Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz: NKR-Nr. 2964

Entwurf eines Gesetzes für die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern an Führungspositionen in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst

Mit den gesetzlichen Regelungen soll der Anteil von Frauen an Führungspositionen in der Privatwirtschaft, in der Bundesverwaltung, in den Unternehmen und Gerichten des Bundes sowie in Gremien im Einflussbereich des Bundes signifikant erhöht werden.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürgerkeine Änderungen
WirtschaftJährlicher Erfüllungsaufwandrund 260.000 Euro
davon Bürokratiekostenrund 8.500 Euro
VerwaltungJährlicher Erfüllungsaufwand für den Bundca. 9,6 Mio. Euro
Bestellen von bis zu drei Stellvertreterinnen in Dienststellen mit großen Zuständigkeits- oder komplexen Aufgabenbereich (§ 19 Abs. 4 BGleiG)ca. 5,2 Mio. Euro
Zuordnung der Gleichstellungsbeauftragten von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern (§ 29 Abs. 2 BGleiG)ca. 5,2 Mio. Euro
Pflicht, den Gleichstellungsplan alle zwei Jahre zu aktualisieren, entfälltca. 1,2 Mio. Euro
Erfüllungsaufwand für die Länder und Kommunenkeine Auswirkungen
EvaluierungDie Regelungen zur gleichberechtigten Teilhabe von Frauen und Männern an Führungspositionen in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst wird regelmäßig evaluiert. Der NKR begrüßt das und erwartet, dass sich die Evaluation auch auf den Erfüllungsaufwand erstreckt.
Der NKR hält die Ausführungen der Ressorts zum Erfüllungsaufwand der Wirtschaft, soweit sie sich auf die Stundensätze von Aufsichtsrats- und Vorstandsmitgliedern und deren Zeitaufwand beziehen, teilweise für nicht plausibel. Der NKR sieht für die vorgesehenen Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen die Notwendigkeit einer Quantifizierung des Erfüllungsaufwands. Der Nationale Normenkontrollrat macht daher im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags bezüglich der Darstellungen der Gesetzesfolgen im vorliegenden Regelungsvorhaben Einwände geltend.

II. Im Einzelnen

1. Regelungsinhalt

1.1. Regelungen für die Wirtschaft

a. Vorgabe einer Geschlechterquote von mindestens 30 Prozent für Aufsichtsräte:
  • Ab dem 1.1.2016 wird es eine fixe Mindestquote von 30 Prozent für das jeweils unterrepräsentierte Geschlecht geben.
  • Betroffen sind Aufsichtsräte börsennotierter Unternehmen, die der paritätischen Mitbestimmung unterliegen, d. h. vor allem große Publikumsgesellschaften in der Rechtsform der Aktiengesellschaft (AG) oder Kommanditgesellschaft auf Aktien (KGaA), insgesamt ca. 100.
  • Zudem müssen börsennotierte Unternehmen in der Rechtsform der Europäischen Gesellschaft (SE), die aufgrund einer Vereinbarung oder bei Anwendung der Auffangregelung nach SE-Beteiligungsgesetz paritätisch mitbestimmt sind, die Mindestquote erfüllen, ebenso börsennotierte Unternehmen, die aus einer grenzüberschreitenden Verschmelzung hervorgehen und die auf der Grundlage des Gesetzes über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer bei einer grenzüberschreitenden Verschmelzung (MgVG) paritätisch mitbestimmt sind.
  • Bei Nichterfüllung bleiben die Plätze im Aufsichtsrat, vorbehaltlich einer Nachwahl oder gerichtlichen Bestellung, unbesetzt.
  • Es wird eine Berichtspflicht der Unternehmen über den Stand der Zielerreichung und über die Gründe für das Nichterreichen der Quote eingeführt.
b. Festlegung von Zielgrößen für Aufsichtsräte, Vorstände und oberste Management-Ebenen:
  • Es müssen künftig Zielgrößen zur Erhöhung des Frauenanteils und Fristen zu deren Erreichung festgelegt werden.
  • Betroffene Unternehmen sind neben AG und KGaA auch GmbHs, eG und VVaG, die Rechtsform der SE, die börsennotiert sind oder der Mitbestimmung unterliegen, insgesamt ca. 3.500 Unternehmen.
  • Es gibt keine Mindestzielgroße, die Zielvorgaben werden selbst gesetzt und sollen stufenweise umgesetzt werden, allerdings mit dem Verbot, hinter einmal erreichte Frauenanteile zurückzufallen.
  • Es besteht eine Berichtspflicht zur Zielerreichung und zu Hinderungsgründen innerhalb der Erklärung über die Unternehmensführung.

