Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKRG (NKR-Nr. 2847) vom 31. März 2014

Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Tarifautonomie (Tarifautonomiestärkungsgesetz)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Erfüllungsaufwand:
Keine Auswirkung;
Zur Preisentwicklung: Siehe unten.
Wirtschaft
Erfüllungsaufwand:
Im Jahr 2015 ist mit einer Erhöhung des Erfüllungsaufwands zu rechnen, da die Bruttolohnsumme durch die Anhebung der Löhne unter 8,50 Euro (zunächst) erheblich steigen dürfte. Die Prognose des Anstiegs der Bruttolohnsumme ist mit Unsicherheiten behaftet. Nach Berechnungen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung dürfte sich dieser auf etwa 16 Mrd. Euro belaufen. Die Entwicklung in den Folgejahren lässt sich zum jetzigen Zeitpunkt kaum belastbar prognostizieren.
Verwaltung
Erfüllungsaufwand:
Erfüllungsaufwand entsteht im Wesentlichen auf Grund der Prüfungen durch die Zollverwaltung. Der Aufwand ist unter anderem davon abhängig, mit welcher Prüfdichte die Einhaltung des Mindestlohns kontrolliert werden soll. Das BMAS macht hierzu wie auch zu dem Aufwand bei der Zollverwaltung keine Angaben.
Die Darstellung des Erfüllungsaufwands ist lückenhaft. Im Entwurf werden die wesentlichen Aufwände (die Erhöhung der Lohnsumme durch den Mindestlohn sowie der Aufwand auf Seiten der Zollverwaltung auf Grund der Prüfungen) nicht dargestellt. Die Ausführungen im Entwurf zu den Unsicherheiten im Hinblick auf die Annahmen für eine Quantifizierung sind nachvollziehbar. Gleichwohl wäre aus Sicht des Nationalen Normenkontrollrats zumindest eine Angabe der Größenordnung (unter Hinweis auf die bestehenden Unsicherheiten) möglich. Gleiches gilt für die zu erwartenden Aufwände auf Seiten der Zollverwaltung.
Bei Überwälzung der Lohn- und Gehaltssteigerungen durch die Unternehmen dürfte eine Erhöhung des Preisniveaus zu verzeichnen sein.
Der Nationale Normenkontrollrat empfiehlt, die Evaluierung des Regelungsvorhabens zu einem früheren Zeitpunkt als 2020 durchzuführen.
Die Darstellung der Regelungsalternativen ist lückenhaft.
Mit Blick auf die Bedeutung des Vorhabens fehlt dem Gesetzgeber durch die lückenhafte Darstellung der Kostenfolgen und der Regelungsalternativen eine wichtige Entscheidungsgrundlage. Der Rat macht zu den Ausführungen zum Gesetzentwurf im Rahmen seines Mandats grundsätzliche Bedenken geltend, weil den Anforderungen des NKR-Gesetzes zur Gesetzesfolgenabschätzung und Alternativenprüfung nicht entsprochen wird.

II. Im Einzelnen

Mit dem Entwurf soll eines der zentralen Vorhaben des Koalitionsvertrags umgesetzt werden: die Einführung eines allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns. Dieser soll in Deutschland zum 1. Januar 2015 zunächst in Höhe von 8,50 Euro eingeführt werden. Ausnahmen sollen für bestimmte Personengruppen möglich sein. Außerdem sollen bis Ende 2016 niedrigere Löhne dann möglich sein, wenn diese in einem Tarifvertrag vereinbart und sie für allgemeinverbindlich erklärt worden sind. Für die Jahre ab 2018 soll eine Kommission der Bundesregierung jährlich einen Vorschlag unterbreiten, ob beziehungsweise wie der Mindestlohn verändert werden sollte. Darüber hinaus sieht das Regelungsvorhaben diverse Änderungen im Arbeitnehmer-Entsendegesetz, im Tarifvertragsgesetz und in weiteren Gesetzen vor.

Aus der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns dürften erhebliche Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand resultieren:

II.1 Erfüllungsaufwand der Wirtschaft

In Bezug auf die haushalterischen Auswirkungen (insbesondere Lohnsteueraufkommen, Einnahmen/ Ausgaben in den Sozialversicherungszweigen) führt das Ressort aus, dass die Abschätzung der finanziellen Folgen der Einführung eines Mindestlohns mit Unsicherheiten behaftet ist. Aus diesem Grund sei eine genaue Quantifizierung nicht möglich, sondern lediglich eine Aussage zur Tendenz der Auswirkungen.

Der Nationale Normenkontrollrat stimmt diesen Ausführungen insoweit zu, als die Prognose über die Auswirkungen von Annahmen abhängt und diese daher nicht exakt beziffert werden können. Zumindest im Hinblick auf den Erfüllungsaufwand ist eine genaue Quantifizierung jedoch gar nicht erforderlich. Vielmehr ist eine grobe Einschätzung ausreichend und aus Sicht des Rates auch möglich. So hat zum Beispiel das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) auf Basis der Daten aus dem Sozio-ökonomischen Panel aus dem Jahr 2012 entsprechende Berechnungen angestellt. Es geht davon aus, dass die Bruttolohnsumme bei Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns von 8,50 Euro infolge der Anhebung der Löhne unterhalb dieser Schwelle im Jahr 2015 um etwa 16 Mrd. Euro ansteigen wird. Es legt dabei zugrunde, dass etwa 4,5 Mio. Arbeitnehmer vom Mindestlohn profitieren dürften. Auf Grund zwischenzeitlicher Lohnerhöhungen kann die Summe auch geringer ausfallen. Ferner kann es auf Grund der Übergangsregelung innerhalb des Übergangszeitraums (2015 bis 2016) zu einer Verringerung der Lohnkostenauswirkungen kommen.

