Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gemäß Paragraph 6 Absatz 1 NKR-Gesetz (NKR-Nummer: 3251 und 3253)

Entwurf eines Gesetzes und einer Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie 2012/18/EU zur Beherrschung der Gefahren schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen, zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinie 96/82/EG des Rates (BMUB)

Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf der oben genannten Regelungsvorhaben zur Umsetzung der Seveso-III-Richtlinie der EU in nationales Recht geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürgerkeine Auswirkungen
Wirtschaft
Gesetz:
Jährlicher Erfüllungsaufwandrund 9,2 Mio. Euro
davon aus Informationspflichten
rund 9,2 Mio. Euro
Verordnung:
Jährlicher Erfüllungsaufwandrund 92.000 Euro
davon aus Informationspflichten
rund 71.000 Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwandrund 10,9 Mio. Euro
Verwaltung
Gesetz:
Jährlicher Erfüllungsaufwand
rund 4,9 Mio. Euro
Verordnung:
Jährlicher Erfüllungsaufwand
rund 1,2 Mio. Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwandrund 2,9 Mio. Euro
Erwägungen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens, zur Befristung und EvaluierungDie Überprüfung der Ziele und Wirkungen des Gesetzes und der Verordnung werden bis zum 30. September 2019 evaluiert.
One in one out’ - Regel
Der Verordnungsentwurf setzt EU-Vorgaben 1:1 um. Daher wird kein Anwendungsfall der ‚One in one out‘-Regel für neue Regelungsvorhaben der Bundesregierung begründet.
1:1 Umsetzung von EU-Recht (Gold plating)Dem NKR liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass mit den vorliegenden Regelungen über eine 1:1-Umsetzung hinausgegangen wird.
Der NKR erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben.
Der NKR begrüßt, dass im Gesetzesentwurf eine umfassende Alternativendiskussion vorgenommen wurde.

II. Im Einzelnen

Mit dem Regelungsvorhaben wird die Richtlinie 2012/18/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Juli 2012 zur Beherrschung der Gefahren schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen, zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinie 96/12/EG des Rates (Seveso-III-Richtlinie) umgesetzt.

Die Seveso-III-Richtlinie dient der Verhütung schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen und zielt darauf ab, Folgen solcher Unfälle für die menschliche Gesundheit und die Umwelt zu begrenzen, insbesondere durch die Anpassung der Liste der gefährlichen Stoffe, die Erweiterung der Öffentlichkeitsbeteiligung bei Zulassungsverfahren und die Verpflichtung von Anlagenbetreibern zur Aufstellung von Konzepten und Berichten.

Die Seveso-III-Richtlinie wird im Wesentlichen durch Änderungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG), des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) und der 12. Bundes-Immissionsschutzverordnung (Störfall-Verordnung) umgesetzt.

Im BImSchG werden im Wesentlichen folgende Änderungen vorgenommen:

  • Einführung einer Legaldefinition zum angemessenen Sicherheitsabstand zwischen störfallrelevantem Betrieb/Betriebsteil und sonstiger schutzbedürftiger Bebauung.

  • Soweit dieses (auch auf Basis der Rechtsprechung bestehende) Abstandsgebot nicht bereits im Rahmen der Bauleitplanung berücksichtigt ist, muss zumindest bei Unterschreitung des angemessenen Sicherheitsabstandes die Zulässigkeit des Vorhabens im Einzelfall geprüft werden:

    • Für die störfallrechtliche Änderung genehmigungsbedürftiger Anlagen wird eine Genehmigungspflicht eingeführt (§ 16a BImSchG), unabhängig davon, ob damit auch eine wesentliche Änderung einhergeht, die bisher nur eine Genehmigungspflicht nach § 16 BImSchG ausgelöst hat.

    • Für neue genehmigungsbedürftige Anlagen bleibt die Frage des angemessenen Sicherheitsabstandes Bestandteil des Genehmigungsverfahrens, soweit die Frage nicht bereits auf der Ebene der Bauleitplanung geklärt wurde. In Fällen, in denen die Errichtung störfallrelevanter Betriebe/Betriebsbereiche im Grunde einem vereinfachten Genehmigungsverfahren nach § 19 Absatz 1 BImSchG unterliegen würde, wird ein vereinfachtes Genehmigungsverfahren gemäß § 19 Absatz 4 BImSchG ausgeschlossen, wenn der angemessene Sicherheitsabstand unterschritten wird. Der Anlagenbetreiber muss insoweit ein Genehmigungsverfahren nach § 10 BImSchG durchlaufen mit der Beschränkung, dass nur die betroffene Öffentlichkeit beteiligt wird.

