Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz: NKR-Nr.3250

Entwurf eines Gesetzes zur Anpassung des nationalen Bankenabwicklungsrechts an den Einheitlichen Abwicklungsmechanismus und die europäischen Vorgaben zur Bankenabgabe (Abwicklungsmechanismusgesetz)

Der Entwurf des Artikelgesetzes dient der Anpassung des nationalen Rechts zur Bankenrestrukturierung und -abwicklung an die unionsrechtlichen Vorgaben.

I. Zusammenfassung

Wirtschaftauf EU-Vorgaben beruhender Erfüllungsaufwand
jährlicher Erfüllungsaufwand:
rund 4.500 Euro
auf nationalen und internationalen Vorgaben beruhender Erfüllungsaufwand
jährlicher Erfüllungsaufwand:
rund 18,3 Mio. Euro
einmaliger Erfüllungsaufwand:
rund 2,6 Mio. Euro
Verwaltungauf EU-Vorgaben beruhender Erfüllungsaufwand
jährlicher Erfüllungsaufwand:
rund 3,75 Mio. Euro
einmaliger Erfüllungsaufwand:
rund 400.000 Euro
auf nationalen und internationalen Vorgaben beruhender Erfüllungsaufwand
sinkender jährlicher Erfüllungsaufwand:
rund 3,6 Mio. Euro
Bürgerinnen und BürgerErfüllungsaufwandkeine Auswirkungen
weitere KostenDie Anstalten werden mittels Kostenerstattung und mittels einer Umlage finanziert. Dadurch können den Unternehmen der Finanzbranche weitere Kosten von bis zu 30 Mio. Euro entstehen. Es ist davon auszugehen, dass die betroffenen Institute ihre Kunden mit den ihnen durch die Anstalten auferlegten zusätzlichen Kosten belasten werden.
EvaluierungEs erfolgt eine Evaluation auf europäischer Ebene.
Der Nationale Normenkontrollrat macht im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben geltend.

II. Im Einzelnen

a) Inhalt des Regelungsvorhabens

Die Änderungen im Gesetz zur Sanierung und Abwicklung von Instituten und Finanzgruppen (SAG-Gesetz) tragen dem zwischenzeitlichen Inkrafttreten der Verordnung zur Festlegung einheitlicher Vorschriften und eines einheitlichen Verfahrens für die Abwicklung von Kreditinstituten und bestimmten Wertpapierfirmen im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus und eines einheitlichen Abwicklungsfonds sowie zu Änderung der Verordnung (EU) Nr. 1093/2010 vom 15. Juli 2014 (SRM-Verordnung) und dem Kompetenzgefüge im einheitlichen Abwicklungsmechanismus Rechnung. Durch die SRM-Verordnung werden die Modalitäten für die Inanspruchnahme des europäischen Abwicklungsfonds sowie die Kriterien zur Bestimmung der Höhe und Berechnung der von den Instituten zu zahlenden Beiträge geregelt. Der Einzahlungszeitraum, in dem Banken Ihren Beitrag in nationale Fonds entrichten, beträgt acht Jahre. Danach werden die Beträge in den EU-Abwicklungsfonds übertragen. Die Zielausstattung wird auf ca. 55 Mrd. Euro geschätzt.
Die SRM-Verordnung schafft einen Verwaltungsverbund, welcher aus einer europäischen Agentur („Ausschuss“) und den nationalen Abwicklungsbehörden besteht. Ausschuss und nationale Abwicklungsbehörden wirken bei der Bankenabwicklung zusammen. Die Abwicklungsbehörde unterstützt den Ausschuss bei der Umsetzung seiner Beschlüsse. Der Ausschuss kann Weisungen an die Abwicklungsbehörde richten, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen.
Die SRM-Verordnung trat am 19. August 2014 in Kraft und dient der Umsetzung der Bank Recovery and Resolution Richtlinie (BRRD-Richtlinie) in allen EU-Mitgliedstaaten. Der Entwurf zum Abwicklungsmechanismusgesetz trägt den Vorgaben der SRM-Verordnung Rechnung.

Das Gesetz zur Errichtung eines Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute (RStruktFG) wird an die europäischen Vorgaben zur Bankenabgabe angepasst. Unionszweigstellen und CRR-Wertpapierfirmen unter Einzelaufsicht sind nach der BRRD-Richtlinie zur Zahlung der Bankenabgabe verpflichtet, unterliegen jedoch nicht dem Anwendungsbereich der SRM-Verordnung. Daher wird durch das RStruktFG für Unionszweigstellen und CRR-Wertpapierfirmen unter Einzelaufsicht ein eigener Fonds geschaffen. Zudem werden die Mittel aus der national erhobenen Bankenabgabe 2011 bis 2014 des Restrukturierungsfonds für die Übergangsfinanzierung der nationalen Kammer des einheitlichen europäischen Abwicklungsfonds bereitgehalten.

