Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz: NKR-Nr. 2880

Entwurf eines Gesetzes zur Neubestimmung des Bleiberechts und der Aufenthaltsbeendigung

Der Gesetzentwurf zielt einerseits darauf ab, die Rechtsstellung derjenigen zu stärken, die auch ohne einen rechtmäßigen Aufenthalt anerkennenswerte Integrationsleistungen erbracht haben oder die schutzbedürftig sind. Andererseits ist der Gesetzentwurf auch darauf ausgerichtet, bestehende Ausreisepflichten von Personen, denen unter keinem Gesichtspunkt - auch nicht humanitär - ein Aufenthaltsrecht in Deutschland zusteht, konsequent durchzusetzen.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und BürgerZeitaufwandca. 2.179 Tage
Erteilung der Aufenthaltserlaubnis, § 17a AufenthG: Zeitaufwand pro Antrag197 min. / 300 Fälle
Aufenthaltsgewährung bei gut integrierten Jugendlichen und Heranwachsen, § 25a AufenthG: Zeitaufwand pro Antrag78 min. / 1.000 Fälle
Aufenthaltsgewährung bei nachhaltiger Integration, § 25b AufenthG: Zeitaufwand pro Antrag100 min. / 30.000 Fälle
WirtschaftErfüllungsaufwand
nicht quantifizierbar
VerwaltungErfüllungsaufwand2,7 Millionen Euro
EvaluierungDas Gesetz wird fünf Jahre nach seinem Inkrafttreten evaluiert.
Der NKR erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben.

Das Ressort hat sich sehr um die Quantifizierung des Erfüllungsaufwandes beim Auswärtigen Amt, dem Statistischen Bundesamt, dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge bemüht. Allerdings haben insbesondere die Rückmeldungen der Länder und Verbände nur wenig greifbare Erkenntnisse zur Quantifizierung des Erfüllungsaufwandes geliefert.

Das BMI hat sehr detailliert im Rahmen der Ermittlung des Erfüllungsaufwandes die einzelnen Verfahrensschritte und Handlungen der Bürgerinnen und Bürger sowie der Verwaltung dargestellt. Die Ausführungen und Annahmen lassen sich im Detail genau nachvollziehen und sind plausibel.

II. Im Einzelnen

1. Regelungsinhalte mit ihrem jeweiligen Erfüllungsaufwand

1.1. Erfüllungsaufwand für die Bürgerinnen und Bürger sowie die Verwaltung

Der Erfüllungsaufwand wurde mit Hilfe der im Projekt „Gebühren im Ausländerrecht“, Teil 2 des Statistischen Bundesamtes gewonnenen Ergebnisse ermittelt bzw. plausibilisiert. Im Rahmen dieses Projektes wurden Befragungen durchgeführt. Dabei wurde der Zeitaufwand erhoben, der bei der Bearbeitung eines Antrags auf eine Aufenthaltserlaubnis seitens der zuständigen Ausländerbehörden von der Antragstellung bis zur Aushändigung des Aufenthaltstitels entsteht. Diese Erkenntnisse sind bei der Ermittlung des Erfüllungsaufwandes eingeflossen.

Einreise- und Aufenthaltsverbot, § 11 AufenthG

Die Anpassungen der Regelungen zum Einreise- und Aufenthaltsverbot zeichnen zum überwiegenden Teil Vorgaben höherrangigen Rechts nach, die mit erhöhtem Erfüllungsaufwand verbunden, aber von den zuständigen Behörden weitestgehend jetzt schon beachtet wurden. Dies betrifft beispielsweise die schon jetzt verpflichtende Befristung des Einreise- Aufenthaltsverbots von Amts wegen oder die Möglichkeit der Verkürzung bzw. Aufhebung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots auch im Inland.

