Nationaler Normenkontrollrat

2. Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz (NKR-Nr.: 2930) vom 28. Mai 2014

Entwurf eines Gesetzes zur Absicherung stabiler und fairer Leistungen für Lebensversicherte

Ausweislich der Darstellung des Erfüllungsaufwands der Bundesregierung für den Deutschen Bundestag beläuft sich der Mehraufwand der Wirtschaft durch das Gesetz zur Absicherung stabiler und fairer Leistungen für Lebensversicherte (Lebensversicherungsreform-gesetz – LVRG)1 auf 5,2 Mio. Euro.

Im Vergleich dazu geht der Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft e.V. (GDV) infolge der in dem Gesetz aufgenommen Vorgaben in einer Kostenschätzung vom 2. Juni 2014 von einem Mehraufwand für die Wirtschaft von über 1 Milliarde Euro aus. Dabei schätzt der Gesamtverband den Aufwand für die Versicherungen allein durch die Offenlegungsverpflichtung der Provisionen der Vermittler (§ 61 Absatz 3 des Versicherungsvertragsgesetzes – neu) auf rd. 250 Mio. Euro.

Das Bundesministerium der Finanzen schätzt, dass die Befolgung dieser Vorgabe einen Aufwand für die betroffene Wirtschaft von 1,15 Mio. Euro verursacht.

Aufgrund der bestehenden Diskrepanz von 5 Mio. Euro zu 1 Milliarde Euro hat das Bundesministerium der Finanzen seine Schätzung auf Bitten des Nationalen Normenkontroll-rates unter Zuhilfenahme der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) und des Statistischen Bundesamtes (StBA) überprüft und ist im Wesentlichen auf einen unveränderten Aufwand für die Wirtschaft von rd. 5,3 Mio. Euro gekommen.

Das StBA kommt in seiner Bewertung vom 24. Juni 2014 zu dem Ergebnis, dass es unter methodischen Gesichtspunkten der Schätzung des Erfüllungsaufwands durch die BaFin zustimmt. Die Aufwandsschätzung des GDV von mehr als 1 Milliarde Euro erscheine auf-grund nicht vorliegender detaillierter Berechnungen schwer nachvollziehbar. Eine Prüfung auf Validität beider Schätzungen war dem StBA in der Kürze der Zeit jedoch nicht möglich. Das StBA empfahl die Durchführung eines Expertenpanels in Zusammenarbeit mit dem GDV. Nach Einschätzung des StBA erfordere dies umfangreiche Expertengespräche gemeinsam mit Vertretern des GDV und der Versicherungswirtschaft. Die Offenlegungsverpflichtung über die Provisionshöhe richte sich vom Wortlaut nur an die Versicherungsvermittler. Inwieweit die Kosten, die der Versicherungswirtschaft hierdurch mittelbar entstehen, an dieser Stelle anrechenbar sind, sollte in Zusammenarbeit mit dem GDV kritisch überprüft werden.

Der Nationale Normenkontrollrat geht davon aus, dass neben den Versicherungsvermittlern im vorliegenden Fall auch die Versicherungen von der Vorgabe unmittelbar betroffen sind. Denn diese stellen den Versicherungsvermittlern nach Auskunft des GDV im Regelfall die Berechnungsgrundlagen zur Verfügung. Ohne diese Unterstützung sei den Versicherungsvermittlern die Befolgung der Vorgabe wesentlich erschwert. Dies gelte besonders für an-gestellte Versicherungsvermittler mit zusätzlicher Provisionsvergütung. Die vorgesehene Maßnahme der Offenlegungsverpflichtung müsse nach Auffassung des GDV über alle Sparten und Systeme inklusive etwaiger Drittsysteme u.a. auch für Bankensoftware und Vergleichsberechnungsprogramme für den Vertrieb umgesetzt werden.2 Eine trennscharfe Abgrenzung zwischen Versicherung und Versicherungsvermittler sei bei Befolgung der Vor-gabe nicht möglich. Daher sei es zu kurz gegriffen, die Vorgabe nur auf die Versicherungsvermittler zu beziehen. Die Versicherungen müssten schon im Interesse des Kunden auf eine einheitliche Umsetzung der Vorgabe achten. Letztendlich könnte es sonst zu einem Vertrauensverlust ihrer Kunden kommen.

