Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gemäß Paragraph 6 Absatz 1 NKR-Gesetz (NKR-Nummer: 3734, 3735)

Entwurf eines Integrationsgesetzes und einer Verordnung zum Integrationsgesetz (NKR-Nr. 3734, 3735)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Gesetz:Keine Auswirkungen
Verordnung:
Übermittlung eines Nachweises zur Anmeldung am Integrationskurs
Im Einzelfall geringfügig
Wirtschaft
Gesetz:
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
nicht quantifiziert
Davon aus Informationspflichten:
nicht quantifiziert
Verordnung:
Jährlicher Erfüllungsaufwand:
nicht quantifiziert
Davon aus Informationspflichten:
nicht quantifiziert
Einmaliger Erfüllungsaufwand:
nicht quantifiziert
Verwaltung
Gesetz:
Jährlicher Erfüllungsaufwand Bund:
In Form von Belastungen
nicht quantifiziert
In Form von Entlastungen
mind. - 400.000 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand Bund:
mind. 35.000 Euro
Jährlicher Erfüllungsaufwand der Länder/Kommunen:
nicht quantifiziert
Verordnung:
Jährlicher Erfüllungsaufwand Bund:
nicht quantifiziert, sowohl Entlastung als auch Belastung
Einmaliger Erfüllungsaufwand Bund:
nicht quantifiziert
Jährlicher Erfüllungsaufwand Länder/Kommunen:
nicht quantifiziert
Einmaliger Erfüllungsaufwand Länder/Kommunen:
nicht quantifiziert
Weitere Kosten:
Erhöhung des Orientierungskurses um 40 Stunden
führt zu einer Erhöhung der Kostenbeteiligung je kostenbeitragspflichtigem Teilnehmer
1,55 Euro/Std., d.h. 62 Euro sowie etwa 10 Euro zusätzliche Fahrtkosten im Einzelfall,
Gesamtkosten nicht quantifizierbar
Inkrafttreten und BefristungDie Zuweisung ins Arbeitsmarktprogramm sowie einzelne Vorgaben betreffend Aufenthaltsgesetz und Integrationskursverordnung treten erst zum 1.1.2017 in Kraft.

Beide Regelungsvorhaben sehen zudem verschiedene Befristungen vor:
Die Sonderregel der Ausbildungsförderung (SGB III) kann bis zum 31.12.2018 beantragt werden.
Im AsylbLG ist die Verpflichtung im Zusammenhang zum Arbeitsmarktprogramm auf dessen Dauer begrenzt (voraussichtlich bis Ende 2020).
Im Aufenthaltsgesetz gilt die Wohnsitzzuweisung für drei Jahre, die Übergangsvorschrift zu Verpflichtungserklärungen 5 Jahre.
Die Vorrangprüfung in der Beschäftigungsverordnung ist insgesamt auf 3 Jahre befristet.
Evaluierung
Die Überprüfung der Ziele und Wirkungen des Gesetzes und der Verordnung werden evaluiert.
'One in one out'-RegelEs werden in der Verordnung keine Ausführungen zur ,One in one out‘-Regel gemacht. Da zurzeit keine Gründe für eine Ausnahmeregelung erkennbar sind, dürfte das Vorhaben grundsätzlich unter die Regelung fallen.
Der NKR erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen in beiden Regelungsvorhaben. Der Erfüllungsaufwand ist überwiegend nicht quantifiziert dargestellt. Der NKR begrüßt daher, dass sowohl BMAS als auch BMI zugesagt haben, den Erfüllungsaufwand bis zum 1. Oktober 2016 nachzuquantifizieren.

1. Im Einzelnen

Im Jahr 2015 haben rund 477.000 Menschen Asyl beantragt. Auch in diesem Jahr und folgenden Jahren werden Menschen nach Deutschland flüchten. Das Integrationsgesetz und die Verordnung zum Integrationsgesetz zielen darauf, geflüchtete Menschen besser in Deutschland zu integrieren.

