Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz: NKR-Nr. 3176

Entwurf eines Gesetzes zur Reform des Wohngeldrechts und zur Änderung des Wohnraumförderungsgesetzes

Mit dem Regelungsvorhaben werden Vereinbarungen aus dem Koalitionsvertrag und daneben Vereinfachungsvorschläge des Bund-Länder-Arbeitskreises Wohngeld umgesetzt.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Jährlicher Zeitaufwandrund 533.000 Stunden
Im Einzelfallrund 1,5 Stunden
WirtschaftJährlicher Erfüllungsaufwandrund 824.000 Euro
davon aus Informationspflichtenrund 824.000 Euro
Verwaltung
Länder und Kommunen
Jährlicher Erfüllungsaufwandrund 14,2 Mio. Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwandrund 21,3 Mio. Euro
Verwaltung
Bund
Jährlicher Erfüllungsaufwandbis zu 1,7 Mio. Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwandrund 1,7 Mio. Euro
EvaluierungserwägungenDas Vorhaben wird evaluiert und darüber im nächsten Wohngeld- und Mietenbericht, der im Jahr 2019 veröffentlicht wird, berichtet.
Ausführungen zur Rechts- und Verwaltungs-vereinfachungEs werden Maßnahmen zur Vereinfachung des Verwaltungsvollzugs beim Wohngeld eingeführt.
Das Ressort hat den zu erwartenden Erfüllungsaufwand nachvollziehbar dargestellt. Der NKR erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags diesbezüglich keine Einwände.
Der Nationale Normenkontrollrat fordert jedoch die Bundesregierung nachdrücklich auf, die aufgezeigten Vereinfachungspotenziale für den Vollzug dieses Regelungsvorhabens umfassend zu nutzen, die spürbar zur Kostensenkung beitragen können. Der Nationale Normenkontrollrat bittet das Ressort, dem NKR im Jahr 2016 über die Maßnahmen zur Umsetzung der Vereinfachungspotenziale zu berichten.

II. Im Einzelnen

Mit dem Regelungsvorhaben werden Vereinbarungen aus dem Koalitionsvertrag und daneben Vereinfachungsvorschläge des Bund-Länder-Arbeitskreises Wohngeld umgesetzt.

II.1 Inhalt

a) Umsetzung von Vorgaben aus dem Koalitionsvertrag

Nach den Vorgaben des Koalitionsvertrages sollen „die Leistungen des Wohngelds weiter verbessert werden“. Das Regelungsvorhaben sieht daher im Wesentlichen vor, dass

  • die regional gestaffelten Höchstbeträge für Miete und Belastungen angehoben werden. Die Höchstbeträge steigen je Mietstufe zwischen 7 und 27 Prozent.
  • die Tabellenwerte (Wohngeldleistungsniveau) an die Wohnkosten- und die Verbraucherpreisentwicklung angepasst werden. Die Erhöhung beträgt im Durchschnitt 39 Prozent.

In Folge erweitert sich der Kreis der Wohngeldberechtigten. Die Zahl der bisherigen Wohngeldberechtigten von etwa 541.000 erhöht sich um fast 60% auf rund 866.000 Haushalte. Damit werden zusätzlich etwa 324.000 Haushalte Wohngeld erhalten können. Darunter fallen auch sog. Wechslerhaushalte, also solche, die bisher Grundsicherung nach SGB II oder SGB XII erhalten haben und die aufgrund der Wohngelderhöhung nun vorrangig ihren Bedarf mit Wohngeld decken können. Die Grundsicherung nach SGB II gilt für Arbeitssuchende und die Grundsicherung nach SGB XII gilt für ältere oder dauerhaft erwerbsgeminderte Personen, um ihre Hilfebedürftigkeit zu beenden bzw. damit sie ihren Lebensunterhalt bestreiten können.

b) Umsetzung von Vereinfachungsvorschlägen des Arbeitskreises Wohngeld

Nach der letzten Wohngeldreform im Jahr 2009 wurde ein Bund-Länder-Arbeitskreis Wohngeld gebildet, der die Aufgabe bekam, Vorschläge zur Wohngeldvereinfachung zu formulieren, die weitgehend kostenneutral zu sein hatten. Der Arbeitskreis Wohngeld schlug daraufhin 17 Vereinfachungen für das Wohngeldgesetz (WoGG), die Wohngeldverordnung (WoGV) und die Wohngeld-Verwaltungsvorschrift (WoGVwV 2009) vor. Diese betreffen bspw. den Wegfall der Wirtschaftsgemeinschaft oder die Einführung eines Kinderfreibetrages. Die empfohlenen Vorschläge des Arbeitskreises für das WoGG und WoGV werden im vorliegenden Regelungsvorhaben weitgehend übernommen. Die Vorschläge für die WoGVwV 2009 sollen noch umgesetzt werden.