II.2 Erfüllungsaufwand der Verwaltung

Der Gesetzentwurf sieht vor, dass die Zollverwaltung die Einhaltung des gesetzlichen Mindestlohns (wie auch möglicher Mindestlöhne nach dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz in anderen als den heute vorgesehenen Branchen) überprüfen soll.
Im Gesetzentwurf findet sich lediglich der Hinweis, dass diese Prüfungen höhere Personal- und Sachkosten verursachen. Da der Regelungsentwurf die Verpflichtung der Zollverwaltung zur Prüfung vorsieht, ist das Ressort verpflichtet, den damit einhergehenden Erfüllungsaufwand darzustellen. Der Normenkontrollrat erwartet daher, dass das Ressort diesen Aufwand im Nachgang ermittelt und diesen in das parlamentarische Verfahren einbringt.

II.3 Informationspflichten der Wirtschaft

Der Regelungsentwurf sieht im Zusammenhang mit der Einführung des Mindestlohns mehrere Informationspflichten für Arbeitgeber vor. Unter anderem sollen Arbeitgeber von geringfügig Beschäftigten (außer in Privathaushalten) sowie in den in § 2a des Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetzes genannten Wirtschaftsbereichen (zum Beispiel Bau-, Gaststätten und Transportgewerbe) für die Arbeitnehmer Beginn, Ende und Dauer der Arbeitszeit aufzeichnen und diese Angaben mindestens zwei Jahre aufbewahren. Nach Angaben des Ressorts betrifft dies gut 9 Mio. Arbeitnehmer. Da Arbeitgeber bereits nach anderen gesetzlichen Regelungen zu entsprechenden Aufzeichnungen verpflichtet sind, geht das Ressort von keiner wesentlichen Mehrbelastung für die Arbeitgeber aus.

Soweit Arbeitgeber die von den Arbeitnehmern geleistete Arbeitszeit schon jetzt dokumentieren, entsteht durch die Verpflichtung kein Mehraufwand. Soweit eine Erfassung dieser Daten noch nicht erfolgt (dies dürfte zum Beispiel bei geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen zum Teil der Fall sein oder auch bei Beschäftigungsverhältnissen, bei welchen Stücklöhne gezahlt werden), wird sich aus der Verpflichtung Erfüllungsaufwand in Form von Bürokratiekosten ergeben.

II.4 Evaluation

Der Regelungsentwurf sieht eine Evaluation im Jahr 2020 vor. Dies entspricht den Festlegungen des Staatssekretärausschusses Bürokratieabbau zur Evaluierung von Regelungsvorhaben vom 23. Januar 2013, wonach eine Evaluierung grundsätzlich drei bis fünf Jahre nach Inkrafttreten der Regelung zu erfolgen hat. Angesichts der Tragweite des Vorhabens empfiehlt der Normenkontrollrat jedoch, eine Evaluation schon zu einem früheren Zeitpunkt durchzuführen.

II.5 Alternativendarstellung

Unabhängig von Festlegungen des Koalitionsvertrags müssen nach dem NKR-Gesetz und der GGO im Gesetzentwurf relevante Alternativen dargestellt werden. Es muss ferner erläutert werden, weshalb diese verworfen wurden. Eine relevante Alternative wäre zum Beispiel, einen (zunächst geringeren) Mindestlohn auf Vorschlag einer unabhängigen Kommission festzulegen. Insofern ist die Alternativendarstellung unvollständig.

II.6 Ausgewählte weitere Regelungen mit Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand:

  • Durch die Änderungen im Arbeitnehmer-Entsende- und im Tarifvertragsgesetz könnten künftig unter Umständen mehr Tarifverträge für die jeweilige Branche verbindlich gemacht werden. Inwieweit dies zu höheren Lohnkosten für Arbeitgeber führt, ist zum jetzigen Zeitpunkt nicht absehbar.
  • Der Entwurf sieht die Einrichtung einer Geschäfts- und Informationsstelle für die Mindestlohnkommission vor. Aufgaben der Stelle sollen sein: Sitzungskoordination, Haushaltsplanung, Vergabe von Gutachten, Bereitstellen einer Hotline, Auswerten der Hotline-Anfragen etc. Hierfür sind insgesamt elf Mitarbeiter vorgesehen. Die Personal- und Sachkosten werden sich nach Darstellung des Ressorts auf gut 1 Mio. Euro jährlich belaufen.

Mit Blick auf die Bedeutung des Vorhabens fehlt dem Gesetzgeber durch die lückenhafte Darstellung der Kostenfolgen und der Regelungsalternativen eine wichtige Entscheidungsgrundlage. Der Rat macht zu den Ausführungen zum Gesetzentwurf im Rahmen seines Mandats grundsätzliche Bedenken geltend, weil den Anforderungen des NKR-Gesetzes zur Gesetzesfolgenabschätzung und Alternativenprüfung nicht entsprochen wird.

Zusatzinformationen