Für die Integration der Asylbewerber bedarf es der Schaffung zusätzlicher Kapazitäten für Integrations- und Orientierungskurse. Dies soll zu kurzen Wartezeiten von nur noch 6 Wochen (bisher 3 Monate) führen. Zudem sollen neben dem Erwerb der Sprachkenntnisse auch die Kenntnisse im Orientierungskurs, insbesondere die Wertevermittlung und die Gleichstellung von Frauen und Männern verstärkt vermittelt werden.

Darüber hinaus sollen die Menschen schneller in den Arbeitsmarkt integriert werden. Damit dies gelingt, wird einerseits – außerhalb dieser Regelungsvorhaben – ein Arbeitsmarktprogramm Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen geschaffen, welche Arbeitsgelegenheiten schaffen soll. Zudem wird befristet die Vorrangprüfung abgeschafft, wenn dies die regionale Arbeitsmarktsituation zulässt. Nach dieser war bisher zu prüfen, ob nicht bevorrechtigte inländische Arbeitnehmer zur Verfügung stehen.

Die Integrationsmöglichkeiten werden gleichzeitig als Pflichten ausgestaltet. Damit soll sichergestellt werden, dass die Integrationsmaßnahmen wahrgenommen werden bzw. die Teilnahme an zugewiesenen Arbeitsgelegenheiten erfolgt. Zudem werden geflüchtete schutzberechtigte Personen einem Wohnsitz zugewiesen, sofern sie nicht arbeiten, studieren oder einer Ausbildung nachgehen.

Die Verletzung dieser Mitwirkungs- bzw. Teilnahmepflichten wird grundsätzlich sanktioniert. Dies erfolgt bspw. durch Einschränkungen von Leistungen nach Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) oder SGB XII.

Darüber hinaus sollen mit dem Integrationsgesetz auch Vereinfachungen im Verwaltungsvollzug des BAMF erzielt werden. Das betrifft einerseits das Asylgesetz, das insbesondere wie folgt geändert werden soll:

  • Außenstellen des BAMF müssen nicht mehr ab einem Schwellwert von 500 sondern zukünftig von 1.000 Unterbringungsplätzen in Erstaufnahmeeinrichtungen eingerichtet werden
  • Asylanträge können durch andere als die örtlich zuständige BAMF-Außenstelle entgegengenommen und Anhörung in Amtshilfe durch andere Behörden durchgeführt werden
  • Die Unterscheidung von „unbeachtlichen“ und „unzulässigen“ Asylanträgen wird aufgehoben und eine Klarstellung zur nun nur noch zu prüfenden Unzulässigkeit vorgenommen.
  • Eine förmliche Zustellung (inkl. Zustellurkunde) ist nur noch bei ablehnenden Bescheiden des BAMF erforderlich, bei positiven Bescheiden reicht eine einfache postalische Zustellung aus.
  • Zur Vermeidung einer Rechtsunsicherheit in Bezug auf die Aufenthaltsgestattung wird diese nur noch nach die Ausstellung des Ankunftsnachweises bzw. das Stellen eines Asylantrages geknüpft, nicht mehr an das bloße und selten nachvollziehbare Asylgesuch (Willensäußerung bei Einreise).

Andererseits soll das AZR-Gesetz dahingehen angepasst werden, dass Familienbeziehungen besser abgebildet werden können, z.B. um eine gemeinsame Unterbringung zu gewährleisten.

2. Erfüllungsaufwand

Die Ressorts haben die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand weitgehend nicht quantifiziert dargestellt. Sie haben zugesagt, den Erfüllungsaufwand bis zum
1. Oktober 2016 nachzuquantifizieren.

Über die Anzahl der Betroffenen bzw. Fallzahlen wurden in der Regel keine Schätzungen abgegeben. Im Jahr 2015 wurden 476.649 Asylanträge gestellt. In welchem Umfang in diesem Jahr und in den nächsten Jahren Flüchtlinge nach Deutschland kommen, wurde nicht geschätzt. Dies ist insoweit relevant, weil einige Regelungen erst zum 1.1.2017 in Kraft treten werden.

