Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gemäß § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz: NKR-Nr. 3585

Entwurf eines Gesetzes zur Reform der Investmentbesteuerung (Investmentsteuerreformgesetz - InvStRefG)

Mit dem Gesetz zur Reform der Investmentbesteuerung setzt das Bundesministerium der Finanzen (BMF) ein Vorhaben im Steuerrecht aus dem Koalitionsvertrag um.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Jährlicher Erfüllungsaufwand
ab 2018
Entlastung nicht quantifizierbar
Übergangsphase
63.000 Stunden
Wirtschaft
Jährliche Entlastung im Saldo
ab 2018
- 43 Mio. Euro
davon Bürokratiekosten
- 43 Mio. Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand
121 Mio. Euro
Verwaltung
Bund
Jährlicher Erfüllungsaufwand
2017
132.000 Euro
2018
325.000 Euro
2019
226.000 Euro
ab 2020
226.000 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand
500.000 Euro
Länder
Einmaliger Erfüllungsaufwand
500.000 Euro
EvaluierungDas Ressort wird die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand und das Erreichen der Regelungsziele fünf Jahre nach Inkrafttreten der Regelungen evaluieren
One in one out’ - RegelIm Sinne der ‚One in one out‘ - Regel der Bundesregierung stellt der jährliche Erfüllungsaufwand der Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein „Out“ von rund 43 Mio. Euro dar. Der im Rahmen der Altersvorsorge-Produktinformationsblattverordnung realisierte Erfüllungsaufwand in Höhe von 15,8 Mio. Euro wird hiermit kompensiert. Der Restbetrag steht als Kompensationsvolumen für künftige Regelungsvorhaben des Bundesministeriums der Finanzen zur Verfügung.
Der Nationale Normenkontrollrat erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben. Er weist besonders auf die Evaluierung der Regelungen im Hinblick auf die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand hin.

II. Im Einzelnen

a) Inhalt des Regelungsvorhabens

Mit dem Gesetz zur Reform der Investmentbesteuerung setzt das Bundesministerium der Finanzen (BMF) ein Vorhaben im Steuerrecht aus dem Koalitionsvertrag um. Durch das Regelungsvorhaben sollen

  • EU-rechtliche Risiken im Hinblick auf die Vereinbarkeit des deutschen Investmentsteuerrechts mit der Kapitalverkehrsfreiheit aufgrund unterschiedlicher Behandlung von ausländischen und inländischen Investmentfonds ausgeräumt,

  • einzelne Steuersparmodelle (insbesondere die Umgehung der Dividendenbesteuerung sowie sogenannte Kopplungsgeschäfte) verhindert und die generelle Anfälligkeit des Investmentsteuerrechts für Steuerumgehungsgestaltungen reduziert;

  • administrativer Aufwand abgebaut und

  • Systemfehler des geltenden Rechts korrigiert werden, insbesondere die praktische Unmöglichkeit, fehlerhafte Besteuerungsgrundlagen bei Publikums-Investmentfonds rückwirkend richtig zu stellen.

Die Neukonzeption der Investmentbesteuerung erfolgt mit Blick auf die auf private Anleger ausgerichteten Publikums-Investmentfonds. Das neue Besteuerungssystem basiert auf der getrennten Besteuerung von Investmentfonds und Anlegern. Bisher erfolgte die Besteuerung allein auf Ebene der Anleger. Zudem sollen zukünftig inländische und ausländische Investmentfonds der Körperschaftsbesteuerung unterschiedslos unterliegen. Bei den auf institutionelle Anleger ausgerichteten Spezial-Investmentfonds soll dagegen das derzeitige Besteuerungsverfahren im Grundsatz fortgeführt werden. Hier erfolgt die Besteuerung allein auf Ebene der Anleger.

b) Erfüllungsaufwand

i) Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger

Durch das Regelungsvorhaben werden die Steuererklärungspflichten für Bürgerinnen und Bürger als Anleger von Publikums- und Spezialinvestmentfonds vereinfacht. Statt bisher bis zu 31 Besteuerungsgrundlagen sind nun vier Kennzahlen ausreichend. Dies sind: Höhe der Ausschüttung; Wert des Fondsanteils am Jahresanfang; Wert des Fondsanteils am Jahresende; Information ob Aktien-, Misch-, Immobilien- oder sonstiger Fonds. Gleichwohl ergeben sich vielschichtige mögliche Konstellationen, zu denen keine belastbaren Daten vorliegen. Die Entlastung lässt sich daher nicht quantifizieren.