  • Soweit die Errichtung oder Änderung eines störfallrelevanten Betriebs/ Betriebsbereichs im Grunde nicht genehmigungsbedürftig wäre, wird gemäß § 23a BImSchG eine Anzeigepflicht eingeführt. Damit soll die Einhaltung eines angemessenen Sicherheitsabstandes behördlich festgestellt werden, sofern sie nicht bekannt ist. Die Öffentlichkeit erhält Zugang zu diesem Ergebnis.

  • Sollte der angemessene Sicherheitsabstand für dieses Vorhaben unterschritten werden, ist es für die Realisierung des Vorhabens erforderlich, dass ein (neu eingeführtes) störfallrechtliches Genehmigungsverfahren nach § 23b BImSchG durchgeführt wird. Hieran ist die Öffentlichkeit zu beteiligen.

  • Die Regelungen der §§ 23a und 23b finden keine Anwendung, wenn eine Betriebsplanzulassung nach Bundesberggesetz erforderlich ist. Hierzu soll das BBergG geändert werden, um die Anforderungen der Seveso-III-Richtlinie umzusetzen. Die Änderung des BBergG ist nicht Bestandteil des Regelungsvorhabens.

Im UVPG wird eine Umweltverträglichkeitsprüfung für benachbarte Schutzobjekte eingeführt, die an Störfallbetriebe – in den Sicherheitsabstand – heranrücken. Es soll damit festgestellt werden, ob dadurch das Störfallrisiko erhöht oder ein Domino-Effekt verstärkt wird. Hauptsächlich betroffen sein dürfte die öffentliche Hand als Vorhabenträger.

In der Störfall-Verordnung werden im Wesentlichen folgende Änderungen vorgenommen:

  • Klarstellung, dass die Gewährleistung des angemessenen Sicherheitsabstandes keine immissionsschutzrechtliche Betreiberpflicht darstellt sowie

Einführung beziehungsweise Erweiterung einer

  • Anzeigepflicht des Anlagenbetreibers zu Gegebenheiten in der unmittelbaren Umgebung eines neuen störfallrelevanten Betriebs/Betriebsbereichs zur Feststellung, ob sich Störfalle realisieren oder Domino-Effekte verstärken könnten,

  • Pflicht des Anlagenbetreibers eines störfallrelevanten Betriebs/Betriebsbereichs zu Information der Öffentlichkeit und der Nachbarschaft über seine Anlage,

  • Pflicht des Anlagenbetreibers eines störfallrelevanten Betriebs/Betriebsbereichs zur Erstellung und Sicherstellung eines Sicherheitsmanagementsystems,

  • Pflicht der zuständigen Verwaltung zur Erstellung von Überwachungsplänen und Überwachungsprogrammen der störfallrelevanten Betriebe/Betriebsbereiche.

1. Erfüllungsaufwand

Das Ressort hat die Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar in den Ausführungen zum Gesetz- und Verordnungsentwurf dargestellt.

Danach entsteht für die Wirtschaft ein jährlicher Erfüllungsaufwand von insgesamt rund 9,2 Mio. Euro. Davon entfallen auf Bürokratiekosten durch gesetzliche Informationspflichten 9,2 Mio. Euro.

Gesetz

Der jährliche Erfüllungsaufwand ist im Wesentlichen auf die Verpflichtung zur Durchführung eines Genehmigungsverfahrens bei Unterschreitung des angemessenen Sicherheitsabstandes zurückzuführen. Im Fall des vereinfachten Verfahrens gemäß § 19 BImSchG (ohne Öffentlichkeitsbeteiligung) führt ein förmliches Genehmigungsverfahren (§ 10 BImSchG) zu einem Mehraufwand durch die Aufbereitung von Unterlagen für die Öffentlichkeitsbeteiligung.

