegenden verbessert werden, indem Beiträge an die gesetzliche Rentenversicherung gezahlt werden. Erhält der Pflegebedürftige zum Beispiel Beihilfeleistungen und Leistungen der Pflegekasse beziehungsweise eines privaten Versicherungsunternehmens, kommen sowohl die Beihilfestelle als auch die Pflegekasse beziehungsweise das private Versicherungsunternehmen anteilig dafür auf. Die Beihilfestelle ist im Antragsverfahren immer durch den Antragsteller anzugeben und über die Feststellung und den Beginn der Beitragszahlung zu informieren. Folgeänderungen mussten jedoch bisher nicht angezeigt werden, was unter Umständen zu Einnahme- und Zinsverlusten der Rentenversicherungsträger und zu aufwändigen Prüfverfahren bei den Beihilfestellen führte. Künftig sind die jeweiligen Pflegeversicherungen daher verpflichtet, auch Änderungen der Verhältnisse (zum Beispiel Unterbrechung der Pflegeleistung) anzuzeigen (10 Minuten pro Fall, 20.000 Fälle im Jahr = 133.300 Euro). Die Mitteilungspflicht (Erst- und Folgemitteilung) gilt künftig auch für den neu einzubeziehenden Pflegepersonenkreis des Pflegegrades 1 (18 Minuten, 12.000 Fälle = 144.000 Euro).

Einmalige Entlastung befristet für zwei Jahre (-3 Mio. Euro)

Für die Übergangszeit der Umstellung von den bisherigen Pflegestufen I bis III auf die Pflegegrade 1 bis 5 werden Wiederholungsbegutachtungen für Pflegebedürftige ausgesetzt. Termine von Wiederholungsbegutachtungen orientieren sich in der Regel an Empfehlungen der Gutachter aus vorangegangenen Gutachten. Die vorangegangenen Gutachten müssen immer Aussagen zur Prognose über die weitere Entwicklung der Pflegebedürftigkeit, zur Notwendigkeit und zum Zeitpunkt der Wiederholungsbegutachtung enthalten. Wiederholungsbegutachtungen werden auch dann notwendig, wenn Pflegeleistungen befristet bewilligt werden. Ausgesprochene Fristen und Termine für Wiederholungsbegutachtungen in den bestehenden Begutachtungen sind für diesen Zeitraum obsolet. Das Aussetzen der Regelung für die Übergangszeit soll Rechtssicherheit sowie Verlässlichkeit für die Pflegebedürftigen schaffen. Darüber hinaus wird vermieden, dass aufgrund bestehender Fristen/Termine während der Übergangszeit sich der Pflegebedürftige zweimal in kurzer Zeit begutachten lassen muss. Änderungsanträge, zum Beispiel aufgrund des Anstiegs der Pflegebedürftigkeit, können von den Versicherten jedoch weiterhin gestellt werden (2 Stunden pro Gutachten, 18.750 Fälle pro Jahr = 1,5 Mio. Euro pro Jahr).

Jährliche Entlastung (-750.000 Euro)

Werden bei den jährlichen Regelprüfungen des Medizinischen Dienstes zur Pflegequalität in Pflegeeinrichtungen Mängel festgestellt, kann dies kostenpflichtige Wiederholungsprüfungen (mit dem Pflege-Weiterentwicklungsgesetz 2008 eingeführt) nach sich ziehen. Die Kosten sind von den Pflegeinrichtungen zu tragen. Die Rechnungstellung unter anderem führte in der Praxis jedoch zu erheblichen auch datenschutzrechtlichen Problemen. Aufgrund der geringen Relevanz (nach Angabe des Ressorts waren lediglich 1,2 Prozent der Prüfungen im Jahr 2013 Wiederholungsprüfungen) und des im Verhältnis hohen Aufwandes Rechtssicherheit herzustellen, wird die Regelung, dass Pflegeeinrichtungen selbst eine Wiederholungsprüfung beantragen können sowie für die Kosten aufkommen müssen, aufgehoben (-750.000 Euro für Pflegeeinrichtungen, 2.692 Euro pro Fall, 279 Fälle).
Die Regelung für die Wiederholungsprüfungen selbst bleibt jedoch bestehen. Künftig kommen die Privaten Krankenversicherungen (mit einem Anteil von 10 Prozent) und die Landesverbände der Pflegekassen (mit einem Anteil von 90 Prozent) für die Kosten auf. Somit werden die 750.000 Euro mit 61.000 Euro auf die Privaten Krankenversicherungen und mit 548.000 Euro auf die Pflegekassen (Verwaltung) verlagert. Die verbleibenden 141.000 Euro fallen weg, da die Regelung für Pflegeeinrichtungen gänzlich wegfällt.