Durch die Änderung des Gesetzes über das Kreditwesen (KWG), Gesetz über Vermögensanlagen (VermAnlG), Wertpapiererwerbs- und Übernahmegesetz (WpÜG), Wertpapierhandelsgesetz (WpHG) und Wertpapierprospektgesetz (WpPG) werden insbesondere die Anwendbarkeit der in der Abgabenordnung (AO) enthaltenen Auskunfts-, Vorlage-, Amtshilfe- und Anzeigepflichten gegenüber Steuerbehörden auf die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) erweitert. Ferner wird eine Sondervorschrift für die Insolvenz von CRR-Instituten geschaffen. Danach werden Gläubiger unbesicherter Schuldtitel in der Insolvenz nachrangig gegenüber anderen Verbindlichkeiten behandelt, welche bislang denselben insolvenzrechtlichen Rang aufweisen. Dies ermöglicht der Abwicklungsbehörde, diese Schuldtitel im Abwicklungsfall vor anderen Verbindlichkeiten heranzuziehen.

Im Pfandbriefgesetz (PfandBG) werden die Anforderungen an die Sicherstellung des Insolvenzvorrechts der Pfandbriefgläubiger um den monetären Ausgleich für entzogene Deckungswerte ergänzt.

Im Gesetz zur Errichtung eines Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMStFG) werden konkretisierende Bestimmungen zu Umlage und Gebühren der Bundesanstalt für Finanzmarktstabilisierung (FMSA) aufgenommen.

b) Erfüllungsaufwand

Das Ressort unterscheidet bei der Darstellung des Erfüllungsaufwands zwischen Erfüllungsaufwand, der auf EU-Vorgaben beruht und Erfüllungsaufwand, der auf nationalen und internationalen Vorgaben beruht. Die Bundesrepublik Deutschland ist – anders als bei den EU-Vorgaben – nicht verpflichtet die internationalen Vorgaben ins nationale Recht umzusetzen.

Die Darstellung des Erfüllungsaufwandes ist nachvollziehbar und plausibel.

i. Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft

auf EU-Vorgaben beruhender Erfüllungsaufwand
Der Wirtschaft entstehen auf EU-Vorgaben basierende jährliche Bürokratiekosten von rund 4.500 Euro.

auf nationalen und internationalen Vorgaben beruhender Erfüllungsaufwand
Der Wirtschaft entstehen insgesamt ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 18,3 Mio. Euro und ein einmaliger Erfüllungsaufwand von 2,6 Mio. Euro.

Die finanzielle Schieflage eines Instituts kann bei Finanzkontrakten Beendigungsrechte und sonstige vertragliche Rechte von Gegenparteien auslösen. Ein effektives Abwicklungsregime ist dadurch gekennzeichnet, dass die Abwicklungsbehörde befugt ist, solche Rechte vorübergehend auszusetzen. Diese Aussetzungsbefugnis regelt das SAG. Bei Verträgen, die dem Recht eines Drittstaates unterliegen ist, ist dies nicht rechtssicher geregelt. Daher verpflichtet § 60a SAG globale systemrelevante und anderweitig systemrelevante Institute vertragliche Bestimmungen aufzunehmen, die die Aussetzung durch die Abwicklungsbehörde bei Finanzkontrakten erlauben. Hiervon sind 765 Fälle mit einen jeweiligen Zeitaufwand von 5.950 Minuten betroffen. Dies führt zu einem jährlichen Erfüllungsaufwand von rund 5,9 Mio. Euro.

Zukünftig hat der Abschlussprüfer die Verfahren zur Ermittlung aller OTC-Derivate-Kontrakte, die der Pflicht zum Clearing durch eine zentrale Gegenpartei unterliegen und die Einhaltung der Clearingpflicht zu beurteilen. Zudem hat der Abschlussprüfer die Prozesse zur Erfüllung der Meldepflichten zu bewerten. Der Abschlussprüfer hat die Angemessenheit der Risikominderungstechniken für OTC-Derivate-Kontrakte, die nicht einer Pflicht zum Clearing durch eine zentrale Gegenpartei unterliegen zu beurteilen. Hiervon sind 1.820 mit einem jeweiligen Zeitaufwand von 1.215 Minuten betroffen. Aus diesen Vorgaben resultiert ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 5,5 Mio. Euro.

Weitere Vorgaben, die einen hohen jährlichen Erfüllungsaufwand nach sich ziehen, sind:

  • Die Institute müssen eine Ausstiegsstrategie bei wesentlichen Auslagerungen festlegen: rund 1,9 Mio. Euro,
  • Es muss mindestens einmal im Jahr überprüft werden, ob der Neu-Produkt-Prozess zu einem sachgerechten Umgang mit neuen Produkten oder Märkten geführt hat: rund 1,9 Mio. Euro,
  • Die Institute müssen zukünftig in der Lage sein, Ad-hoc-Risikoberichte zu erstellen: rund 1,3 Mio. Euro,
  • Systemrelevante Institute haben Prozesse zum Abgleich der Risikodaten und zur Identifizierung von Mängeln und Schwachstellen in den Risikoberichten einzurichten: rund 1,2 Mio. Euro und
  • Systemrelevante Institute müssen Risikodaten angemessen managen. Dazu müssen Daten identifiziert, zusammengeführt und ausgewertet werden können. Die Risikodaten müssen vollständig und nach unterschiedlichen Kategorien auswertbar sein sowie die Datenqualität überwacht und mit anderen Informationen plausibilisiert werden. Zudem müssen die systemrelevanten Institute über die vorgegebenen Daten auch in Stresssituationen verfügen, um in Krisenzeiten angemessen reagieren zu können: rund 800.000 Euro.