Darüber hinaus fällt durch Änderungen am geltenden Investmentsteuergesetz, die für die Geschäftsjahre bis Ende 2017 anzuwenden sind, in einer Übergangsphase neuer jährlicher Zeitaufwand von rund 63.000 Stunden an (pro Fall 10 Minuten). Hierbei geht es darum, dass alle Anleger, also auch Bürgerinnen und Bürger als Privatanleger, im Fall von durch Publikumsfonds zunächst fehlerhaft veröffentlichten Besteuerungsgrundlagen die Höhe der nachträglich veröffentlichten Unterschiedsbeträge gegenüber der Finanzbehörde erklären müssen.

ii. Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft

Das Steuerbefreiungsverfahren steuerbefreiter Anleger

Als steuerbefreite Anleger gelten gemeinnützige, mildtätige oder kirchliche Anleger sowie Anleger, die sich im Rahmen von zertifizierten Altersvorsorge- oder Basisrentenverträgen an einem Investmentfonds beteiligen. Für diese Anleger stehen künftig zwei verschiedene Verfahren der Steuerbefreiung zur Verfügung. Das erste Verfahren betrifft den Fall, dass steuerbegünstigte Anleger Anteile an gemischten Publikumsfonds halten. Hierzu ist jährlich eine nach amtlichem Muster erstellte Bescheinigung der depotführenden Stelle über den Umfang der durchgehend während des Kalenderjahres vom Anleger gehaltenen Investmentanteile sowie den Zeitpunkt und Umfang des Erwerbs oder der Veräußerung von Investmentanteilen während des Kalenderjahres vorzulegen (sog. Investmentanteil-Bestandsnachweis).
Es besteht aber auch die Möglichkeit, für steuerbegünstigte Anleger eigene Fonds, Teilfonds oder Anteilsklassen aufzulegen, bei denen nur beim erstmaligen Erwerb von Anteilen der steuerbegünstigte Status festzustellen ist. Dieses zweite Verfahren ist mit geringerem administrativen Aufwand verbunden; allerdings rechnet sich die Einrichtung eines eigenen Fonds oder Teilfonds für die Kapitalverwaltungsgesellschaften erst ab einem gewissen Anlagevolumen. Man rechnet in der Branche daher zunächst damit, dass das erstgenannte Verfahren den Regelfall darstellt. Das BMF rechnet hingegen damit, dass sich das zweitgenannte Verfahren als Regelfall durchsetzen wird. Die genaue Verteilung lässt sich nicht vorhersagen. Als Mittelweg wird davon ausgegangen, dass die beiden Verfahren zu jeweils 50 % genutzt werden.
In Bezug auf das erste Verfahren wird für die Schätzung des einmaligen Erfüllungsaufwands davon ausgegangen, dass alle 1.800 depotführenden Stellen in Deutschland einen Investmentanteil-Bestandsnachweis für ihre steuerbefreiten Anleger ausstellen werden. Für die IT-Umstellungsarbeiten werden pro Fall 1.000 Euro für einen Personentag externe IT-Dienstleistungen zugrunde gelegt.
Da belastbare Zahlen zu steuerbegünstigten Anlegern nicht verfügbar sind, wird bezüglich des laufenden Erfüllungsaufwands schätzungsweise angenommen, dass rund 8.000 steuerbegünstigte Anleger Anteile an Publikumsfonds halten. Für die Erstellung und Übermittlung der Bescheinigung über die während des Kalenderjahres gehaltenen Investmentanteile sowie den Zeitpunkt und Umfang des Erwerbs oder der Veräußerung von Investmentanteilen an den Anleger werden pro Fall rund 4 Euro veranschlagt.
Im Ergebnis kommt die ex-ante Schätzung hier auf einen einmaligen Erfüllungsaufwand von rund 1,8 Mio. Euro und auf einen laufenden Erfüllungsaufwand von rund 35.000 Euro für die depotführenden Stellen.