Verwaltung

Einmaliger Erfüllungsaufwand (4,4 Mio. Euro)

Die wesentlichen einmaligen Kosten entstehen auch bei der Verwaltung aufgrund von Verfahrensänderungen beziehungsweise der Einführung neuer Verfahren (Versicherungspflicht Renten- und Arbeitslosenversicherung) sowie aufgrund von den Leistungsträgern durchzuführende Pflegesatzverhandlungen für das Jahr 2017 im Zusammenhang mit der Umstellung von den Pflegestufen I bis III auf fünf Pflegegrade.

Jährlicher Erfüllungsaufwand (14,4 Mio. Euro)

Der wesentliche jährliche Erfüllungsaufwand entsteht durch:

  • Entsprechend der Darstellung bei der Wirtschaft sind künftig auch die Pflegekassen verpflichtet, neben dem Bescheid über die Pflegeleistungen das Gutachten des Medizinischen Dienstes an den Versicherten zu senden. (4 Euro pro Fall, 407.380 Fälle = 1,6 Mio. Euro).

  • Die Erhöhung der Anzahl der Anträge mit der Erweiterung der Pflegebedürftigkeit (Pflegegrad 1) führt auch bei den Pflegeklassen zu einem erhöhten jährlichen Bearbeitungsaufwand (20 Minuten, 560.000 Fälle im Jahr = 7,3 Mio. Euro).

  • Auch für die Pflegekassen werden die Mitteilungspflichten an die Beihilfestellen oder den Dienstherren entsprechend der Darstellung bei der Wirtschaft erweitert.

    • Mitteilung über Änderungen der Verhältnisse (10 Minuten pro Fall, 5.000 Fälle im Jahr = 32.500 Euro).

    • Mitteilungspflicht für den neu einzubeziehenden Pflegepersonenkreis des Pflegegrades 1 (18 Minuten pro Fall, 200.000 Fälle = 2,3 Mio. Euro).

  • Weitere 689.000 Euro jährliche Kosten entstehen durch die Erweiterung des Personenkreises der Beitragszahler bei den Rentenversicherungsträgern (5 Minuten pro Fall, 212.000 Fälle).

Einmalige Entlastung befristet für zwei Jahre (-17,5 Mio. Euro)

Entsprechend der Darstellung der einmaligen Entlastung bei der Wirtschaft, führt durch das Aussetzen von Wiederholungbegutachtungen auch bei der Verwaltung (Medizinische Dienste) zu einer vorübergehenden Entlastung (2 Stunden pro Gutachten, 112.000 Fälle pro Jahr = 8,7 Mio. Euro pro Jahr).

Jährliche Entlastung (-26.000 Euro)

Mit dem vorliegenden Entwurf wird das Antragsverfahren zur Anerkennung von Prüfverfahren und unabhängigen Sachverständigen/Prüfinstitutionen gestrichen. Das Verfahren hat sich in der Praxis als sehr aufwändig herausgestellt und zum anderen haben nur sehr wenige Sachverständige beziehungsweise Prüfinstitutionen davon Gebrauch gemacht (16 Stunden, Fallzahl 4 = -26.000 Euro).

Das Bundesministerium für Gesundheit hat die Kosten transparent und nachvollziehbar dargestellt. Der Nationale Normenkontrollrat macht im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben geltend.

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