In der Vergangenheit waren ca. 7.000 Ausländer jährlich mit jeweils 103 Minuten von der Antragstellung auf Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbots betroffen. Durch die Befristung von Amts wegen kommt es zu einer Verringerung des Aufwandes für die betroffenen Ausländer. Inwieweit sich dieser Erfüllungsaufwand aufgrund der in der Vergangenheit bereits erfolgten Befristung von Amts wegen reduzieren wird, kann nicht abgeschätzt werden.

Bei der Festsetzung des Einreise- und Aufenthaltsverbotes ist der Ausländer darauf hinzuweisen, dass wenn er entgegen dem Einreise- und Aufenthaltsverbot in das Bundesgebiet einreist, die ihm gesetzte Frist verlängert werden kann. Der Hinweis wird im Regelfall als eine allgemeine Formulierung in der Ausweisungsverfügung oder der Abschiebungsandrohung enthalten sein. Insofern wird kein zusätzliches Verwaltungsverfahren notwendig, so dass kein Erfüllungsaufwand entsteht.

Nach § 11 Abs. 4 Satz 1 AufenthG kann das Einreise- und Aufenthaltsverbot aufgrund nachträglich eingetretener Umstände aufgehoben oder verkürzt werden. Dies wird nur in Einzelfällen erfolgen. Der Erfüllungsaufwand ist somit vernachlässigbar. Dies gilt auch für die nachträgliche Verlängerung eines Einreise- und Aufenthaltsverbots.

Erteilung der Aufenthaltserlaubnis nach § 17a AufenthG

Nach § 17a AufenthG darf einem Ausländer unter bestimmten Voraussetzungen eine Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Durchführung einer Bildungsmaßnahme erteilt werden. Dies war bislang nach den §§ 16 und 17 AufenthG grundsätzlich möglich. Zukünftig werden ausgehend von diesen bisherigen Erfahrungen voraussichtlich zusätzlich 300 Ausländer eine Bildungsmaßnahme durchführen, um die deutsche Sprache im Inland zu erwerben und weitere berufspraktische Kenntnisse und Erfahrungen zu sammeln.

Die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis verursacht sowohl bei der Ausländerbehörde, der Bundesagentur für Arbeit sowie dem Ausländer Erfüllungsaufwand. So muss die Bundesagentur für Arbeit der Ausländerbeschäftigung bei betrieblichen Maßnahmen, die ungefähr die Hälfte der zusätzlich begonnenen Maßnahmen darstellen werden, zugestimmt haben, sofern die Anwendung der Rechtsverordnung nach § 42 AufenthG oder zwischenstaatliche Vereinbarungen nicht zum Tragen kommen.

In den Fällen des § 17a Abs. 1 Satz 3 AufenthG muss die Bundesagentur für Arbeit die betriebliche Weiterbildungsmaßnahme prüfen. Die Prüfung dauert durchschnittlich 65 Minuten für einen Mitarbeiter im gehobenen Dienst und 45 Minuten für einen Mitarbeiter im mittleren Dienst. Dadurch entstehen Kosten von 90 Euro pro Fall, was bei 150 neuen Fällen zu einem Erfüllungsaufwand von 13.500 Euro führt.

In den Fällen des § 17a Absatz 3 muss die Bundesagentur für Arbeit in geschätzten 200 Fällen die Beschäftigung während der Bildungsmaßnahme prüfen. Die Prüfung, inwieweit die Anforderungen dieser Beschäftigung im engen Zusammenhang zu den in der späteren Beschäftigung verlangten berufspraktischen Kenntnissen stehen, erfordert die Arbeit eines Mitarbeiters im gehobenen Dienst von durchschnittlich 55 Minuten und eines Mitarbeiters im mittleren Dienst von durchschnittlich 39 Minuten. Für die Feststellung der Einhaltung der Voraussetzungen für die Besetzung des künftigen Arbeitsplatzes müssen zusätzlich die Beschäftigungsbedingungen des künftigen Arbeitsplatzes geprüft werden. Dies verursacht einen Aufwand in gleicher Höhe. Der Erfüllungsaufwand je Fall beträgt 160 Euro, was bei 200 Fällen zu einem Gesamtaufwand von 32.000 Euro führt.