Steuerbegünstigte Anleger, die eine Steuerbefreiung für die Einkünfte aus Investmentfonds geltend machen wollen, müssen das Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen nachweisen. Hierzu müssen sie die Bescheinigung über ihren Status als steuerbegünstigter Anleger und den Investmentanteil-Bestandsnachweis der depotführenden Stelle selbst bei ihrem Investmentfonds einreichen, der dann die Steuerbefreiung beantragen kann.
Der jährliche Aufwand der Anleger hierfür wird unter Erfüllungsaufwand der Wirtschaft gefasst und auf rund 25.000 Euro geschätzt (3 Euro pro Fall).
Der NKR weist darauf hin, dass von diesem Verfahren auch ehrenamtlich Tätige als Organträger gemeinnütziger Anleger betroffen sein können.

Mitteilung eines Anbieters von Riester-/Rürupverträgen über Anteilserwerbe und –veräußerungen an den Investmentfonds

Einkünfte aus Investmentanteilen, die im Rahmen von zertifizierten Altersvorsorgeverträgen (Riester-Verträgen) und Basisrentenverträgen (Rürup-Verträgen) gehalten werden, sind steuerbefreit. Dies gilt nur, sofern der Anbieter eines solchen Vertrags dem Investmentfonds mitteilt, zu welchen Zeitpunkten und in welchem Umfang Anteile erworben oder veräußert wurden.
Daraus entstehen der Wirtschaft jährliche Kosten von rund 3,4 Mio. Euro.

Übergangsvorschriften: Bildung eines Rumpfgeschäftsjahrs und fiktiver Veräußerungsgewinn

Im Rahmen der Übergangsvorschriften müssen Investmentfonds und Kapital-Investitionsgesellschaften für steuerliche Zwecke ein Rumpfgeschäftsjahr bilden. Damit entsteht ihnen einmaliger Aufwand von rund 59 Mio. Euro, der üblicherweise mit dem Abschluss eines Geschäftsjahres verbunden ist.

Die inländischen depotführenden Stellen müssen zudem einmalig den fiktiven Veräußerungsgewinn der bei ihnen verwahrten Anteile an Investmentfonds zum 31.12.2017 ermitteln und auf Antrag des Anlegers diesem mitteilen. Hierfür fällt einmaliger Aufwand von rund 7,5 Mio. Euro an (rund 4.000 Euro pro inländische depotführende Stelle).
Des Weiteren haben alle betrieblichen Anleger und Körperschaften, bei denen ein Veranlagungsverfahren erfolgt, eine Erklärung zur Feststellung des fiktiven Veräußerungsgewinnes an das Finanzamt abzugeben. Hierfür entsteht einmaliger Erfüllungsaufwand von 5,7 Mio. Euro (rund 5 Euro pro Fall).

Änderungen am geltenden Investmentsteuergesetz

Das Regelungsvorhaben sieht auch Änderungen am geltenden Investmentsteuergesetz vor, die für die Geschäftsjahre bis Ende 2017 anzuwenden sind. Dies betrifft die Erweiterung der Anforderungen an die jährliche Prüfung und Bestätigung der Besteuerungsgrundlage durch eine Bescheinigung eines entsprechenden Berufsträgers (Steuerberater, Wirtschaftsprüfer, Rechtsanwälte u.ä.). Unter der Annahme, dass das Regelungsvorhaben Mitte 2016 in Kraft tritt, wird für eine Geltungsdauer von etwa 1,5 Jahren einmaliger Erfüllungsaufwand von rund 3,6 Mio. Euro verursacht. Dem liegen eine angenommene Fallzahl von rund 12.000 (Gesamtzahl der 8.100 Publikumsfonds * 1,5 Jahre) und um etwa 10 % erhöhte Sachkosten von 300 Euro pro Berufsträgerbescheinigung zu Grunde.
Darüber hinaus müssen alle Anleger, also auch die Wirtschaft als institutionelle Anleger, im Fall von durch Publikumsfonds fehlerhaft veröffentlichten Besteuerungsgrundlagen die Höhe der nachträglich veröffentlichten Unterschiedsbeträge gegenüber der Finanzbehörde erklären. Hierdurch fällt für die Wirtschaft in einer Übergangsphase die Geschäftsjahre bis Ende 2017 betreffend jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 2 Mio. Euro an.