II.2 Erfüllungsaufwand

Das Ressort hat die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar in den Ausführungen zum Gesetzentwurf dargestellt.

a) Auswirkungen der Vorgaben aus dem Koalitionsvertrag

Der ausgewiesene Mehraufwand resultiert aus der Erhöhung der Anzahl der Wohngeldberechtigten.

Das Ressort geht davon aus, dass sich durch die Reform die Anzahl der Wohngeldberechtigten um 324.000 Haushalte erhöhen wird. Üblicherweise werden immer mehr Anträge gestellt, als es Berechtigte gibt. Daher rechnet das Ressort mittelfristig neben diesen 324.000 Anträgen noch mit 10% zusätzlichen Anträgen auf Wohngeld. Im Ergebnis werden etwa 361.000 Anträgen pro Jahr erwartet.
Für das Jahr 2016 wird es einen Einmaleffekt mit einer höheren Fallzahl geben.

Für Bürger resultiert der Aufwand von jährlich etwa 559.000 Stunden aus dem Ausfüllen von Wohngeldanträgen. Der Zeitaufwand im Einzelfall beträgt unter Berücksichtigung einer Gewichtung von Anträgen auf Mietzuschuss (für Mieter) und Lastenzuschuss (für Eigentümer) etwa 93 Minuten. Diese Zeiten entstammen dem „Einfacher zum Wohngeld-Projekt“ des NKR.

Für die Wirtschaft entsteht ein jährlicher Erfüllungsaufwand von etwa 824.000 Euro. Der jährliche Erfüllungsaufwand resultiert aus der Erhöhung der Fallzahlen.
Hauptsächlicher Kostentreiber ist das Erstellen eines Einkommensnachweises durch den Arbeitgeber, der bei allen berufstätigen Antragstellern erforderlich ist und auch eine Einkommensprognose für die nächsten 12 Monate enthält. Dies ist nach statischen Erfahrungen in etwa 50% der Wohngeldanträge der Fall. Üblicherweise werden die Antragsteller verpflichtet, ein Formular durch den Arbeitgeber ausfüllen zu lassen. Dieses in Papierform ausgefüllte Formular muss der Antragsteller der Wohngeldstelle übermitteln. Die Möglichkeit einer elektronischen Übermittlung existiert in der Regel nicht. Für das Ausfüllen der Einkommensnachweise werden Folgekosten von etwa 743.000 Euro p.a. erwartet.
Auch für die Wirtschaft wird es für das Jahr 2016 einen Einmaleffekt mit einer höheren Fallzahl geben.

Der Bundesverwaltung entsteht ein zusätzlicher jährlicher Erfüllungsaufwand, weil durch die Ausweitung des Empfängerkreises auch mehr Kinder in den Kreis der zu berücksichtigenden Haushaltsmitglieder fallen. Für diese entsteht ein Anspruch auf Kinderzuschlag als Zusatz zum Kindergeld für Familien mit geringem Einkommen. Der Kinderzuschlag wird von der Familienkasse der Bundesagentur für Arbeit ausgezahlt, die mit Erhöhung der Fallzahlen einen höheren Verwaltungsaufwand hat. Die Höhe des jährlichen Erfüllungsaufwandes wird mit rund 3 Millionen Euro beziffert.

Das Regelungsvorhaben zielt darauf ab, das Wohngeld zu erhöhen, damit es auch in seinen praktischen Auswirkungen wieder die vorrangige Sozialleistung wird. Bisher haben viele Haushalte einen Anspruch auf die Grundsicherung nach SGB II (oder SGB XII). Durch die Erhöhung des Wohngelds erhalten diese Haushalte auch einen Anspruch auf Wohngeld. Ist der Zahlbetrag für das Wohngeld höher, ist nach § 12a SGB II (oder § 2 SGB XII) das Wohngeld grundsätzlich die vorrangige Sozialleistung.

