Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz: NKR-Nr. 3552

Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Registrierung und des Datenaustausches zu aufenthalts- und asylrechtlichen Zwecken – Datenaustauschverbesserungsgesetz

Angesichts des anhaltenden Flüchtlingszustroms nach Deutschland und der großen Herausforderungen bei der Registrierung und Statusklärung will die Bundesregierung mit vorliegendem Gesetzentwurf die rechtlichen Grundlagen für eine schnelle und flächendeckende Registrierung der Asyl- und Schutzsuchenden schaffen.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Anfallender Zeit- und Sachaufwand für Flüchtlinge wird methodisch dem Adressatenkreis der Bürgerinnen und Bürger zugeordnet, auch wenn es sich im juristischen Sinne nicht um inländische Staatsbürger handelt.Jährlicher Zeitaufwandnicht quantifiziert
Sachaufwandnicht quantifiziert
Wirtschaftkeine Auswirkungen
Verwaltung
Bund
Einmaliger Erfüllungsaufwandteilweise quantifiziert mit circa 50 Millionen Euro
Jährlicher Erfüllungsaufwandteilweise quantifiziert mit circa 50 Millionen Euro
Länder und Kommunen
Einmaliger Erfüllungsaufwand
nicht quantifiziert
Jährlicher Erfüllungsaufwandnicht quantifiziert
Erwägungen zur EvaluationDer Gesetzentwurf sieht eine generelle Evaluierung bis zum 31. Dezember 2019 vor. Aus Sicht des NKR ist eine anlassbezogene Überprüfung der Wirksamkeit der getroffenen Regelungen in kürzerer Abfolge nötig. Der NKR geht davon aus, dass das Ressort die Umsetzung der hier getroffenen Regelungen eng begleitet und zeitnah auf Probleme beziehungsweise mögliche weitere Optimierungsvorschläge aus der Praxis reagiert.
One in, one out - RegelDie Wirtschaft ist nicht betroffen.
Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf sollen spürbare Verbesserungen bei der die Rechts- und Verwaltungsvereinfachung erzielt werden. Es sollen die rechtlichen Voraussetzungen für eine gemeinsam organisierte Datenerfassung, Datennutzung und Datenpflege geschaffen werden. Dies wird nach Einschätzung des NKR dazu beitragen, dass die derzeit notleidenden Erstversorgungs-, Registrier-, Verteil- und Antragsbearbeitungsprozesse effizienter ablaufen können.
Der Regelungsentwurf enthält allerdings nur einzelne Aussagen zum Erfüllungsaufwand. Dem Ressort ist eine Quantifizierung nach eigener Aussage in vielen Fällen nicht möglich. Auch Aufwände, die den Ländern beziehungsweise Kommunen entstehen, wurden nicht ermittelt. Etwaige Aufwandssenkungen – etwa durch den automatisierten Datenaustausch zwischen Ausländerzentralregister und den Melderegistern oder durch den intendierten Wegfall der mehrfachen Datenerhebung – werden ebenfalls nicht dargestellt. Damit ergibt sich ein lückenhaftes Bild der zu erwartenden Gesetzesfolgen. Trotz der unvollständigen Angaben macht der NKR im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben geltend.
Der NKR fordert die Bundesregierung jedoch auf, die für Mitte 2016 geplante Überprüfung aller bisher eingeleiteten gesetzlichen und praktischen Maßnahmen zum Anlass zu nehmen, die fehlenden Angaben zum Erfüllungsaufwand nachzuerfassen. Nur so kann Transparenz über die tatsächlich anfallenden Kosten und die eigentlich beabsichtigten Einsparungen hergestellt sowie eine fundierte Entscheidungsgrundlage für die Anpassung bestehender und die Umsetzung neuer Maßnahmen geschaffen werden.

II. Im Einzelnen

Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf soll ein möglichst valider Überblick über die Zahl der nach Deutschland eingereisten Personen, ihre schnellstmögliche identitätssichernde Erfassung sowie ein verbesserter, frühzeitiger Datenaustausch der beteiligten Behörden erreicht werden. Dadurch soll insbesondere sichergestellt werden, dass:

  • jederzeit eine Identifizierung der eingereisten Personen möglich ist,
  • Möglichkeiten der Identitätstäuschung eingeschränkt werden,
  • Mehrfacherhebungen der Daten von betroffenen Personen vermieden werden und die Datenqualität der erhobenen Daten verbessert wird,
  • die Asylverfahren beschleunigt bearbeitet werden und so die Betroffenen schnell darüber Klarheit erhalten, ob sie in Deutschland bleiben dürfen und sie darauf aufbauend schnell Zugang zu allen erforderlichen Integrationsmaßnahmen bekommen,
  • eine gerechte Verteilung der Eingereisten auf die Bundesländer entsprechend dem Königsteiner Schlüssel stattfinden kann mit Auswirkungen auch auf die Zahlungen im Länder- und kommunalen Finanzausgleich,
  • frühzeitig durch die Sicherheitsbehörden überprüft werden kann, ob Personen nicht wegen eines Asyl- oder Schutzgesuchs, sondern aus anderen Motiven unerlaubt eingereist sind und möglicherweise ein Sicherheitsrisiko darstellen.