In Deutschland existieren derzeit 3.264 störfallrelevante Betriebe oder Betriebsbereiche. Davon schätzt das Ressort etwa 150 Verfahren pro Jahr, die nunmehr einem förmlichen Zulassungsverfahren unterliegen werden. Hier wird voraussichtlich im Einzelfall ein Mehraufwand von etwa 39.000 Euro entstehen. Dieser resultiert aus einem Personalaufwand von etwa 552 Stunden/ 69 Arbeitstagen bei einem Stundenlohnsatz von 33,20 Euro (durchschnittliches Niveau) sowie aus Sachkosten durch Gutachten etc. von etwa 20.300 Euro. Insgesamt ergibt sich ein Aufwand von 5,8 Mio. Euro pro Jahr für diese Vorgabe.

Weiteren wesentlichen Anteil am Erfüllungsaufwand hat auch die Anzeigepflicht nach § 23a BImSchG mit etwa 1,2 Mio. Euro Folgekosten. Dort wird bei geschätzten 450 betroffenen Anlagen im Einzelfall ein Aufwand von 2.800 Euro für die Zusammenstellung der Unterlagen und Informationen anfallen (Vorbereitungsaufwand etwa 11 Arbeitstage bei einem Stundenlohnsatz von 33,20 Euro).

Des Weiteren ergibt sich Mehraufwand auch im Verhältnis von einem nicht genehmigungsbedürftigen Vorhaben zu einem störfallrelevanten Genehmigungsverfahren (§ 23b BImSchG). Bei einem Aufwand im Einzelfall (rund 39.000 Euro, siehe oben) werden bei 55 (von oben genannten 450) Fällen pro Jahr Folgekosten von 2,1 Mio. Euro erwartet.

Verordnung

Durch die Verpflichtung der Seveso-III-Richtlinie müssen die betroffenen Anlagenbetreiber ihr Sicherheitsmanagement erneut überprüfen und gegebenenfalls an die neuen Vorgaben anpassen. Der Aufwand für die 3.264 Unternehmen beträgt im Einzelfall 1.900 Euro (47,30 Euro Stundenlohnsatz und Aufwand von gut 5 Arbeitstagen) und führt insgesamt zu einmaligen Folgekosten von etwa 6,2 Mio. Euro.

Weiterer einmaliger Erfüllungsaufwand ergibt sich vor allem aus den Informationspflichten für die Öffentlichkeit. Für die Bereitstellung von Informationen zum Störfallbetrieb, unter anderem den Mengen des gefährlichen Stoffes oder den Verfahren, in denen diese Stoffe eingesetzt werden, werden im Einzelfall 1.000 Euro, bei betroffenen 3.264 Unternehmen insgesamt etwa 3,3 Mio. Euro geschätzt.

Für die Verwaltung ergibt sich ein jährlicher Erfüllungsaufwand von insgesamt etwa 6,1 Mio. Euro.

Gesetz

Spiegelbildlich zu den neuen Vorgaben der Wirtschaft hat auch die Verwaltung einen größeren Prüf- und Überwachungsaufwand. Der größte Kostentreiber dürfte hier in der Durchführung förmlicher Verfahren durch die Verwaltungen der Länder liegen (entweder im Rahmen des § 10 BImSchG oder im Rahmen des § 23b BImSchG).

Im Fall des § 10 BImSchG wird bei 150 Fällen pro Jahr ein Aufwand im Einzelfall von rund 9.400 Euro geschätzt (Aufwand etwa 23 Arbeitstage für Vorbereitung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Auswertung eingegangener Stellungnahmen bei einem Stundenlohnsatz von 35,10 Euro für den gehobenen Dienst der Länder und pauschal 32% der Personalkosten als Sachkosten, vergleiche BMF-Arbeitsplatzpauschale). Insgesamt wird ein Aufwand von 1,4 Mio. Euro jährlich geschätzt.