1.2. Regelungen für die Verwaltung: Novellierungen der gesetzlichen Regelungen für den öffentlichen Dienst des Bundes

a. Bundesgremienbesetzungsgesetz

Gremien, deren Mitglieder vollständig oder zum Teil durch Wahlen bestimmt werden, müssen – sofern der Bund mindestens drei Mitglieder des Gremiums bestimmen kann - ab 2016 die fixe Quote von 30% erfüllen; ab dem Jahr 2018 soll dieser Anteil auf 50% erhöht werden.

b. Bundesgleichstellungsgesetz

Ziel des Bundesgleichstellungsgesetzes ist es, die Gleichstellung von Frauen und Männern zu verwirklichen, bestehende Benachteiligungen aufgrund des Geschlechts zu beseitigen und künftige Benachteiligungen zu verhindern sowie die Vereinbarkeit von Familie, Pflege und Berufstätigkeit zu verbessern.

Das Bundesgleichstellungsgesetz gilt für alle Bundesgerichte, Behörden und Verwaltungsstellen der unmittelbaren Bundesverwaltung sowie Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts des Bundes. Das Gesetz gilt auch für Unternehmen in bundeseigner Verwaltung und für Unternehmen, die aus bundeseigener Verwaltung in die Rechtsform eines Unternehmens des privaten Rechts umgewandelt werden.

Die Aufgabenbereiche der Gleichstellungsbeauftragten werden gestärkt und der Gleichstellungsbeauftragten werden weitere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zugeordnet. Zudem sind bei Dienststellen mit großen Zuständigkeits- oder komplexen Aufgabenbereichen zusätzliche Stellvertreterinnen der Gleichstellungsbeauftragten zu bestellen.
Der Bericht der Bundesregierung an den Deutschen Bundestag zum Bundesgleichstellungsgesetz erfolgt weiterhin alle vier Jahre.

2. Erfüllungsaufwand

Die im Gesetzentwurf enthaltenen Angaben zur Entwicklung des Erfüllungsaufwandes basieren auf einer Untersuchung durch das Statistische Bundesamt, die der Normenkontrollrat, was die Ausführungen zur Wirtschaft angeht, jedoch in Teilen nicht als plausibel erachtet.

2.1. Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft

Das Ressort legt nach der Lohnkostentabelle des Leitfadens Erfüllungsaufwand als durchschnittlichen Stundensatz für Mitglieder von Aufsichtsräten und Vorständen 47,30 Euro zu Grunde. Wenn auch für diese keine statistischen Erhebungen existieren, ist der NKR nach Stichprobenanalysen der Auffassung, dass die tatsächlichen Stundensätze eines Aufsichts- oder Vorstandsmitglieds deutlich höher liegen. Der Erfüllungsaufwand dürfte deshalb, soweit er mit einem durchschnittlichen Stundensatz eines Aufsichtsrats- oder Vorstandsmitglieds errechnet wird, mindestens mit dem Faktor zwei zu multiplizieren sein.

a. Feste Geschlechterquote von 30% für Aufsichtsräte

Bei den Unternehmen, die sowohl börsennotiert sind als auch der paritätischen Mitbestimmung unterliegen, handelt es sich um die großen Publikumsgesellschaften in der Rechtsform der Aktiengesellschaften und Kommanditgesellschaften auf Aktien. Die Annahme von insgesamt rund 100 betroffenen Gesellschaften erscheint plausibel.

  • Mindestquote:
    Da die Wahl von Aufsichtsräten auch zur Erfüllung der Mindestquote im Rahmen des üblichen Turnus abgehalten wird und die Vergütung der Aufsichtsratsmitglieder nicht von der Dauer der Sitzungen abhängig ist, geht das Ressort davon aus, dass die Beachtung der Quote zu keinem zusätzlichen Zeitaufwand führt. Das erscheint plausibel.

  • Erweiterung des Vorschlags zur Wahl von Aufsichtsratsmitgliedern (Informationspflicht):
    Der Vorschlag zur Wahl der Aufsichtsratsmitglieder muss künftig Angaben zur gebotenen Verteilung der Sitze auf Männer und Frauen enthalten. Das Ressort geht davon aus, dass diese Änderung keine nennenswerten Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand hat. Das erscheint plausibel.

  • Verteilung der Sitze bei Nichterreichung der 30%- Mindestquote:
    Das Ressort geht davon aus, dass alle fünf Jahre ein neuer Aufsichtsrat gewählt und in fünf Prozent der Fälle eine Nachwahl oder Ersatzbestellung erforderlich wird. Der Zeitaufwand wird mit durchschnittlich fünf Minuten angesetzt. Diese durchschnittliche Zeitannahme umfasst einerseits die Unternehmen, bei denen keine Nachwahl erforderlich ist mit 0 Minuten (95 Prozent der Fälle) und andererseits die fünf Prozent der Unternehmen, bei denen eine Nachwahl erforderlich ist. Der tatsächliche Zeitaufwand im Einzelfall liegt höher. Insgesamt kommt das Ressort hier auf einen Erfüllungsaufwand von vier Euro jährlich. Das hält der NKR, was Zeitaufwand und Stundensätze angeht, nicht für plausibel.