Erreicht werden soll dies durch eine Aufwertung des bereits bestehenden Ausländerzentralregisters, auf welches die am Asylverfahren beteiligten Behörden im Falle ihrer jeweiligen Zuständigkeiten zugreifen können. Der Datenbestand des Ausländerzentralregisters soll um zusätzliche Daten ergänzt werden:

  • Fingerabdrücke,
  • das Herkunftsland und die Kontaktdaten zur schnellen Erreichbarkeit (Anschrift, Telefonnummern und E-Mail-Adressen, Angaben zur Verteilung
  • Statusinformationen zu erfolgten Gesundheitsuntersuchungen und Impfungen,
  • Informationen, die für die schnelle Integration und Arbeitsvermittlung erforderlich sind (Daten über Schulbildung, Berufsausbildung, sonstige Qualifikationen).

Die Daten von Asylsuchenden sollen zudem nicht erst bei Stellung eines Antrages, sondern bereits beim Erstkontakt im Kerndatensystem zentral gespeichert werden. Hierzu werden alle zur Registrierung von Asyl- und Schutzsuchenden befugten Stellen (BAMF, Bundespolizei, Zoll, Landespolizei, Aufnahmeeinrichtungen, Ausländerbehörden) verpflichtet, die von ihnen beim Erstkontakt erhobenen Daten an das Ausländerzentralregister zu übermitteln. Zur Verhinderung von Doppelregistrierungen werden die Behörden mit einem Fingerabdruck-Schnell-Abgleichsystem (sog. Fast-ID) ausgestattet. Mithilfe der Fast-ID können alle Behörden über eine Sofortabfrage unverzüglich feststellen, ob zu einer Person bereits Daten vorhanden sind. Das Bundeskriminalamt leistet hierbei Amtshilfe. Ermöglicht wird auch ein erster Sicherheitsabgleich unverzüglich nach Speicherung der Daten im Ausländerzentralregister. Der Abgleich erfolgt über das Bundesverwaltungsamt, ist technisch an das Konsultations-Verfahren zentraler Behörden (KZB-Verfahren) angelehnt und bezieht Polizei und Dienste ein.

Im Umkehrschluss sollen auch allen betroffenen Behörden die im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeit benötigten Daten zur Verfügung gestellt werden. Dies sind insbesondere die Asylbewerberleistungsbehörden, die Bundesagentur für Arbeit, die für die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende zuständigen Stellen sowie die Meldebehörden. Zusätzlich sollen auch diese Behörden nicht nur zum Datenabruf aus dem Register berechtigt sein, sondern auch die Befugnis zur Übermittlung von Daten an das Register erhalten (zum Beispiel Informationen zur Absolvierung eines Integrationskurses sowie zur Änderung der Anschrift).

Zusätzlich wird die Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchender als ein papierbasiertes Dokument mit fälschungssicheren Elementen ausgestaltet. Sie wird von den zuständigen Aufnahmeeinrichtungen und den zuständigen Außenstellen des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) ausgestellt und dient als visualisierter Nachweis der Registrierung (Ankunftsnachweis).

Daneben enthält der Gesetzentwurf eine Erweiterung der Übermittlungsbefugnisse des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) für im Ausländerzentralregister (AZR) gespeicherten Daten an Forschungseinrichtungen.

Schließlich wird neu geregelt, dass bei behördlicher Heranziehung von Dolmetschern und Übersetzern im Sozialverwaltungsverfahren und bei der Ausführung von Sozialleistungen die Kosten unmittelbar im jeweiligen Leistungssystem getragen werden sollen.

Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand

Der Regelungsentwurf enthält einzelne Aussagen zum Erfüllungsaufwand, deren Darstellung aber nur teilweise plausibel und nachvollziehbar ist. Dem Ressort ist eine Quantifizierung nach eigener Aussage in vielen Fällen nicht möglich. Auch Aufwände, die den Ländern beziehungsweise Kommunen entstehen, wurden nicht ermittelt. Etwaige Aufwandssenkungen – etwa durch den automatisierten Datenaustausch zwischen Ausländerzentralregister und den Melderegistern oder durch den intendierten Wegfall der mehrfachen Datenerhebung – werden ebenfalls nicht dargestellt. Damit ergibt sich ein lückenhaftes Bild der zu erwartenden Gesetzesfolgen für die Adressatengruppen Verwaltung und Bürger. Die Wirtschaft ist von diesem Regelungsvorhaben nicht betroffen.

Ausländerzentralregister

Die Anpassungen am Ausländerzentralregister verursachen beim Bund (Bundesverwaltungsamt) zusätzliche Kosten in Höhe von einmalig mindestens 15,5 Millionen Euro. Für den Betrieb sind jährlich mindestens 4,5 Millionen Euro vorgesehen. Das Bundesverwaltungsamt geht derzeit von einem zusätzlichen Personalbedarf im Umfang von mindestens 26,5 Stellen und damit verbundenen Personalausgaben von jährlich circa 1,65 Millionen Euro aus.

