Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz: NKR-Nr. 3137

Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung von Doping im Sport

Das Gesetz verfolgt das Ziel, die Verbreitung von Dopingmitteln und -methoden sowohl im Freizeit- als auch im Leistungssport zu verhindern.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Keine Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand.
WirtschaftKeine Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand.
Verwaltung und GerichteDie Ausdehnung der Strafbarkeit kann ausweislich des Gesetzentwurfs in den Ländern zu geringfügigem Mehraufwand führen (unter 100.000 Euro).
Der Nationale Normenkontrollrat (NKR) begrüßt, dass der Gesetzentwurf der Rechtsklarheit dient, indem Dopingverbote und Dopingstrafbarkeiten zusammengeführt werden. Der NKR macht jedoch im Rahmen seines gesetzlichen Prüfauftrages Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben geltend. Die Einwände werden wie folgt begründet:
Der Aufwand, der sich aus dem Vollzug des Gesetzes für die Ermittlungsbehörden, Staatsanwaltschaften und Gerichte ergibt, stellt nach Auffassung des NKR Erfüllungsaufwand dar. Der NKR beanstandet deshalb die Zuordnung des Aufwandes der Ermittlungsbehörden, Staatsanwaltschaften und Gerichte zu den „Weiteren Kosten“.
Darüber hinaus sind die Ausführungen zu dem Aufwand, der durch den Vollzug des Gesetzes entsteht, nicht nachvollziehbar und plausibel. Die Einschätzung basiert nicht auf belastbaren Annahmen. Es bestehen vielmehr Anhaltspunkte dafür, dass der tatsächliche Aufwand deutlich höher liegt. Der NKR beanstandet dass ihm die Unterlagen, auf denen die Einschätzung möglicherweise beruht, nicht zugänglich gemacht wurden.
Der Gesetzentwurf stellt sich als alternativlos dar. Sowohl öffentlich zugängliche Stellungnahmen als auch Bundesratsinitiativen zeigen alternative Lösungsansätze. Der Gesetzentwurf stellt diese nicht dar und setzt sich mit diesen nicht auseinander. Der NKR beanstandet auch insoweit die Darstellung des Ressorts.

II. Im Einzelnen

2.1. Regelungsinhalt

Das Gesetz verfolgt das Ziel, die Verbreitung von Dopingmitteln und -methoden sowohl im Freizeit- als auch im Leistungssport zu verhindern. Zu diesem Zweck werden folgende Regelungen getroffen:

  • Die bisher im Arzneimittelgesetz (AMG) geregelten Verbote und Straftatbestände werden in das Anti-Doping-Gesetz überführt.
  • Die bisher im AMG geregelten Verbote bestimmter Dopingstoffe werden durch neue Tatbegehungsweisen sowie durch die ausdrückliche Erfassung auch von Dopingmethoden erweitert.
  • Es wird ein strafbewehrtes Verbot des Selbstdopings eingeführt, wonach sich erstmalig Leistungssportlerinnen und –Sportler strafbar machen, wenn sie beabsichtigen, sich mit dem Doping Vorteile in Wettbewerben des organisierten Sports zu verschaffen.
  • Es wird die Strafbarkeit von Erwerb und Besitz von Dopingmitteln auch bei geringer Menge eingeführt, sofern mit diesen Selbstdoping beabsichtigt ist.
  • Die bisherigen besonders schweren Fälle und deren Ausgestaltung als Verbrechenstatbestände werden erweitert. Das hat unter anderem zur Folge, dass diese künftig geeignete Vortaten für den Tatbestand der Geldwäsche sind.
  • Es werden Vorschriften für die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten durch die Nationale Doping Agentur (NADA) geschaffen und der Informationsaustausch zwischen den Strafverfolgungsbehörden und der NADA geregelt. Dabei wird es Gerichten und Strafverfolgungsbehörden erlaubt, unter bestimmten Umständen Erkenntnisse aus Straf- und Ermittlungsverfahren der NADA zur Verfügung zu stellen.
  • Es wird klargestellt, dass Schiedsvereinbarungen in den Verträgen zwischen den Sportverbänden und Sportlerinnen und Sportlern zulässig sind.

2.2. Erfüllungsaufwand

Bürgerinnen und Bürger

Für Bürgerinnen und Bürger verursacht der Gesetzentwurf keinen Erfüllungsaufwand.

Wirtschaft

Der Gesetzentwurf enthält in § 7 die Verpflichtung für die Arzneimittelhersteller, in den Beipackzetteln entsprechender Präparate einen ausdrücklichen Warnhinweis vorzusehen, dass das Präparat zu positiven Dopingkontrollen führen kann. Da sowohl der Text des Warnhinweises als auch die Liste der Medikamente, bei denen ein entsprechender Hinweis erforderlich ist, exakt den bereits geltenden Vorgaben aus dem AMG entsprechen, entsteht für die Wirtschaft kein zusätzlicher Erfüllungsaufwand.