ii. Erfüllungsaufwand für die Verwaltung

auf EU-Vorgaben beruhender Erfüllungsaufwand
Der Verwaltung entsteht jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 3,75 Mio. Euro und einmaliger Erfüllungsaufwand von rund 400.000 Euro.

Der Erfüllungsaufwand wird im Wesentlichen verursacht durch die von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht zu prüfenden erweiterten Anforderungen an die Ausgestaltung von Sanierungsplänen (394 Fälle), die Anhörung des Instituts vor Aufforderung zur Überarbeitung des Sanierungsplans wegen Unzulänglichkeiten (180 Fälle) sowie die besonderen Verfahren bei Gruppensanierungsplänen, wenn die Bundesanstalt nicht die konsolidierte Aufsichtsbehörde ist (19 Fälle). Daraus resultiert ein Erfüllungsaufwand von rund 3,16 Mio. Euro.

auf nationalen und internationalen Vorgaben beruhender Erfüllungsaufwand
Für die Verwaltung reduziert sich insgesamt der jährliche Erfüllungsaufwand um rund 3,6 Mio. Euro.

Bisher lag die Aufsicht über die Liquiditätssituation einer Zweigniederlassung eines CRR-Instituts mit Sitz in einem anderen Staat des Europäischen Wirtschaftsraums beim Gastlandaufseher. Durch die Harmonisierung der Mindestanforderungen an die Liquidität in Europa durch die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 2015/61 geht diese Aufsicht auf den Heimatlandaufseher über. Damit entfällt die Möglichkeit des Gastlandaufsehers, eigene Anforderungen an die Liquidität dieser Zweigniederlassungen zu stellen. Dadurch entfällt in 540 Fällen ein Zeitaufwand von rund 5.000 Minuten pro Fall. Im Ergebnis reduziert sich damit der Erfüllungsaufwand um rund 3,6 Mio. Euro.

iii. Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger

Das Regelungsvorhaben hat keine Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand der Bürgerinnen und Bürger.

c) weitere Kosten

Die Anstalten werden mittels Kostenerstattung und mittels einer Umlage finanziert. Soweit die Kosten, die im Zusammenhang mit den wahrgenommenen Aufgaben als Abwicklungsbehörde und der Verwaltung des Restrukturierungsfonds anfallen, nicht durch Einnahmen (z.B. aus Gebühren oder vereinbarten Kostenpauschalen) gedeckt sind, werden die Kosten nach Maßgabe der §§ 3d ff. FMStFG und der zu erlassenden konkretisierenden Rechtsverordnung umgelegt. Diese Kosten für Unternehmen der Finanzbranche können in Abhängigkeit von dem tatsächlich anfallenden Aufwand jährlich voraussichtlich bis zu 30 Mio. Euro betragen. Es ist davon auszugehen, dass die betroffenen Institute ihre Kunden mit den ihnen durch die Anstalten auferlegten zusätzlichen Kosten belasten werden.

d) Evaluation

Eine Evaluation erfolgt auf europäischer und sofern der europäische Evaluationsbericht Anhaltspunkte für die Notwendigkeit einer nationalen Evaluation liefert, auch auf nationaler Ebene. Die SRM-Verordnung sieht in Art. 94 eine Evaluation der EU-Kommission vor. Nach Art. 95 der SRM-Verordnung veröffentlicht die Kommission bis zum 31. Dezember 2018 und danach alle drei Jahre einen Bericht über die Anwendung der SRM-Verordnung . Dieser Bericht wird dem Europäischen Parlament und Europäischen Rat übermittelt, wobei die Kommission im Bericht gegebenenfalls begleitende Vorschläge macht.

Evaluiert werden beispielsweise

  • das Funktionieren des einheitlichen Abwicklungsmechanismus, seine Kosteneffizienz und die Auswirkungen seiner Abwicklungstätigkeiten auf die Interessen der Union als Ganzes und auf die Kohärenz und Integrität des Binnenmarkts für Finanzdienstleistungen in Bezug auf die Wirksamkeit der Zusammenarbeit und der Informationsaustauschregelungen;
  • die Wirksamkeit der Regelungen bezüglich der Unabhängigkeit und der Rechenschaftspflicht oder auch
  • die Notwendigkeit von Maßnahmen für die Harmonisierung von Insolvenzverfahren für ausgefallene Institute.

Der Nationale Normenkontrollrat macht im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben geltend.

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18. Juni 2015