Bei der Bundespolizei, der Bundesagentur für Arbeit sowie den Ländern und Kommunen werden durch Anpassung der Schnittstellen zum Ausländerzentralregister voraussichtlich Umstellungskosten in nicht quantifizierbarer Höhe entstehen.

Die Kosten für die Hardwareausstattung (Fingerabdruckleser) werden nicht ausgewiesen.

Sicherheitsabgleich

Für die technische Umsetzung des Abgleichverfahrens entstehen im Bundeskriminalamt (BKA) und im Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) sowohl einmalige als auch fortlaufende Erfüllungsaufwände. Diese können nach Aussage des Ressorts erst nach Vorliegen der konkreten technischen Umsetzung durch das Bundesverwaltungsamt beziffert werden.

Ankunftsnachweis

Für den neuen, papiergebundene Ankunftsnachweis fallen Herstellungskosten von circa 1 Euro pro Ausweis an. Für Herstellung und Einführung des Ausweises schätzt das Ressort für das Jahr 2016 Kosten von bis zu 35 Millionen Euro. In den Folgejahren ab 2017 werden weitere Kosten zur Implementierung des Ankunftsnachweises in nicht quantifizierbarer Höhe entstehen.

Die Einführung des neuen Ankunftsnachweises wird bei den Aufnahmeeinrichtungen und den zuständigen Außenstellen des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) zu einer Steigerung des Vollzugsaufwandes führen. Beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) werden dafür circa 4 Millionen Euro Personalkosten pro Jahr anfallen.

Kostenregelung Dolmetscherleistungen

Durch diese Neuregelungen kommt es zu geringen nicht quantifizierbaren Mehrkosten. Diese betreffen insbesondere die Träger der Leistungen nach dem Fünften Buch Sozialgesetzbuch (SGB V). Da die entsprechenden Kosten bisher im Einzelfall von den Trägern nachrangiger existenzsichernder Sozialleistungen getragen wurden, werden die Träger der Leistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch (SGB II) und nach dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XII) zugleich entsprechend entlastet.

Evaluierung

Durch die vorgesehene Evaluierung der mit diesem Gesetz beschlossenen Maßnahmen entstehen Kosten für die Verwaltung und aufgrund der Einbeziehung externen wissenschaftlichen Sachverstands. Diese sind noch nicht quantifizierbar.

Rechts- und Verwaltungsvereinfachung

Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf sollen spürbare Verbesserungen bei der die Rechts- und Verwaltungsvereinfachung erzielt werden. Es sollen die rechtlichen Voraussetzungen für eine gemeinsam organisierte Datenerfassung, Datennutzung und Datenpflege geschaffen werden. Die Schaffung eines zentralen Datenbestandes und eines einheitlichen Ausweispapiers wird dazu beitragen, dass die Erstversorgungs-, Registrier-, Verteil- und Antragsbearbeitungsprozesse effizienter ablaufen können.

Evaluierung

Die Regelungen und Maßnahmen dieses Gesetzentwurfs sollen bis zum 31. Dezember 2019 auf ihre Wirksamkeit hin überprüft werden. Über das Ergebnis ist dem Deutschen Bundestag zu berichten.

Aufgrund der fortbestehenden Ungewissheiten im Umgang mit der Flüchtlingskrise ist es wichtig, dass die Bundesregierung auf neue oder wechselnde Anforderungen auf Seiten der Behörden vor Ort zeitnah reagiert. Aus Sicht des NKR ist daher eine Überprüfung der Wirksamkeit der getroffenen Regelungen in kürzerer Abfolge nötig. Der NKR geht davon aus, dass das Ressort die Umsetzung der hier getroffenen Regelungen eng begleitet und zeitnah auf Probleme beziehungsweise mögliche weitere Optimierungsvorschläge aus der Praxis reagiert.

Gesamtbewertung

Der Regelungsentwurf enthält einzelne Aussagen zum Erfüllungsaufwand, deren Darstellung aber nur teilweise plausibel und nachvollziehbar ist. Dem Ressort ist eine Quantifizierung nach eigener Aussage in vielen Fällen nicht möglich. Auch Aufwände, die den Ländern beziehungsweise Kommunen entstehen, wurden nicht ermittelt. Etwaige Aufwandssenkungen – etwa durch den automatisierten Datenaustausch zwischen Ausländerzentralregister und den Melderegistern oder durch den intendierten Wegfall der mehrfachen Datenerhebung – werden ebenfalls nicht dargestellt. Damit ergibt sich ein lückenhaftes Bild der zu erwartenden Gesetzesfolgen. Trotz der unvollständigen Angaben macht der NKR im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben geltend.

Der NKR fordert die Bundesregierung jedoch auf, die für Mitte 2016 geplante Überprüfung aller bisher eingeleiteten gesetzlichen und praktischen Maßnahmen zum Anlass zu nehmen, die fehlenden Angaben zum Erfüllungsaufwand nachzuerfassen. Nur so kann Transparenz über die tatsächlich anfallenden Kosten und die eigentlich beabsichtigten Einsparungen hergestellt sowie eine fundierte Entscheidungsgrundlage für die Anpassung bestehender und die Umsetzung neuer Maßnahmen geschaffen werden.

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