Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz: NKR-Nr. 3467

Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Asylverfahrensgesetzes, des Asylbewerberleistungsgesetzes und weiterer Gesetze – Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz

Die durch den starken Anstieg der Flüchtlingszahlen entstandene akute Notsituation erfordert schnelle Maßnahmen. Der vorliegende Gesetzentwurf wurde in sehr kurzer Zeit erstellt. Die inhaltlichen Regelungsaspekte standen im Vordergrund; die Darstellung des Erfüllungsaufwands steht merklich dahinter zurück. Entsprechende Angaben – gerade zu den potenziell kostenträchtigen Vorgaben – fehlen. Der Erfüllungsaufwand wurde nur teilweise quantifiziert und plausibel dargestellt.
Trotz der unvollständigen Angaben macht der Nationale Normenkontrollrat im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben geltend. Gleichwohl fordert er die Bundesregierung auf, die für Mitte 2016 geplante Überprüfung der eingeleiteten Maßnahmen zum Anlass zu nehmen, die fehlenden Angaben nachzuerfassen. Nur so kann Transparenz über die tatsächlich anfallenden Kosten und die eigentlich beabsichtigten Einsparungen aufgrund von Verfahrensvereinfachungen hergestellt und eine fundierte Entscheidungsgrundlage für die Anpassung bestehender und Umsetzung neuer Maßnahmen geschaffen werden.

Aus Sicht des NKR sind weitere Maßnahmen nötig, die auf eine effektivere und effizientere (Zusammen)Arbeit der beteiligten Behörden abzielen. Zudem müssen vorgesehene Maßnahmen mit aller Konsequenz und deutschlandweit umgesetzt werden, um hier zu grundsätzlichen und nachhaltigen Verbesserungen zu gelangen. Je stärker die Abläufe bei der Ersterfassung, Verteilung und Antragsbearbeitung der Flüchtlinge auf Bundes- und Landesebene standardisiert, digitalisiert, gebündelt und beschleunigt werden, desto eher lassen sich unnötige Folgeaufwände für Kommunen und die mit der weiteren Integration betrauten Behörden vermeiden. Der von Bundeskanzlerin und Regierungschefs der Länder am 24.09.2015 beschlossene Maßnahmenkatalog weist in die richtige Richtung.

Die im Angesicht der akuten Krise spürbare Entschlossenheit darf im weiteren Konkretisierungs- und Umsetzungsprozess zwischen Bund, Ländern und Kommunen in den kommenden Monaten und Jahren nicht zum Erliegen kommen. Dies betrifft insbesondere die durchgängige und konsequente Digitalisierung des Asylverfahrens mit dem Ziel der medienbruchfreien Kommunikation aller Verfahrensbeteiligten und der Einführung einer einheitlichen, nach Zugriffsrechten differenzierten Datenbank. Die Länder haben bisher lediglich eine „grundsätzliche“ Bereitschaft erklärt, eine gemeinsame technische Lösung zu implementieren. Nach Auffassung des NKR steht jedoch gerade diese Frage im Mittelpunkt, wenn es darum geht, zu einer spürbaren und nachhaltigen Verwaltungsvereinfachung bzw. Verfahrensbeschleunigung zu gelangen.
Der NKR wird sich in den nächsten Wochen mit dieser und weiterer Fragestellungen im Einzelnen beschäftigen und die Bundesregierung über sich daraus ergebende Handlungsempfehlungen informieren.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
jährlicher Zeitaufwand
nicht quantifiziert
Sachkosten
nicht quantifiziert
WirtschaftEinmaliger Erfüllungsaufwand
nicht quantifiziert
Jährlicher Erfüllungsaufwand
nicht quantifiziert
davon Bürokratie
nicht quantifiziert
Verwaltung
Bund
Einmaliger Erfüllungsaufwand
nicht quantifiziert
Jährlicher Erfüllungsaufwand
teilweise quantifiziert mit ca. 81 Mio. Euro
Verwaltung
Länder und Kommunen
Einmaliger Erfüllungsaufwand
nicht quantifiziert
Einmaliger Erfüllungsaufwand
teilweise quantifiziert mit ca. 40 Mio. Euro
Erwägungen zur EvaluationBegründet durch den Beschluss der Bundeskanzlerin und der Regierungschefs der Länder vom 24.09.2015 sollen die eingeleiteten Maßnahmen Mitte 2016 überprüft werden. Im Zuge dieser Überprüfung sind aus Sicht des NKR auch die bisher fehlenden Angaben zum Erfüllungsaufwand nachzuerfassen.
One in, one out - RegelIm Sinne der One in, one out - Regel der Bundesregierung stellen die Vorgaben für die Wirtschaft in diesem Regelungsvorhaben ein „IN“ dar. Eine Kompensation innerhalb eines Jahres wird durch das Ressort in Aussicht gestellt.
Voraussetzung dafür ist jedoch, dass die konkret anfallenden Kosten zeitnah nachzuerfassen.
Trotz der unvollständigen Angaben macht der Nationale Normenkontrollrat im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben geltend. Gleichwohl fordert er die Bundesregierung auf, die für Mitte 2016 geplante Überprüfung der eingeleiteten Maßnahmen zum Anlass zu nehmen, die fehlenden Angaben nachzuerfassen. Zu gegebener Zeit sollte außerdem evaluiert werden, inwiefern befristete Erleichterungen möglicherweise dauerhaft Bestand haben können. Der NKR begrüßt es daher, dass dieser Gesetzentwurf binnen drei Jahren evaluiert wird.