Zugleich entsteht den Ausländerbehörden Erfüllungsaufwand, da diese die Aufenthaltserlaubnis unter Einbeziehung der Prüfungsergebnisse der Bundesagentur für Arbeit bescheiden müssen. Die Antragsbearbeitung bei den Ausländerbehörden (Kommunen) dauert durchschnittlich 90 Minuten und wird regelmäßig von Mitarbeitern des mittleren Dienstes durchgeführt. Es entsteht dadurch ein Erfüllungsaufwand von 20.925 Euro.

Im Falle des § 17a Abs. 5 AufenthG muss die Bundesagentur für Arbeit prüfen, ob der künftige Arbeitsplatz durch einen Ausländer besetzt werden darf. Hierdurch entsteht bei der Bundesagentur für Arbeit ein Aufwand von 80 Euro je Fall bei jeweils 55 Minuten für Mitarbeiter im gehobenen Dienst und 39 Minuten für Mitarbeiter im mittleren Dienst. Bei 300 Fällen im Jahr beträgt der Erfüllungsaufwand 24.000 Euro.

Bei diesem Verfahren entsteht dem Ausländer im Einzelfall ein Zeitaufwand von 197 Minuten. Voraussichtlich 300 Ausländer werden jährlich eine solche Aufenthaltserlaubnis beantragen, so dass insgesamt ein Zeitaufwand für die Bürgerinnen und Bürger von 59.100 Minuten entsteht.

Möglichkeit der Anordnung des BMI im Rahmen der Neuansiedlung von Schutzsuchenden, § 23 Absatz 4 AufenthG

Nach § 23 Absatz 4 AufenthG kann das Bundesministerium des Innern im Rahmen der Neuansiedlung von Schutzsuchenden im Benehmen mit den obersten Landesbehörden anordnen, dass für ausgewählte Schutzsuchende eine Aufnahmezusage erteilt wird. Diese Kontingentaufnahmen wurden bisher nach § 23 Abs. 2 AufenthG durchgeführt. Der Erfüllungsaufwand wird sich durch die neue Rechtsgrundlage im Vergleich zum vorherigen Aufnahmeverfahren nicht ändern, da die Aufnahmeanordnung in gleicher Weise wie bisher zustande kommen wird.

Aufenthaltserlaubnis einer Person, die Opfer von Menschenhandel geworden ist, § 25 Absatz 4a Satz 1 AufenthG

Nach § 25 Abs. 4a Satz 1 AufenthG soll eine Aufenthaltserlaubnis an eine Person, die Opfer von Menschenhandel geworden ist, erteilt werden. In den Jahren 2012 wurden an 27 Ausländer und 2013 an 40 Ausländer eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25 Absatz 4a AufenthG a.F. erteilt. Mit den Verlängerungen belaufen sich die Zahlen auf 62 Aufenthaltserlaubnisse im Jahr 2012 und 84 Aufenthaltserlaubnisse im Jahr 2013 auf der Grundlage des § 25 Absatz 4a des Aufenthaltsgesetzes a.F.. Auf Grund dessen wird geschätzt, dass bei ca. 100 Ausländern jährlich entschieden werden muss, ob die Aufenthaltserlaubnis erteilt oder verlängert werden kann. Den Ausländerbehörden entsteht im Falle eines Erstantrags Aufwand von durchschnittlich 131 Minuten (Mitarbeiter des gehobenen Dienstes) und im Falle eines Antrags auf Verlängerung 93 Minuten (Mitarbeiter des mittleren Dienstes). Mangels näherer Informationen zum Verhältnis von Erstanträgen zu Anträgen auf Verlängerung werden ein durchschnittlicher Zeitaufwand von 112 Minuten sowie durchschnittliche Lohnkosten von 33 Euro pro Stunde angesetzt. Dies verursacht Erfüllungsaufwand von 6.160 Euro.