Im Fall der Durchführung eines störfallrechtlichen Genehmigungsverfahrens nach § 23b BImSchG hängt hier der Aufwand auch vom Vorhandensein einer Bauleitplanung (Flächennutzungsplan, Bebauungsplan) ab, welches die Frage des Abstandsgebotes berücksichtigt, beziehungsweise, ob eine Abwägung dahingehend erfolgt, ob vom angemessenen Sicherheitsabstand abgewichen werden kann. Das Ressort schätzt im Einzelfall durchschnittliche Mehrkosten von etwa 16.500 Euro und in Summe gut 900.000 Euro bei jährlich 55 Fällen (Stundenlohnsatz 35,10 Euro und zeitlicher Aufwand von etwa 40 Arbeitstagen sowie Sachkosten).

Ein weiterer großer Kostentreiber ist die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP). Dies betrifft den Fall, dass die Verwaltung die UVP durchführt. Hier schätzt das Ressort nach Länderangaben 20 Fälle im Jahr und einen Personal- und Sachkostenaufwand im Einzelfall von rund 100.000 Euro, in Summe fast 2 Mio. Euro. Bei einem Stundenlohnsatz von 35,10 Euro sowie Sachkosten entsteht also ein Einzelaufwand von etwa 242 Arbeitstagen.

Darüber hinaus kann die Verwaltung als Träger der öffentlichen Hand einer schutzbedürftigen Bebauung selbst der UVP-Pflicht unterliegen. Die Pflicht, eine UVP bei heranrückender Bebauung einer schutzbedürftigen Nutzungsart in den Sicherheitsabstand zu einem störfallrelevanten Betrieb/Betriebsbereich vorzunehmen, dürfte insbesondere die Planung von Verkehrsvorhaben wie Bundesautobahnen und Bundesstraßen, also den Bund betreffen. Die Häufigkeit, wie viele Vorhaben des Bundes einer UVP-Pflicht aufgrund der Vorgaben der Seveso-III-Richtlinie unterliegen, weil sie den Sicherheitsabstand eines Störfallbetriebes beeinträchtigen würden, kann nach Angaben des Ressorts nicht quantifiziert werden, sie dürfte aber sehr gering ausfallen. Hintergrund ist, dass die UVP-Pflicht bei diesen Vorhaben in der Regel bereits aufgrund anderer Kriterien (nach Anlage 2 des UVPG) gegeben sein wird.

Verordnung

Gemäß Störfallverordnung haben die Verwaltungen Überwachungsprogramme je Störfallbetrieb aufzustellen, diese zu überprüfen und zu aktualisieren. Hier werden Mehrkosten von 610 Euro im Einzelfall und 350 Euro für die Aktualisierung und Überprüfung (jeweils Stundenlohnsatz von 35,10 Euro und Sachkosten) geschätzt. Bei 3.264 Fällen fällt daher ein Erfüllungsaufwand von einmalig etwa 2 Mio. Euro und jährlich etwa 1,2 Mio. Euro an.

2. Alternativendarstellung

Der NKR begrüßt, dass im Gesetzentwurf eine umfassende Alternativendiskussion zur Umsetzung von Artikel 15 Seveso-III-Richtlinie (Öffentlichkeitsbeteiligung am Entscheidungsverfahren) vorgenommen wurde. Das Ressort stellt nachvollziehbar die verschiedenen Varianten der Umsetzung dar und erläutert die Gründe für die Wahl eines „störfallrechtlichen“ Anzeige- und Genehmigungserfordernisses.

3. Darstellung von Evaluierungserwägungen

Die Überprüfung der Ziele und Wirkung des Gesetzes und der Verordnung werden bis zum 30. September 2019 gemäß Staatssekretärsbeschluss evaluiert.

Die Evaluation wird auf einem Bericht der Bundesregierung beruhen, den sie auf Grundlage von Informationen der Länder aus dem Vollzug der Regelungen erstellt und auch an die Europäische Kommission übermittelt. Die Kommission erstellt auf Grundlage der Berichte aus den Mitgliedstaaten einen „Bericht über die Umsetzung und die effiziente Funktionsweise der Richtlinie einschließlich von Informationen zu im Hoheitsgebiet der Union eingetretenen schweren Unfälle und deren möglichen Auswirkungen auf die Umsetzung dieser Richtlinie“ und übermittelt ihn bis zum 30.9.2020 an das Europäische Parlament, gegebenenfalls verbunden mit einem Vorschlag für einen Gesetzgebungsakt.

Der NKR erhebt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben.

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6. Mai 2016