Im Übrigen hält es der NKR für unplausibel, dass für sämtliche Versicherungsvermittler nur ein jährlicher Erfüllungsaufwand von 1,15 Mio. Euro entstehen würde, wenn diese eigene Berechnungen für die Mitteilungen ihrer Provisionen vornehmen müssten, beziehungs-weise eigene Berechnungsprogramme dazu anschaffen und vorhalten müssten. Hier fehlt aus Sicht des Nationalen Normenkontrollrates zumindest ein einmaliger Umstellungsaufwand.

Der Nationale Normenkontrollrat hat erhebliche Zweifel hinsichtlich der Höhe des im Gesetzentwurf zu den übrigen Vorgaben ausgewiesenen Erfüllungsaufwands.

Dazu gehören insbesondere:

  • die Bestimmung des Sicherungsbedarfs im Rahmen der Bewertungsreservenbeteiligung,
  • die Änderung im Risikomanagement der Lebensversicherung,
  • die Begrenzung der Möglichkeiten der Versicherungsunternehmen, die Abschlusskosten aus dem Neugeschäft in ihren Bilanzen auf Folgejahre vorzutragen und
  • die Beteiligung der Kunden mit 90 Prozent statt bisher 75 an den Risikoüberschüssen

Das Bundesministerium der Finanzen beziffert den Erfüllungsaufwand aus den übrigen Vorgaben des Regelungsvorhabens für die betroffene Wirtschaft auf rd. 4 Mio. Euro. Demgegenüber geht der GDV von rd. 750 Mio. Euro aus. Auch wenn der Nationale Normenkontrollrat die Kosten des GDV mangels einer detaillierten Darlegung zu den geschätzten Kosten für die Versicherungen nicht nachvollziehen kann, hält er die Zahlen des Bundesministeriums für Finanzen für zu niedrig. Der Nationale Normenkontrollrat ist der Ansicht, dass die Befolgung der übrigen Vorgaben erhebliche Systemumstellungen in der Versicherungswirtschaft erfordern. Vor dem Hintergrund eines kürzlich ebenfalls vom Bundesministerium der Finanzen vorgelegten Entwurfs (FATCA-USA-Umsetzungsverordnung3), in dem das Ressort einen (einmaligen) Aufwand für die Wirtschaft für die Implementierung des Verfahrens von 386 Mio. Euro bis 2017 geschätzt hat, stellt sich die Frage, ob im vorliegenden Regelungsvorhaben die vom Bundesministerium der Finanzen geschätzten 4 Mio. Euro plausibel sind. Auch bei der nur auf USA-Sachverhalte begrenzten FATCA-USA-Umsetzungsverordnung wurde von erheblichen IT-Umstellungsaufwendungen ausgegangen. Daher äußert der Nationale Normenkontrollrat hinsichtlich der geschätzten 4 Mio. Euro des Bundesministeriums der Finanzen Zweifel.

Bei diesem Sachverhalt macht der Nationale Normenkontrollrat Bedenken gegen die ausgewiesenen Kosten geltend. In der noch verbleibenden Zeit bis zur angestrebten Verabschiedung des Gesetzes ist eine vollständige und methodengerechte Quantifizierung des Erfüllungsaufwands, insbesondere unter Einbeziehung der Verbände, nicht mehr möglich.

Der Nationale Normenkontrollrat fordert das Bundesministerium der Finanzen daher auf, dass Regelungsvorhaben in angemessener Zeit (1 bis 2 Jahren) zu evaluieren und die tatsächlichen Kosten insbesondere des Umstellungsaufwands zu ermitteln.

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