Den Ausländerinnen und Ausländern kann im Einzelfall ein Zeitaufwand von 94 Minuten entstehen, wenn sie Dokumente bei der Ausländerbehörde nachreichen müssen oder zusätzliche Informationen abgeben müssen.

Aufenthaltsgewährung bei gut integrierten Jugendlichen und Heranwachsenden, § 25a AufenthG

Nach § 25a Abs. 1 AufenthG müssen die gut integrierten Jugendlichen oder Heranwachsenden künftig nicht mehr in der Bundesrepublik Deutschland geboren oder vor Vollendung des 14. Lebensjahres eingereist sein. Anstelle der bisherigen Regelung müssen diese sich vier statt sechs Jahre ununterbrochen erlaubt, geduldet oder mit einer Aufenthaltsgestattung im Bundesgebiet aufgehalten haben. Aufgrund der zu erfüllenden Voraussetzungen für die Erteilung eines solchen Aufenthaltstitels sowie der bisherigen Erfahrungen dürfte die Zahl der Begünstigten aufgrund der Neuregelung bei ca. 1.000 Personen liegen. Mit Stand 31. Dezember 2013 haben 2.765 Ausländer eine Aufenthaltserlaubnis nach § 25a Abs. 1 AufenthG besessen. Der Zeitaufwand beträgt durchschnittlich 112 Minuten pro Fall bei durchschnittlichen Lohnkosten von 33 Euro pro Stunde, so dass für die Verwaltung der Erfüllungsaufwand um 61.600 Euro ansteigt.

Für die Bürgerinnen und Bürger entsteht pro Fall ein Zeitaufwand von 78 Minuten. Daraus resultiert ein Erfüllungsaufwand für die Bürgerinnen und Bürger von 78.000 Minuten.

Aufenthaltsgewährung bei nachhaltiger Integration, § 25b AufenthG

Für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis wird vorausgesetzt, dass sich der Ausländer seit acht beziehungsweise sechs Jahren ununterbrochen geduldet, gestattet oder mit einer Aufenthaltserlaubnis im Bundesgebiet aufgehalten hat, hinreichende mündliche Deutschkenntnisse vorliegen und Kinder im schulpflichtigen Alter die Schule besuchen. Darüber hinaus muss sich der Ausländer zur freiheitlich demokratischen Grundordnung bekennen und seinen Lebensunterhalt überwiegend eigenständig durch Erwerbstätigkeit sichern. Bei Betrachtung der bisherigen Schul-, Ausbildungs-, Einkommens- sowie der familiären Lebenssituation muss zu erwarten stehen, dass er seinen Lebensunterhalt vollständig eigenständig sichern wird. Die Prüfung, ob die Betroffenen unter die Neuregelung fallen, könnte für eine einmalige Erhöhung des Verwaltungsaufwandes sorgen. Aufgrund der Erfahrungen mit der gesetzlichen Altfallregelung des § 104a AufenthG und der Möglichkeit, im Alter zwischen 21 und 27 Jahren den Weg über § 25a AufenthG n.F. zu wählen, ist für eine geschätzte Anzahl von 30.000 Personen mit einem einmaligen Erfüllungsaufwand von 2.502.100 Euro zu rechnen (durchschnittlicher Zeitaufwand von 131 Minuten pro Fall durch einen Mitarbeiter des gehobenen Dienstes). Für eine ex ante schwer einzuschätzende jährliche Anzahl an zukünftig zu bearbeitenden Anträgen sind ein durchschnittlicher Zeitaufwand von 112 Minuten pro Fall und durchschnittliche Lohnkosten von 33 Euro pro Stunde für Mitarbeiter des gehobenen bzw. mittleren Dienstes anzusetzen. Die Kosten pro Fall liegen damit bei 61,60 Euro.