Demzufolge müssen die Jobcenter, die die Empfänger der Grundsicherung nach SGB II betreuen, prüfen, ob nicht Wohngeld vorrangig zu beantragen wäre. Dabei kommt es zu einem Umstellungsaufwand von etwa 1,74 Mio. Euro für etwa 70.000 zu prüfende Fälle.

Ungefähr 42.000 Haushalte werden (nach Antragstellung) Wohngeld erhalten und bei den Jobcentern aus der Betreuung fallen. Das Ressort rechnet bei den Jobcentern daher mit einem geringeren Verwaltungsaufwand von etwa 2 Mio. Euro im Jahr 2016. Tendenziell werden nicht alle gewechselten Haushalte dauerhaft ihre Hilfebedürftigkeit mit Wohngeld beseitigen können. Dies könnte bspw. bei steigenden Mieten der Fall sein. Daher geht das Ressort davon aus, dass ein Teil der Haushalte wieder Grundsicherung beantragen wird, weil der Zahlbetrag dort höher ausfällt. Für das Jahr 2017 wird daher ein geringerer Verwaltungsaufwand bei den Jobcentern von nur noch etwa 1,3 Mio. Euro. geschätzt.

Darüber hinaus entsteht geringfügiger einmaliger Umstellungsaufwand beim Statistischen Bundesamt.

Für die Verwaltungen der Länder und Kommunen wird im Bereich der Wohngeldstellen mit einem jährlichen Erfüllungsaufwand von etwa 14 Mio. Euro und einem einmaligen Erfüllungsaufwand von etwa 20 Mio. Euro gerechnet.

Wesentlicher Kostentreiber des jährlichen Erfüllungsaufwandes von gut 13,2 Mio. Euro ist die Bearbeitung der Wohngeldanträge durch die Erhöhung der Fallzahlen. Im Einzelfall dauert die Bearbeitung eines Folgeantrages etwa 75 Minuten.

Wie in den Jobcentern werden auch in den Sozialämtern der Kommunen (Träger der Sozialhilfe/SGB XII-Verwaltungen) Prüfungen notwendig, ob nicht das Wohngeld als vorrangige Sozialleistung zu zahlen ist. Dafür werden einmalige Umstellungskosten von 1,5 Mio. Euro für 70.000 zu prüfende Fälle prognostiziert.

Das Ressort schätzt, dass etwa 35.000 Haushalte vorrangig Wohngeld erhalten werden und aus der Betreuung der kommunalen Sozialämter fallen. Daher reduziert sich deren Verwaltungsaufwand für das Jahr 2016 um etwa 1 Mio. Euro. Tendenziell werden nicht alle gewechselten Haushalte dauerhaft ihre Hilfebedürftigkeit mit Wohngeld beseitigen können, weil steigende Mieten bei einigen Haushalten wieder zu einer Hilfebedürftigkeit führen können, die nur noch die Grundsicherung mit ihren turnusmäßig steigenden Regelbedarfen beseitigen kann. Demzufolge kann dies wieder zu einem Wechsel vom Wohngeld in die Grundsicherung nach SGB XII führen. Das Ressort rechnet ab 2017 für die kommunalen Sozialämter mit einer Entlastung von etwa 900.000 Euro, eine weiter sinkende Tendenz ist möglich.

a) Auswirkungen der Vereinfachungsvorschläge des Arbeitskreises Wohngeld

Die Vereinfachungen führen zu Entlastungen, die aber im Vergleich zu den jeweiligen Aufwänden nur in geringem Maße ins Gewicht fallen.

Bei den Bürgern werden 15 Nachweispflichten aufgehoben. Im Saldo kommt es zu jährlichen Entlastungen von rund 27.000 Stunden.

Für die Wirtschaft werden drei Informationspflichten abgeschafft, was zu geringfügigen Entlastungen führt.