Bürgerinnen und Bürger

Aus dem Integrationsgesetz ergeben sich keine Auswirkungen auf Bürgerinnen und Bürger. Diese ergeben sich – im Einzelfall voraussichtlich geringfügig – aus der Verordnung (jährlicher Erfüllungsaufwand). Danach müssen Ausländer ihre Anmeldung zum Integrationskurs gegenüber der Stelle nachweisen, die sie zur Teilnahme verpflichtet hat.

Wirtschaft

Für die Wirtschaft fällt nach dem Gesetz jährlicher Erfüllungsaufwand an, sofern diese Träger der Flüchtlingsintegrationsmaßnahme sind. Dann haben auch diese Unternehmen eine Informationspflicht nach AsylbLG, bspw. wenn die Teilnahme am Integrationskurs unterbrochen oder nicht angetreten wird.
Die Verordnung enthält Veröffentlichungspflichten für Integrationskurse und bestehende freie Plätze nach Vorgaben der Bundesanstalt für Arbeit (BA). Diese erfolgt über die Plattform „Kursnet“ und führt zu jährlichem Erfüllungsaufwand. Zudem bedingt dies unter Umständen Umstellungsaufwand für die IT der Unternehmen.
Darüber hinaus erhöht sich der jährliche Aufwand, weil die Kursträger durch die Heraufsetzung der Stunden des Orientierungskurses höheren Aufwand haben (bspw. durch die tägliche Erfassungspflicht der Teilnehmer). Für das Jahr 2016 geht das BAMF von rund 550.000 Teilnehmern an Integrationskursen aus, davon 382.000 Teilnehmer an Orientierungskursen.

Verwaltung

Für die Verwaltung ergeben sich aus den Vorgaben des Gesetzes und der Verordnung sowohl jährliche Be- als auch Entlastungen für Bund, Länder und Kommunen. Zudem fällt einmaliger Erfüllungsaufwand (Umstellungsaufwand) für den Bund an. Fallzahlen oder Einzelaufwand werden weitgehend nicht geschätzt. Eine wirksame Einbindung der Länder und Kommunalen Spitzenverbände ist seitens der federführenden Ressorts nicht erfolgt bzw. konnte aufgrund der ungewöhnlich kurzen Abstimmungsfristen von vornherein nicht gewährleistet werden. Gleichwohl gibt es seitens der Kommunalen Spitzenverbände Hinweise, dass mit nicht unerheblichen Vollzugsaufwänden zu rechnen ist. Der NKR erwartet, dass die Vollzugsträger im Rahmen der Nachquantifizierung entsprechend eingebunden werden.

Umstellungsaufwand Verwaltung

Der Umstellungsaufwand für den Bund wird für neue Geschäftsanweisungen und Merkblätter für Vorgaben nach dem Gesetz mit etwa 35.000 Euro beziffert. Für diesen ist zudem weiterer Umstellungsaufwand durch IT-Maßnahmen zur Vereinfachung der Kooperations- und Informationspflichten mit den Ländern möglich. Weiterer Umstellungsaufwand ist durch die Änderung im AZRG (neue Erfassungsmöglichkeit für Kinder, Elternteile und Eheleute) zu erwarten.
Auch nach der Verordnung ist Umstellungsaufwand für den Bund möglich, bspw. für die bessere Filterbarkeit von Kursplätzen für Menschen mit Behinderungen auf der Plattform „Kursnet“. Zudem muss durch die Heraufsetzung der Stundenzahl des Orientierungskurses das Curriculum inhaltlich weiterentwickelt werden.
Umstellungsaufwand für Länder und Kommunen ergibt sich voraussichtlich aus neuen Vorgaben der Verordnung. Danach wird für verschiedene Länderbehörden (Ausländerbehörden, Leistungsbehörden) der Aufbau neuer Kommunikationsstrukturen zur Umsetzung der Integrationskursverordnung erforderlich.