Angesichts der absehbaren Herausforderungen bei der anhaltenden Bewältigung des Flüchtlingszustroms stellen die im vorliegenden Regelungsentwurf enthaltenen Verfahrenserleichterungen nur einen ersten Schritt dar. Aus Sicht des NKR sind zudem weitere Maßnahmen nötig, die auf eine effektivere und effizientere (Zusammen)Arbeit der beteiligten Behörden abzielen. Zudem müssen vorgesehene Maßnahmen mit aller Konsequenz und deutschlandweit umgesetzt werden, um hier zu grundsätzlichen und nachhaltigen Verbesserungen zu gelangen.

II. Im Einzelnen

Angesichts des aktuellen Flüchtlingszustroms nach Deutschland und der damit verbundenen Herausforderungen will die Bundesregierung mit dem vorliegenden Regelungsentwurf:

  • das Asylverfahren beschleunigen,
  • die Unterbringung und medizinische Versorgung der Flüchtlinge erleichtern,
  • die Rückführungen vollziehbar Ausreisepflichtiger vereinfachen,
  • die Integration derjenigen mit guter Bleibeperspektive verbessern,
  • mögliche Fehlanreize beseitigen, die zu einem weiteren Anstieg ungerechtfertigter Asylanträge führen können und
  • den finanziellen Lastenausgleich zwischen Bund, Ländern und Kommunen regeln.

Verfahrensbeschleunigung

Wesentliche Maßnahmen sind:

  • Einstufung der Staaten Albanien, Kosovo und Montenegro als sichere Herkunftsstaaten
  • Längerer Verbleib der Asyl- und Schutzsuchenden in Erstaufnahmeeinrichtungen möglichst bis zum Abschluss des Asylverfahrens (bisher 3, zukünftig 6 Monate)
  • Verfahrensbündelung bei der erkennungsdienstlichen Behandlung sowie eine schnellere Rückführung abgelehnter Asylantragsteller
  • Zulassung des Listenverfahrens zur Übermittlung von Anmeldetaten von den Erstregistrierungsstellen an die Meldebehörden

Unterbringung und medizinische Versorgung

Wesentliche Maßnahmen sind:

  • größere Anzahl und Kapazität von Erstaufnahmeeinrichtungen sowie Wohnraum
  • zeitlich befristete Abweichungen von bauplanungsrechtlichen Vorgaben und Standards des Baugesetzbuchs
  • punktuelle Erleichterungen hinsichtlich der Anforderungen an den Einsatz Erneuerbarer Energien in Gebäuden
  • Verbesserung des Impfschutzes
  • Ermächtigung qualifizierter Flüchtlinge zur vorübergehenden Unterstützung bei der medizinischen (Erst)Versorgung in Erstaufnahmeeinrichtungen
  • vereinfachte Abrechnung der regelmäßigen medizinischen Versorgung über ausgewählte Krankenkassen mittels elektronischer Gesundheitskarte

Integration

Wesentliche Maßnahmen sind:

  • Öffnung verfügbarer Integrationskurse für Asylbewerber und Geduldete
  • Angebot an zusätzlichen berufsbezogene Sprachkursen und Leistungen der aktiven Arbeitsförderung für Asylbewerber und Geduldete
  • Lockerung des Leiharbeitsverbots und zeitlich befristeter Wegfall der Vorrangprüfung für Asylbewerber und Geduldete
  • Bessere Zusammenarbeit der Bundesagentur für Arbeit mit dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF)