Für die Verwaltung werden 12 Vorgaben abgeschafft. Eine wesentliche Entlastung resultiert aus der Abschaffung der Wirtschaftsgemeinschaft. Anstelle dieser genügt nun eine Wohngemeinschaft, also die Feststellung, dass die Personen den Wohnraum gemeinsam bewohnen. Hierdurch kommt es zu Entlastungen von jährlich etwa 503.000 Euro. Die übrigen Vereinfachungsvorschläge führen zu geringfügigen Entlastungen.

II.3 Bewertung des NKR

Der Nationale Normenkontrollrat ist der Auffassung, dass die Vereinfachungspotenziale noch nicht umfassend genutzt werden. Wesentliche Potenziale sind nachfolgende:

a) Einkommen und Einkommenskatalog

Der NKR hat im Rahmen des „Einfacher zum Wohngeld“-Projekts den Vorschlag der befragten Verwaltungen für eine einheitliche Regelung bei einkommensabhängigen Sozialleistungen aufgegriffen und empfiehlt zudem, den umfangreichen Katalog des zu berücksichtigenden Einkommens im WoGG (Einkommenskatalog) zu vereinfachen. Aus Sicht des NKRzeigen diese Vorschläge, dass der Verwaltungsvollzug nicht reibungslos abläuft.

Der Arbeitskreis Wohngeld hat den Vorschlag eines einheitlichen Einkommmensbegriffs und die weitergehende Verschlankung des Einkommenskatalogs diskutiert, aber nicht empfohlen. Der Arbeitskreis begründet dies u. a. damit, dass „keine durchgreifende Vereinfachung“ erkennbar sei. Das Ressort hat daher den Vorschlag im Regelungsvorhaben nicht aufgegriffen.
Der NKR bedauert, dass diese im „Einfacher zum Wohngeld“-Projekt als „sehr wichtig“ geäußerten Verbesserungsvorschläge nicht aufgegriffen wurden.

b) Abgrenzung der praktischen Auswirkungen verschiedener Sozialleistungen

Das vorliegende Regelungsvorhaben macht deutlich, dass es aufgrund der Ausgestaltung der Regelungen im SGB II bzw. SGB XII und dem WoGG zwangsläufig zu Wechseln zwischen diesen Sozialleistungen kommt.

Die einzelnen Sozialleistungen sollten deutlich – auch in Bezug auf die praktischen Auswirkungen – voneinander abgegrenzt werden, zumal sowohl Wohngeld als auch die Grundsicherung im Grunde auf die Vermeidung von Hilfebedürftigkeit und eine wirtschaftlichen Sicherung zielen.

Das Ressort sieht die Abgrenzung der Sozialleistungen als eine Daueraufgabe an und verweist als ersten Schritt auf die Regelungen des § 12a SGB II bzw. § 2 SGB XII, wonach Wohngeld eine vorrangige Sozialleistung ist. Bei vorliegendem Regelungsvorhaben führt die Wohngelderhöhung dazu, dass die Zahlbeträge des Wohngeldes einiger Betroffener die der Grundsicherung übersteigen. Da die Sozialbehörden aufgrund der Vorrangigkeitsregelung verpflichtet sind zu prüfen, ob für diese Betroffenen nicht andere Träger vorrangig zu leisten haben, werden erhebliche Umstellungsaufwände anfallen. Dieser Aufwand führt aber nicht zwangsläufig dazu, dass die Betroffenen dann dauerhaft ihre Hilfebedürftigkeit durch das Wohngeld decken können. Da nur für die Grundsicherung eine turnusgemäße Anhebung vorgesehen ist, werden bei höheren Mieten die Betroffenen möglicherweise wieder vom Wohngeld in die Grundsicherung nach SGB II bzw. SGB XII (zurück)wechseln. Bei der nächsten Wohngelderhöhung kann es dann wieder zu einem erheblichen Umstellungsaufwand wegen Wechslerhaushalte geben.

Der NKR sieht daher Handlungsbedarf, wie zukünftig wiederkehrende Umstellungskosten vermieden werden können.

c) Vollzugsvereinfachung und E-Government

Wie dem Ergebnisbericht des Projektes „Einfacher zum Wohngeld“ zu entnehmen ist, besteht auch auf Seiten des Vollzuges großes Potential, bürokratische Belastungen zu verringern. Hierbei stehen die Wohngeldbehörden vor ähnlichen Herausforderungen wie sie auch bei anderen Verwaltungsleistungen erkennbar sind.