Jährlicher Erfüllungsaufwand Verwaltung

Die BA sieht für den Vollzug des Gesetzes neue Daueraufgaben, ohne dass dies als jährlicher Erfüllungsaufwand näher quantifiziert wird.
Weiterer jährlicher Erfüllungsaufwand fällt beim Bund durch Übermittlungspflichten des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) an die Leistungsbehörden von Ländern und Kommunen nach dem AsylbLG an. Danach muss das BAMF mangelnde Mitwirkung im Asylverfahren, bspw. bei der Identitätsklärung oder Terminwahrnehmung, mitteilen, damit die Leistungsbehörden Sanktionen aussprechen können. Für den Einzelfall wird ein Aufwand von etwa 30 Minuten für die Informationsübermittlung geschätzt.
Jährlicher Erfüllungsaufwand in Form von Entlastungen resultiert bspw. aus Änderungen des Asylgesetzes. Danach können förmliche Zustellbescheide bspw. bei Vollanerkennungen bzw. Flüchtlingsanerkennungen entfallen. Das Ressort hat im Jahr 2015 etwa 137.000 Asyl- und Flüchtlingsanerkennungsschreiben erlassen. Sachkosten (Porto) von etwa 164.000 Euro und Personalkosten von etwa 234.000 Euro (entspricht
5 Mitarbeiter im mittleren Dienst) entfallen, mithin eine jährliche Entlastung von etwa 400.000 Euro geschätzt wird.
Darüber hinaus wird weiterer jährlicher Erfüllungsaufwand bei Ländern und Kommunen durch die Vorgaben nach dem Gesetz gesehen. Dies betrifft insbesondere die Wohnsitzzuweisung nach Aufenthaltsgesetz, Informationspflichten nach SGB XII des neuen an den alten Träger der Grundsicherung bei Verstoß gegen Wohnsitzzuweisung, Zuweisungen ans Arbeitsmarktprogramm und in Integrationskurse nach AsylbLG sowie den Überwachungs- und Kooperationspflichten mit anderen Behörden) und den daraus resultierenden Sanktionsmechanismen (Aussprechen von Leistungskürzungen).

Die befristete Abschaffung der Vorrangregelung in der Verordnung wird eine Entlastung bewirken. Für die Vorrangprüfung kann im Einzelfall ein Aufwand von 30 min angesetzt werden. Dieser Wert basiert auf den Erhebungen im Projekt über die Optimierung des Verfahrens zur Einreise von Fach- und Führungskräften aus Drittstaaten, das der NKR in Zusammenarbeit mit dem Statistischen Bundesamt und den Bundesländern Hessen und Sachsen durchgeführt hat. Danach umfasst die „reine Bearbeitungsprozess der Vorrangprüfung je nach Komplexität zehn Minuten bis eine Stunde inkl. der vorzunehmenden Dokumentation der Recherchen und Ergebnisse." Diese Werte basieren auf einer Stichprobe eines Arbeitgeber-Service, der AG-S Frankfurt am Main. Insoweit kann ein Erfüllungsaufwand von 30 min pro Vorgang angesetzt werden. Das Ressort schätzt daraufhin eine Entlastung von 30 Euro, der Projektbericht sieht diese im Einzelfall bei etwa 20 Euro (27,40 Euro (mD, Bund) + 11,34 Euro Sachkostenpauschale, also rund 15 Euro Personal- und 5 Euro Sachkosten).
Jährliche Belastungen dürften sich für Bund und Länder aus der Verordnung vor allem durch die Überwachung der Teilnahmen an den Integrationskursen sowie der entsprechenden Kooperations- und Informationspflichten mit sich bringen.

3. Weitere Kosten

Weitere Kosten dürften voraussichtlich für kostenbeitragspflichtige Teilnehmer des Orientierungskurses anfallen. Durch die Erhöhung der Stundenzahl erhöht sich für diese auch die anteilige Kostenbeitragspflicht, die im Einzelfall bei etwa 62 Euro liegen wird. Daneben werden zusätzlich 10 Euro Fahrtkosten geschätzt.