Asylbewerberleistungen

Wesentliche Maßnahmen sind:

  • Sachleistungen statt Geldleistungen im Rahmen der Erstunterbringung
  • Vollziehbar Ausreisepflichtige erhalten nur noch gekürzte Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz
  • Vorauszahlung von Geldbeträgen für höchstens einen Monat

Kostenbeteiligung des Bundes

Wesentliche Maßnahmen sind:

  • Im Jahr 2016 soll ca. 3 Milliarden EUR vom Bund an die Länder fließen
  • Die Beteiligung des Bundes an den Kosten von Ländern und Kommunen für die Aufnahme von Asylbewerbern und Flüchtlingen soll ab 2017 strukturell, dauerhaft und dynamisch ausgestaltet werden. Diese Beträge werden unter Berücksichtigung der Anzahl der Asylbewerber und der durchschnittlichen Bearbeitungszeit der Asylverfahren beim BAMF ermittelt.

1. Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand

Der Regelungsentwurf enthält einige Aussagen zum Erfüllungsaufwand. Überwiegend handelt es sich um qualitative Darstellungen, quantitative Aussagen werden nur teilweise getroffen. Zu einmaligen Umstellungskosten finden sich keine Angaben. Damit ergibt sich ein unvollständiges Bild der zu erwartenden Gesetzesfolgen. Sofern das Ressort Angaben gemacht hat, werden diese im Folgenden zusammengefasst. Als Grundlage der Berechnungen wird von einer Fallzahl von 800.000 Flüchtlingen pro Jahr ausgegangen.

Erfüllungsaufwand für Bürgerinnen und Bürger

Anfallender Zeit- und Sachaufwand für Flüchtlinge wird methodisch dem Adressatenkreis der Bürgerinnen und Bürger zugeordnet, auch wenn es sich im juristischen Sinne nicht um inländische Staatsbürger handelt.

Durch die Einführung vereinfachter Listenverfahren zur Übermittlung von Meldedaten an die Meldebehörden entfällt ein Zeitaufwand der Flüchtlinge zur individuellen Meldung. Es bestehen Unsicherheiten bezüglich des Umfangs der Entlastung. Erst Schätzungen gehen von 387.000 Stunden pro Jahr aus (29 Minuten pro Fall).

Weitere mögliche Be- bzw. Entlastungen durch Teilnahme von Asylbewerbern und Geduldeten im Rahmen der Teilnahme an Integrations- und Sprachkursen bzw. an Programmen zur Kompetenzfeststellung und zur Integration in den Arbeitsmarkt wurden teilweise qualitativ dargestellt aber nicht quantifiziert.

Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft

Die Aufwände, die sich für die Wirtschaft aus der neu geschaffenen Möglichkeit zur Beschäftigung von Asylbewerbern und Geduldeten als Leiharbeiter ergeben, wurden qualitativ dargestellt aber nicht quantifiziert. So müssen Arbeitgeber den für die Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit erforderlichen Nachweis erbringen, dass die ausländischen Arbeitnehmer zu vergleichbaren Arbeitsbedingungen beschäftigt werden wie inländische.

Freien Trägern für berufsqualifizierende Sprachkurse entsteht durch die Öffnung der Kurse für Asylbewerber und Geduldete – begründet durch die höheren Fallzahlen – möglicherweise zusätzlicher Erfüllungsaufwand, da 5% der prognostizierten Kurskosten durch Eigenmittel eingebracht werden müssen.

Der entstehende jährliche Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft kann im Sinne der „One in, one out Regel“ der Bundesregierung momentan nicht durch das Ressort kompensiert werden. Die Kompensation innerhalb eines Jahres wird in Aussicht gestellt.

Erfüllungsaufwand der Verwaltung

Bund

Durch die Öffnung der Integrationskurse für Asylbewerber und Geduldete entsteht ein zusätzlicher Verwaltungsaufwand beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) in Höhe von insgesamt rund 2 Mio. EURO pro Jahr für die Bearbeitung von 33.000 zusätzlichen Anträgen. Die Kosten für die eigentliche Durchführung der Integrationskurse werden auf bis zu 79 Mio. EURO pro Jahr geschätzt.

Der Vollzugsaufwand beim Bundesamt für Familie und zivilgesellschaftliche Aufgaben wird sich voraussichtlich um rund 5 Prozent des Betrags erhöhen, der vom Haushaltsgesetzgeber für zusätzliche Bundesfreiwilligendienstplätze bereitgestellt wird.