Änderungen des Einkommensteuergesetzes

Das Regelungsvorhaben sieht weiterhin Änderungen des Einkommensteuergesetzes vor. So werden die depotführenden Stellen künftig verpflichtet, auf die durch die Investmentsteuerreform neu ins Investmentsteuergesetz eingeführte Vorabpauschale Kapitalertragsteuer zu erheben. Dies erfordert Umprogrammierungen in den EDV-Systemen. Bei einer angenommenen Fallzahl von 1.800 depotführenden Stellen in Deutschland werden hier Sachkosten für externe Berater und Dienstleister von 10.000 Euro pro Fall (10 Personentage mit einem Tagessatz von 1.000 Euro) veranschlagt, so dass sich einmaliger Erfüllungsaufwand von 18 Mio. Euro ergibt. Diese Änderung wird voraussichtlich durch Anpassung der Allgemeinen Geschäftsbedingungen (AGB) der depotführenden Stellen umgesetzt werden. Hierfür sowie für die Mitteilung der geänderten AGB an die Anleger wird einmaliger Erfüllungsaufwand von rund 17 Mio. Euro veranschlagt. Dabei werden eine Fallzahl von rund 50 Mio. Anlegern in Deutschland und gewichtete Sachkosten von 0,33 Euro pro Fall (Mitteilung teils über Kontoauszug, teils postalisch) zu Grunde gelegt.

Maßnahmen zum Bürokratieabbau

Durch die Neufassung des Investmentsteuergesetzes entfallen drei Informationspflichten für Publikumsfonds, die bisher Bürokratiekosten verursachen. Ab dem Jahr 2018 entfallen rund 25,9 Mio. Euro für die Ermittlung der Besteuerungsgrundlagen aus der investmentrechtlichen oder aufsichtsrechtlichen Rechnungslegung, rund 22,2 Mio. Euro für die Prüfung und Bestätigung dieser Besteuerungsgrundlagen durch eine Bescheinigung eines entsprechenden Berufsträgers (Steuerberater, Wirtschaftsprüfer, Rechtsanwälte u.ä.) sowie rund 803.000 Euro für die Bekanntmachung der Besteuerungsgrundlagen im elektronischen Bundesanzeiger.

Die Entlastung der Wirtschaft von Bürokratie beträgt insgesamt 48,9 Mio. Euro pro Jahr.

Insgesamt entsteht der Wirtschaft durch das Regelungsvorhaben ab 2018 jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 3,5 Mio. Euro und für eine Übergangszeit von rund 2 Mio. Euro. Dem steht eine Entlastung von 48,9 Mio. Euro gegenüber.

Im Saldo ergibt sich ab 2018 eine Ersparnis für die Wirtschaft von rund 43 Mio. Euro jährlich und einmaliger Erfüllungsaufwand von rund 121 Mio. Euro.

Die saldierte Entlastung von rund 43 Mio. Euro pro Jahr entfällt fast vollständig auf Bürokratiepflichten aus Informationspflichten.

iii. Erfüllungsaufwand für die Verwaltung

Auf Ebene des Bundes entsteht Aufwand beim Bundeszentralamt für Steuern bzw. beim ZIVIT für die Anpassung der IT, insbesondere für die Neuprogrammierung und Anpassung der Datenbank FINN von einmalig 500.000 Euro in 2017 und laufend wie folgt: in 2017 rund 132.000 Euro, in 2018 rund 325.000 Euro, in 2019 rund 226.000 Euro und ab 2020 weiterhin rund 226.000 Euro pro Jahr.

In den Ländern entsteht einmaliger automationstechnischer Umstellungsaufwand. Die Höhe des Aufwands wurde im Rahmen der Länderanhörung zu diesem Vorhaben ermittelt und beträgt rund 500.000 Euro.

Der Nationale Normenkontrollrat macht im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben geltend. Er weist besonders auf die Evaluierung der Regelungen im Hinblick auf die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand hin.

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