Beim Ausländer erfordert beispielsweise der Nachweis der deutschen Sprache zur Erteilung der Aufenthaltserlaubnis im Zusammenhang mit § 38 AufenthG gemäß der Datenbank des Statistischen Bundesamtes einen Zeitaufwand von 2 Minuten. Von diesem Zeitansatz ist auch für Zwecke des Nachweises von § 25b Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 AufenthG auszugehen. Die übrigen Anspruchsvoraussetzungen verlangen einen Zeitaufwand von 100 Minuten, so dass insgesamt ein Erfüllungsaufwand für die Bürgerinnen und Bürger von 3.000.000 Minuten entsteht.

Ausweisung und Überwachung ausgewiesener Ausländer aus Gründen der inneren Sicherheit, §§ 53 bis 56 AufenthG

Durch §§ 53 bis 56 AufenthG wird das Ausweisungsrecht grundlegend neu geregelt. Anstelle der bisherigen Ist-, Regel- und Ermessensausweisung tritt eine Ausweisung, die auf einer Abwägung aller Umstände des Einzelfalles beruht. Infolge der bisherigen höchstrichterliche Rechtsprechung sind die vorgesehenen gesetzlichen Regelungen zur Ausweisung nicht mit einem zusätzlichen Erfüllungsaufwand verbunden, da die höchstrichterliche Rechtsprechung in der jüngeren Vergangenheit eines Ausweisung anhand des Ist-, Regel- oder Ermessensausweisungsschemas nicht mehr zugelassen hat. Bereits in der Vergangenheit wurden daher bei einem Großteil der Ausweisungen die Anforderungen der Ermessensausweisung zugrunde gelegt. Durch die Umstellung des Ausweisungsrechts auf eine umfassende Abwägung der Umstände des Einzelfalles auf Tatbestandsseite wird das Verfahren für die Ausländerbehörden rechtssicherer ausgestaltet.
Die Ergänzung der Überwachungsmaßnahmen ausgewiesener Ausländer um ein Kontaktverbot geht mit einem nicht bezifferbaren Erfüllungsaufwand einher.

Abschiebungshaft, § 62 AufenthG

Die Änderungen in § 62 AufenthG dienen der Beseitigung von Rechtsunsicherheiten und dürften zu einer nicht quantifizierbaren Reduzierung des Erfüllungsaufwands bei den mit der Abschiebung befassten Behörden und Gerichten führen.

Ausreisegewahrsam, § 62b AufenthG

Durch die neue Möglichkeit des Ausreisegewahrsams entsteht für die Behörde ein Erfüllungsaufwand, der dadurch kompensiert wird, dass z.B. für Sammelabschiebungen die vorgesehenen ausreisepflichtigen Personen auch tatsächlich zur Verfügung stehen werden und die im Vorfeld gebuchten bzw. gecharterten Flugplätze mithin nicht mehr verfallen.

Überprüfung der Zuverlässigkeit von im Visumverfahren tätigen Personen und Organisationen und Zusammenarbeit mit externen Dienstleistungserbringern, §§ 73b und 73c AufenthG

Mit der Zuverlässigkeitsüberprüfung der im Visumverfahren tätigen, nicht dem Auswärtigen Amt angehörenden Personen und Unternehmen durch die Sicherheitsbehörden entsteht ein Mehraufwand bei den Sicherheitsbehörden und im Auswärtigen Amt. Nach Angaben des Auswärtigen Amtes sind aktuell ca. 1.640 Personen im Rahmen des Visumsverfahrens tätig, die im Visumverfahren die Erfüllung einer oder mehrere Aufgaben anvertraut worden ist oder werden sollen und die nicht entsandte Angehörige des Auswärtigen Dienstes sind.