Durch die Öffnung der Sprachkurse für Asylbewerber und Geduldete entsteht zusätzlicher Verwaltungsaufwand der jedoch nicht quantifiziert wurde. Zusätzlich entstehen Kosten für die eigentliche Durchführung der Sprachkurse. Erste Schätzungen gehen von bis zu 125 Mio. EURO pro Jahr aus.

Die Einstufung der Staaten Albanien, Kosovo und Montenegro als sichere Herkunftsstaaten führt nach Auswertung der Effekte der vorangegangenen Einstufung von Bosnien-Herzegowina, Mazedonien und Serbien zu einem potentiellen Rückgang der Fallzahlen. Falls sich diese Annahmen bestätigen sollten, hätte dies eine Entlastung des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge an Personal- und Sachkosten zur Folge. Konkrete Zahlen, in welchem Umfang sich dadurch der Arbeitsaufwand im Bundesamt und anderen Behörden reduziert, wurde vom Ressort nicht ermittelt.

Die Lockerung des Leiharbeitsverbots führt zu erhöhtem Erfüllungsaufwand bei der Bundesagentur für Arbeit, die solchen Anträgen auf Arbeitserlaubnis zustimmen muss. Pro Fall entstehen Kosten von 110 EURO, Gesamtkosten wurden nicht quantifiziert.

Die Klarstellung, dass die Identität unerlaubt eingereister Ausländer durch erkennungsdienstliche Maßnahmen festgestellt und gesichert werden kann, verhindert nach Einschätzung des Ressorts eine aufwändige Mehrfacherfassung. Kosteneinsparungen wurden nicht quantifiziert.

Länder und Kommunen

Der Gesetzentwurf sieht zusätzliche Schutzimpfungen für Flüchtlinge vor, deren Kosten auf bis zu 45 Mio. EURO pro Jahr geschätzt werden.

Bedürfnisse des täglichen Lebens bei Unterbringung in Aufnahmeeinrichtungen sollen als Sachleistungen gewährt werden. Dies führt nach Einschätzung des Ressorts zu Mehraufwänden in der Verwaltung, die jedoch nicht quantifiziert wurden. Etwaige Aufwände bei der Nutzung von Gutscheinverfahren wurden nicht geprüft. Gleiches gilt für spiegelbildliche Effekte auf Seiten der Wirtschaft (Abrechnung von Gutscheinen gegenüber den Behörden).

Durch die Einführung von Listenverfahren zur Übermittlung von Meldedaten an die Meldebehörden, entfallen dort eigene Aufwände für die Datenerhebung in Höhe von ca. 5,2 Mio. EURO pro Jahr.

Der Regelungsentwurf ermöglicht die Einführung einer Gesundheitskarte für Leistungsempfänger nach dem Asylbewerberleistungsgesetz und die Abrechnung der Leistungsgewährung über Krankenkassen, die entsprechende Vereinbarungen mit Kommunen bzw. Ländern geschlossen haben. Das Ressort erwartet eine deutliche Aufwandsreduzierung bei den Ausländerbehörden, bei moderaten Zusatzaufwänden der Krankenkassen. Quantifiziert wurden die Effekte jedoch nicht.

2. Befristungs- und Evaluierungserwägungen

Teile der getroffenen Bestimmungen sind zeitlich befristet, um in der aktuellen Notsituation zu Vereinfachungen zu gelangen. Nach Einschätzung des NKR sollte rechtzeitig vor dem Ende des Befristungszeitraums im Wege einer Evaluierung über den möglichen dauerhaften Fortbestand der Bestimmungen entschieden werden. Vereinfachungen die sich bewährt haben, sollten beibehalten werden.

Begründet durch den Beschluss der Bundeskanzlerin und der Regierungschefs der Länder vom 24.09.2015 sollen die eingeleiteten Maßnahmen Mitte 2016 überprüft werden. Im Zuge dieser Überprüfung sind aus Sicht des NKR auch die bisher fehlenden Angaben zum Erfüllungsaufwand nachzuerfassen.