Verwaltung

a. Qualifikation des Aufwands von Ermittlungsbehörden, Staatsanwaltschaften und Gerichten

Das Ressort führt aus, dass für die Verwaltung kein Erfüllungsaufwand entsteht. Dieser Auffassung tritt der NKR entgegen.

Der NKR ist der Auffassung, dass der in § 2 Abs. 1 NKRG verwendete Begriff der „öffentlichen Verwaltung“ auch den Aufwand erfasst, der bei Gerichten oder Staatsanwaltschaften entsteht. Weder das NKRG noch andere Normen bzw. entsprechende Unterlagen zur Entstehung des NKRG enthalten einen Hinweis darauf, dass mit der Dreiteilung „Bürger/Wirtschaft/Verwaltung“ die Judikative und die Staatsanwaltschaften von der Transparenz der Folgekosten ausgeschlossen sein sollen. Vielmehr ergibt die teleologische Auslegung, dass mit der Dreiteilung eine Systematik für die Transparenz intendiert ist, mit Hilfe derer alle relevanten Lebensbereiche abgedeckt werden sollen.

Zu diesem Ergebnis führt auch die Auswertung der Materialien zum 1. Änderungsgesetz des NKRG vom 16. März 2011 (BGBl. I S. 420), mit dem die Prüfkompetenz des NKR von den Bürokratiekosten auf den Erfüllungsaufwand ausgedehnt wurde. Bereits der Gesetzentwurf der damaligen Koalitionsfraktionen (BT-Drucks. 17/1954 vom 08. Juni 2010) hat in seinem Vorblatt (auf S. 2) deutlich gemacht, dass sich die Prüfungskompetenzen des NKR auf die „Darstellung sämtlicher Regelungsfolgen“, den sog. Erfüllungsaufwand eines Gesetzentwurfs, erstrecken sollen. Der NKR soll nicht mehr nur dem Bürokratieabbau, sondern auch der besseren Rechtsetzung dienen. Unterstrichen wird dies durch die folgende Feststellung: „Erst die umfassende Kenntnis der Folgen, die ein Gesetz für die Normadressaten hat, ermöglicht eine bewusste und verantwortungsvolle Entscheidung der Rechtssetzungsorgane.“

Auch in der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Ausschusses für Wirtschaft und Technologie (BT-Drucks. 17/4241 vom 15. Dezember 2010), welche das Ergebnis der Sachverständigenanhörung vom 28. Juni 2010 referiert, ist von einer Ausklammerung der Judikative bzw. Staatsanwaltschaften an keiner Stelle die Rede. Der NKR soll künftig "alle Regelungsfolgen inklusive dem Erfüllungsaufwand prüfen“ (S. 3 der BT-Drs.).

Etwas anderes ist auch nicht der zum 1. September 2011 geänderten GGO zu entnehmen, in der die §§ 44 und 45 GGO an die erweiterte Prüfkompetenz des NKR durch das Änderungsgesetz vom 16. März 2011 angepasst wurde.

Eine auf den engen Wortlaut „öffentliche Verwaltung“ sich beschränkende Auslegung des § 2 Abs. 1 NKRG würde deshalb nach Ansicht des NKR eindeutig dem Sinn und Zweck der Regelung, nämlich sämtliche von einer Neuregelung verursachten Erfüllungsaufwände offen zu legen, widersprechen.
Das BMJV teilte bislang diese Sichtweise, indem der Aufwand der Justiz im Rahmen des Erfüllungsaufwands dargestellt wurde, so auch in dem ersten Entwurf dieses Gesetzes, der dem NKR am 10. November 2014 übersandt wurde. Ein nachvollziehbarer Anlass oder eine ebensolche Begründung für die Änderung der Rechtsauffassung liegen dem NKR nicht vor.

Nach Auffassung des NKR ist auch ein Verweis des Ressorts auf den Leitfaden zum Erfüllungsaufwand nicht geeignet, um die offenkundige Intention des Gesetzgebers zu widerlegen. Überdies berücksichtigt dieser Verweis nicht, dass die Tätigkeit von Ermittlungsbehörden, Staatsanwaltschaften und Gerichten nicht ausschließlich als rechtsprechende Tätigkeit zu qualifizieren ist.

b. Ausführungen zum Erfüllungsaufwand von Ermittlungsbehörden, Staatsanwaltschaften und Gerichten

Der Gesetzentwurf sieht die Ausdehnung und Verschärfung bestehender und die Schaffung neuer Straftatbestände vor. Es ist deshalb davon auszugehen, dass bei den Strafverfolgungsbehörden und den Gerichten zusätzlicher Aufwand anfällt.