4. Rechts- und Verwaltungsvereinfachung

Während die zur wirksamen Sanktionierung einer Integrationsverweigerung erforderlichen neuen Informationserfordernisse zwischen Leistungsbehörden, dem BAMF und den Kursanbietern zu einer Verkomplizierung der Rechtsanwendung und des Verwaltungsvollzugs beitragen, führen die Änderungen im Asylgesetz zu Vereinfachungen. Zu diesen Vereinfachungen, die der NKR in früheren Stellungnahmen teilweise bereits gefordert hatte, gehören,
• die Erhöhung des Schwellwertes zur Einrichtung von BAMF-Außenstellen. Dies ermöglicht eine effiziente Konzentration und Bündelung der Bearbeitungskapazitäten an größeren Standorten.
• die Abschaffung der förmlichen Zustellung bei positiven BAMF-Bescheiden. Dies spart Bearbeitungs- und Portoaufwand und vereinfacht die Zuleitung an den Empfänger
• die Abschaffung der Kategorie unbeachtlicher Asylanträge. Dadurch werden die Bearbeiter im BAMF entlastet.
• Die befristete Aussetzung der Vorrangprüfung, wenn dies die regionale Arbeitsmarktsituation zulässt. Dadurch werden die Ausländerbehörden und die Agentur für Arbeit entlastet; Abstimmungs- und Liegezeiten entfallen.

Obgleich auch mit der Verknüpfung der Aufenthaltsgestattung an die Ausstellung des Ankunftsnachweises eine rechtliche Klarstellung und praktische Verfahrenserleichterung einhergeht, ist nicht ersichtlich, warum nicht auch eine darüber hinausgehende Vereinfachung ermöglicht wird. Diese könnte in der gänzlichen Abschaffung der Aufenthaltsgestattung als separatem Dokument bestehen. Wenn eine Aufenthaltsgestattung zukünftig de facto mit der Ausstellung des Ankunftsnachweises einhergeht, könnte auf ein zweites Dokument verzichtet werden. Dieses wäre nur noch für Personen ohne Ankunftsnachweis erforderlich (z.B. unbegleitet Minderjährige oder Altfälle). Alternativ könnten diesen Personengruppen ebenfalls (ggf. nachträglich) Ankunftsnachweise ausgestellt werden, die eine separate Aufenthaltsgestattung obsolet machten.

5. Evaluation

Der NKR begrüßt, dass beide Ressorts eine Evaluation vornehmen werden.

Das BMAS hat zum einen ein Forschungsvorhaben zur Arbeitsmarkt- und Berufsforschung aufgesetzt. In diesem sollen auch die arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen für die Integration von Migranten regelmäßig evaluiert werden. Geplant sind hierzu eine Machbarkeitsstudie und die Ausschreibung voraussichtlich im Jahr 2017 mit nachfolgendem etwa dreijährigem Evaluationszeitraum.

Darüber hinaus werden das Integrationsgesetz und die Verordnung zum Integrationsgesetz spätestens 5 Jahre nach Inkrafttreten evaluiert.

Angesichts der weiterhin bestehenden Herausforderungen bei der Bewältigung der Flüchtlingskrise und der möglichst schnellen Bearbeitung von Asylanträgen ist es aus Sicht des NKR und im Sinne eines kontinuierlichen Verbesserungsprozessen notwendig, unabhängig von einer formalen Evaluation nach mehreren Jahren, aktuelle Hinweise und Optimierungsvorschläge aus der Praxis aufzugreifen und das bestehende Recht regelmäßig so weiterzuentwickeln, dass seine Vollzugstauglichkeit erhöht und Verfahrensvereinfachungen zügig erreicht werden können.

6. Gesamtbetrachtung

Der NKR erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen in beiden Regelungsvorhaben. Der Erfüllungsaufwand ist überwiegend nicht quantifiziert dargestellt. Der NKR begrüßt daher, dass sowohl BMAS als auch BMI zugesagt haben, den Erfüllungsaufwand bis zum 1. Oktober 2016 nachzuquantifizieren.

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6. Mai 2016