Formulare: Das Spektrum an unterschiedlichen Antragsformularen ist sehr groß. Neben dem Umfang variiert auch die Verständlichkeit der unterschiedlichen Formulare. Gleiches gilt für die Bürgerinformationen im Internet. Aus Sicht des NKR wäre es empfehlenswert, hier zu einer stärkeren Harmonisierung (Musterformulare) und gemeinschaftlichen Erstellung von Bund, Ländern und Kommunen zu gelangen. So stellt das Projekt FIM (Föderales Informationsmanagement) Methoden und Hilfsmittel bereit, wie eine ebenenübergreifende Erarbeitung von (Stamm)Formularen und (Stamm)Bürger-informationen erzielt werden kann. Würde die FIM-Methodik auf den Bereich des Wohngeldes angewandt, könnte aus Sicht des NKR eine höhere Qualität bei Formularen und Informationen bei gleichzeitig sinkendem Aufwand für alle Beteiligten erzielt werden.

Onlineabwicklung: Noch größere Vereinfachungseffekte wären aus Sicht des NKR mit verbesserten Möglichkeiten zur elektronischen Abwicklung der Antragsverfahren verbunden. Diese Möglichkeiten sind in der Praxis noch nicht sehr ausgeprägt. Unter Berücksichtigung des E-Government-Prüfleitfadens von NKR und IT-Planungsrat sollten die Voraussetzungen untersucht werden, um eine stärkere elektronische Abwicklung, insbesondere eine medienbruchfreie Übermittlung von Anträgen und Nachweisen, zu ermöglichen.

Bürgerkonto: Eine Herausforderung für die elektronische Abwicklung stellen die besonders schützenswerten Sozialdaten dar. Anstatt diese zwischen unterschiedlichen Behörden auszutauschen, sind die Antragsteller aufgrund Sozialgeheimnisses selbst damit betraut. Zudem erfolgt dies über den Umweg von papiergebundenen Nachweisen. Abhilfe könnte das sog. Bürgerkonto schaffen. Das Bürgerkonto erlaubt es dem Antragsteller einerseits, sich gegenüber der Behörde elektronisch zu identifizieren. Anderseits soll es die Möglichkeit beinhalten, vorhandene (Stamm)Daten des Antragsstellers gegenüber verschiedenen Behörden freizugeben, ohne sie immer wieder erfassen und weiterleiten zu müssen. Ein solches Bürgerkonto könnte als sog. Basisdienst nicht nur für die Beantragung von Wohngeld, sondern auch für verschiedene andere Verwaltungsleistungen verwendet werden. Dadurch entstünde ein kommutierter Nutzen für die Bürger, der zu einer erhöhten Nutzerquote solcher Onlineverfahren führen könnte.

Aus Sicht des NKR bedarf es einer generellen Stärkung sog. E-Government-Basisdienste, die dann allen Fachverfahren zu Gute kommen. Da es sich hierbei um ebenenübergreifende Ansätze handelt, sollten diese zusammen mit Ländern und Kommunen entwickelt und zur Anwendungsreife geführt werden. Entsprechende Vorhaben aus dem Regierungsprogramm Digitale Verwaltung 2020 sollten intensiviert werden.

Der Normenkontrollrat fordert die Bundesregierung auf, das aktuelle Gesetzgebungsvorhaben zum Anlass zu nehmen, zusammen mit den Ländern und Kommunen alle Möglichkeiten für einen bürgerfreundlichen Vollzug auszuschöpfen und dabei einen medienbruchfreien elektronischen Vollzug zu befördern. Dies sollte in Anknüpfung an die Ergebnisse des Projektes „Einfacher zum Wohngeld“ und unter Berücksichtigung des E-Government-Prüfleitfadens geschehen.

II.4 Darstellung von Evaluierungserwägungen

Das Regelungsvorhaben soll zum 1.1.2016 in Kraft treten. Das Vorhaben wird evaluiert. Die Ergebnisse werden im Jahr 2019 veröffentlicht. Die Evaluation wird mit dem regelmäßig zu erscheinenden Wohngeld- und Mietenbericht verknüpft, um die Datenerhebung mehrfach zu nutzen.

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7. April 2015