Das Auswärtige Amt hat bei den deutschen Auslandsvertretungen, von denen 174 über eine Visastelle verfügen, verschiedene Daten zum Identitätsdokument des Betroffenen zu erheben und die Zustimmung bei den Betroffenen zur Sicherheitsüberprüfung einzuholen. Dies verursacht bei den Mitarbeitern in den Auslandsvertretungen (mittlerer und gehobener Dienst kombiniert 56 Euro pro Stunde) einen Zeitaufwand von 20 Minuten pro Fall. Somit entsteht ein Erfüllungsaufwand von 33.632 Euro.

Zugleich hat das Auswärtige Amt die Daten zur Prüfung von Sicherheitsbedenken an verschiedene Behörden zu übermitteln und das Prüfergebnis an die Auslandsvertretungen zurückzumelden. Dadurch entsteht ein Zeitaufwand bei Mitarbeitern des mittleren Dienstes von 15 Minuten pro Fall. Somit entsteht bei den Mitarbeitern in der Zentrale des Auswärtigen Amts (Lohnsatz 32 EUR pro Stunde) ein Erfüllungsaufwand von 13.120 Euro. Pro zu überprüfender Person verursacht eine Zuverlässigkeitsüberprüfung bei den Sicherheitsbehörden einen Zeitaufwand von 10 Minuten durch einen Mitarbeiter des mittleren Dienstes sowie weiteren 5 Minuten bei einem Mitarbeiter des gehobenen Dienstes. Dadurch entsteht bei den Sicherheitsbehörden ebenfalls ein Erfüllungsaufwand von 13.120 Euro.

1.2. Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft

Erhebung zu Zugangsdaten, § 48a AufenthG

Für geschäftsmäßige Telekommunikationsdienstleister entstehen Auskunftspflichten nach § 48a AufenthG. Aufgrund der Anforderungen, die an das Auswertung von Datenträgern durch die Behörden zu stellen sind, ist nicht davon auszugehen, dass künftig in erheblicher Zahl Zugangsdaten erfragt werden. Der Aufwand ist nicht genau bezifferbar. Eine Entschädigung der Telekommunikationsdienstleister ist gesetzlich vorgesehen.

1.3. Stellungnahmen der Länder zum Erfüllungsaufwand

Die Länder haben in ihren Stellungnahmen den Erfüllungsaufwand nicht beziffert. Trotz expliziter Bitte des BMI im Rahmen der Länder- und Verbändeanhörung sich zum Erfüllungsaufwand zu äußern, hat der überwiegende Teil der Bundesländer dies nicht getan. Lediglich Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Nord-rhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz haben sich qualitativ und zum Teil wenig aussagekräftig und pauschal zum Erfüllungsaufwand geäußert.

2. Evaluation

Die Bundesregierung wird dieses Gesetz spätestens fünf Jahre nach seinem Inkrafttreten evaluieren. So wird untersucht, ob und inwieweit die Ziele dieses Gesetzes erreicht worden sind und wie sich der Erfüllungsaufwand entwickelt hat. Es wird dabei auch über die Erfahrungen der mit den Regelungen verbundenen positiven als auch negativen Nebenfolgen, die Akzeptanz sowie die Praktikabilität der Regelungen bei den Mitarbeitern der Behörden, der Ausländer als auch bei den Migrationsberatungsstellen berichtet. Hierfür kann eine vom Nationalen Normenkontrollrat in Auftrag gegebene Studie zu Verwaltungs- und Verfahrensvereinfachungen im Ausländerrecht herangezogen werden.

Dem Nationalen Normenkontrollrat erscheinen die Annahmen und Ergebnisse zur Ermittlung des Erfüllungsaufwandes – auch vor dem Hintergrund der zur Verfügung gestellten Informationen des Statistischen Bundesamtes, dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge sowie des Auswärtigen Amtes - plausibel. Der Nationale Normenkontrollrat hat im Rahmen seines gesetzlichen Prüfauftrags keine Bedenken gegen das Regelungsvorhaben.

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