3. Gesamtbewertung

Die durch den starken Anstieg der Flüchtlingszahlen entstandene akute Notsituation erfordert schnelle Maßnahmen. Der vorliegende Gesetzentwurf wurde in sehr kurzer Zeit erstellt. Die inhaltlichen Regelungsaspekte standen im Vordergrund; die Darstellung des Erfüllungsaufwands steht merklich dahinter zurück. Entsprechende Angaben – gerade zu den potenziell kostenträchtigen Vorgaben – fehlen. Der Erfüllungsaufwand wurde nur teilweise quantifiziert und plausibel dargestellt.
Trotz der unvollständigen Angaben macht der Nationale Normenkontrollrat im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben geltend. Gleichwohl fordert er die Bundesregierung auf, die für Mitte 2016 geplante Überprüfung der eingeleiteten Maßnahmen zum Anlass zu nehmen, die fehlenden Angaben nachzuerfassen. Nur so kann Transparenz über die tatsächlich anfallenden Kosten und die eigentlich beabsichtigten Einsparungen aufgrund von Verfahrensvereinfachungen hergestellt und eine fundierte Entscheidungsgrundlage für die Anpassung bestehender und Umsetzung neuer Maßnahmen geschaffen werden. Zu gegebener Zeit sollte außerdem evaluiert werden, inwiefern befristete Erleichterungen möglicherweise dauerhaft Bestand haben können. Der NKR begrüßt es daher, dass dieser Gesetzentwurf binnen drei Jahren evaluiert wird.

Angesichts der absehbaren Herausforderungen bei der anhaltenden Bewältigung des Flüchtlingszustroms stellen die im vorliegenden Regelungsentwurf enthaltenen Verfahrenserleichterungen nur einen ersten Schritt dar.

Nicht zuletzt vor dem Hintergrund der von NKR und Robert-Bosch-Stiftung durchgeführten Studie zu Lebenslagen von Asylbewerbern ergeben sich noch Verbesserungspotentiale in Bezug auf zwei Maßnahmen aus dem vorliegenden Gesetzentwurf.

Zum einen sind anreizvermindernd gedachte Verschärfungen, wie die (Wieder)Einführung des Sachleistungsprinzips – insbesondere wenn es sich um Gutscheinverfahren handelt, die eine aufwendige Abrechnungsbürokratie für Wirtschaft und Verwaltung mit sich bringen – kritisch zu hinterfragen und so aufwandsneutral wie möglich umzusetzen. Zum anderen steht die unverbindliche Formulierung im Gesetzentwurf zur Gesundheitskarte für Leistungsberechtigte einer einheitlichen und mit möglichst geringen Anbahnungskosten für Kommunen und Krankenkassen verbundenen Einführung entgegen.

Aus Sicht des NKR sind weitere Maßnahmen nötig, die auf eine effektivere und effizientere (Zusammen)Arbeit der beteiligten Behörden abzielen. Zudem müssen vorgesehene Maßnahmen mit aller Konsequenz und deutschlandweit umgesetzt werden, um hier zu grundsätzlichen und nachhaltigen Verbesserungen zu gelangen. Je stärker die Abläufe bei der Ersterfassung, Verteilung und Antragsbearbeitung der Flüchtlinge auf Bundes- und Landesebene standardisiert, digitalisiert, gebündelt und beschleunigt werden, desto eher lassen sich unnötige Folgeaufwände für Kommunen und die mit der weiteren Integration betrauten Behörden vermeiden. Der von Bundeskanzlerin und Regierungschefs der Länder am 24.09.2015 beschlossene Maßnahmenkatalog weist in die richtige Richtung. Es wird deutlich, dass bestehende Defizite in der Organisation der Verfahren zum Teil sogar ohne gesetzliche Änderungen angegangen werden können.

Die im Angesicht der akuten Krise spürbare Entschlossenheit darf im weiteren Konkretisierungs- und Umsetzungsprozess zwischen Bund, Ländern und Kommunen in den kommenden Monaten und Jahren nicht zum Erliegen kommen. Dies betrifft insbesondere die durchgängige und konsequente Digitalisierung des Asylverfahrens mit dem Ziel der medienbruchfreien Kommunikation aller Verfahrensbeteiligten und der Einführung einer einheitlichen, nach Zugriffsrechten differenzierten Datenbank. Die Länder haben bisher lediglich eine „grundsätzliche“ Bereitschaft erklärt, eine gemeinsame technische Lösung zu implementieren. Nach Auffassung des NKR steht jedoch gerade diese Frage im Mittelpunkt, wenn es darum geht, zu einer spürbaren und nachhaltigen Verwaltungsvereinfachung bzw. Verfahrensbeschleunigung zu gelangen. Der NKR wird sich in den nächsten Wochen mit dieser und weiterer Fragestellungen im Einzelnen beschäftigen und die Bundesregierung über sich daraus ergebende Handlungsempfehlungen informieren.

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