Der Gesetzentwurf stellt fest, dass dieser Aufwand bei Bund und Ländern lediglich geringfügig sein und jährlich 100.000 Euro unterschreiten wird. Diese Darstellung ist nach Auffassung des NKR aus folgenden Gründen weder nachvollziehbar noch plausibel:

  • Der Gesetzentwurf geht davon aus, dass es lediglich in einem geringfügigen Ausmaß zu einer stärkeren Arbeitsbelastung der Ermittlungsbehörden, Staatsanwaltschaften, Gerichten und anderen Landesvollzugsbehörden (z. B. Landesuntersuchungsämter) kommen wird. Der Gesetzentwurf enthält aber keine substantiierte Schätzung, sondern führt lediglich aus, dass der Aufwand jedenfalls 100.000 Euro unterschreiten wird. Angaben dazu, auf welchen Annahmen diese Einschätzung beruht, liegen nicht vor und sind dem NKR trotz Aufforderung nicht zugänglich gemacht worden. Die Einschätzung wäre dann als belastbar einzustufen, wenn sie sich z. B. auf Angaben mehrerer Bundesländer stützen würde.
  • Auf den Seiten 1, 2, 18 und 19 und 26 der Begründung wird der Umfang der Dopingproblematik im Sport und insbesondere im Leistungssport dargestellt. Darin wird unter anderem hervorgehoben, dass der Umfang des Dopings eine „alarmierende Dimension“ erreicht hat. Auf Seite 48 außerdem erwähnt, dass es im Jahr 2013 153 Fälle von Telekommunikationsüberwachung zur Dopingverfolgung gegeben hat. Die Ausführungen legen nahe, dass der Aufwand, der durch die Anwendung der neuen bzw. erweiterten Straftatbestände sowohl bei den Ermittlungsbehörden, Staatsanwaltschaften als auch bei den Gerichten (allgemeine Ermittlungstätigkeit, aber auch z. B. durch Durchsuchungen, Beschlagnahmen) entsteht, aufgrund der Dimension der Dopingproblematik nicht geringfügig sein wird. Die Ausführungen deuten zudem darauf hin, dass dem Gesetzentwurf umfangreiches Material zum tatsächlichen Umfang der Dopingproblematik zugrunde liegt. Dieses Material wurde dem NKR jedoch trotz Bitten nicht zugänglich gemacht.
  • Auf S. 37 umschreibt der Gesetzentwurf den für den neuen Straftatbestand des Selbstdopings bei Leistungssportlern/innen in Betracht kommenden Täterkreis: Ca. 7000 Leistungssportler/innen aus den sog. Testpools, vergleichbare ausländische Sportler/innen, alle Fußballer der 1. bis 3. Bundesligen, Nationalmannschaftskader, Profimotorsportler/innen und Profiboxer/innen. Da es sich bei dem neuen Straftatbestand um ein sog. Kontrolldelikt handelt, bei solchen die Anzahl der zu verfolgenden Delikte mit der Kontrollintensität steigt und der Gesetzentwurf gerade eine intensivere Dopingbekämpfung bezweckt, erscheint die Annahme von geringfügigem Mehraufwand auch deshalb nicht plausibel.
  • Einen weiteren Hinweis darauf, dass der Aufwand, der durch den Vollzug des Gesetzes entsteht nicht als geringfügig einzuschätzen ist, liefert der Umstand, dass Schwerpunktgerichte eingeführt werden sollen.
  • Mit der Regelung zum Datenaustausch werden Informationspflichten für die Staatsanwaltschaften und Gerichte eingeführt, die ebenfalls Aufwand verursachen.
  • Der Deutsche Olympische Sportbund (DOSB) macht in seiner Stellungnahme deutlich, dass die Einschätzung, es werde lediglich ein geringfügiger Aufwand verursacht, nicht geteilt werde. Der DOSB geht vielmehr davon aus, dass der Vollzug des Gesetzes erheblichen Aufwand bei der Justiz verursacht.

Die Schätzung des Gesetzentwurfs hält der NKR deshalb insgesamt weder für nachvollziehbar noch für plausibel.

2.3. Darstellung der Alternativen

Der Gesetzentwurf stellt sich als alternativlos dar. Sowohl die Bundesratsinitiativen des Freistaates Bayern und des Landes Baden-Württemberg als auch einige veröffentlichte Verbändestellungnahmen legen jedoch nahe, dass es Alternativen zum vorgelegten Gesetzentwurf gibt. Das Ressort hat diese Alternativen aufzuzeigen, die jeweiligen Kostenfolgen darzustellen und die Nichtberücksichtigung entsprechend zu begründen. Da das Ressort dies trotz vorhandener Regelungsalternativen unterlassen hat, ist die Darstellung ist auch insoweit nicht plausibel.

2.4. Weitere Kosten

Das Ressort legt dar, dass es sich bei dem Aufwand, der bei der Justiz entsteht, um „Weitere Kosten“ handelt. Der NKR beanstandet diese Auffassung mit der unter 2.2. a) ausgeführten Begründung. Darüber hinaus ist die Quantifizierung des Aufwands nach Ansicht des NKR mit der unter 2.3. b) aufgeführten Begründung als nicht nachvollziehbar und plausibel.

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8. April 2015