  • Neue Angabe in der Erklärung zur Unternehmensführung zur Einhaltung der fixen Mindestquote (Informationspflicht):
    Das Ressort geht davon aus, dass zur Erfüllung dieser Berichtspflicht ein Zeitaufwand von drei Minuten erforderlich ist, da die meisten Unternehmen die Mindestquote erfüllen. Hinsichtlich des durchschnittlichen Stundensatzes legt das Ressort 47,30 Euro zugrunde. Die jeweiligen Erklärungen zur Unternehmensführung, sind - anders als vom Ressort eingeschätzt - Materien, mit denen sich Vorstand und Aufsichtsrat befassen. Deshalb hält der NKR den dafür errechneten Erfüllungsaufwand nicht für plausibel.
b. Verbindliche Zielgrößen für Aufsichtsräte, Vorstände und oberste Management-Ebenen

Zur Festlegung von Zielgrößen sind neben dem Kreis der Unternehmen, die künftig eine Geschlechterquote in ihren Aufsichtsräten erfüllen müssen, auch Gesellschaften mit beschränkter Haftung (GmbH), eingetragene Genossenschaften (eG) und Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit betroffen. Das Ressort geht davon aus, dass insgesamt 3.500 Unternehmen von der neuen Verpflichtung betroffen sind. Das erscheint plausibel.

  • Festlegung der Fristen und Zielgrößen durch den Vorstand für die beiden Führungsebenen unterhalb des Vorstands:
    Das Ressort geht davon aus, dass durchschnittlich vier Personen an den Sitzungen teilnehmen, im Durchschnitt alle vier Jahre eine neue Frist und Zielgröße festgelegt wird und 30 Minuten für die Festlegung der Zielgrößen zu veranschlagen sind. Der NKR erachtet diese Annahmen als plausibel, allerdings nicht die zu Grunde gelegten Stundensätze. Die vom Ressort veranschlagten Personalkosten von rund 83.000 Euro jährlich dürften nach Einschätzung des NKRs mindestens doppelt so hoch liegen.

  • Festlegung der Fristen und Zielgrößen im Aufsichtsrat und Vorstand durch den Aufsichtsrat:
    Das Ressort geht davon aus, dass durchschnittlich 16 Personen an den Sitzungen teilnehmen, regelmäßig alle vier Jahre eine neue Frist und Zielgröße bestimmt wird und ein Zeitaufwand von 15 Minuten anfällt. Der NKR hält den Zeitaufwand für sehr knapp und die Stundensätze für deutlich zu gering. Das Ressort geht von Personalkosten in Höhe von insgesamt rund 165.000 Euro jährlich aus, die nach Ansicht des NKR tatsächlich höher liegen dürften.

  • Neue Angaben für börsennotierte Unternehmen in der Erklärung zur Unternehmensführung zur Frist, Zielgröße und Ergebnissen (Informationspflicht):
    Das Ressort geht davon aus, dass etwa 850 Unternehmen jährlich von der Berichtspflicht betroffen sind und nur in sehr wenigen Unternehmen die Zielgrößen nicht erreicht werden, für die dann ein erhöhter Begründungsaufwand anfiele. Durchschnittlich geht das Ressort deshalb von einem Zeitaufwand von insgesamt drei Minuten aus. Der NKR erwartet einen höheren Zeitaufwand und geht auch davon aus, dass sich Aufsichtsrat und Vorstand jeweils mit der Materie befassen, so dass die vom Ressort errechneten jährlichen 2.010 Euro Erfüllungsaufwand zu gering sind.

  • Erstmalige Erklärung zur Unternehmensführung für alle weiteren verpflichteten Unternehmen im Lagebericht zur Frist, Zielgröße und Ergebnissen (Informationspflicht):
    Das Ressort schätzt, dass etwa 2.650 Unternehmen jährlich von der Berichtspflicht betroffen sind und nur ein geringer Teil die Zielgrößen nicht erreicht, sodass nur selten ein erhöhter Begründungsaufwand erforderlich wird. Durchschnittlich geht das Ressort deshalb von einem Zeitaufwand von 3 Minuten aus. Auch hier erwartet der NKR einen längeren Zeitaufwand und eine Befassung durch die Aufsichtsrats- oder Vorstandsmitglieder, so dass der geschätzte Erfüllungsaufwand in Höhe von rund 6.300 Euro jährlich zu gering ist.

  • Erstmalige Erklärung zur Unternehmensführung über Zielgrößen und Ergebnisse:
    Das Ressort nimmt an, dass diese Regelung praktisch keinen Anwendungsbereich hat. Nach Auffassung des NKR widerspricht eine Regelung ohne praktischen Anwendungsbereich den Grundsätzen der besseren Rechtsetzung.

Der NKR sieht keinen Grund, über den im Gesetzentwurf aufgeführten Aufwand hinaus, wie teilweise erwogen wurde, auch die Kosten für externe Personalberater zur Suche nach geeigneten Kandidatinnen im Erfüllungsaufwand zu berücksichtigen. Denn die Einschaltung von Personalberatern hängt nicht von geschlechtsspezifischen Merkmalen ab.

2.2. Erfüllungsaufwand für die Verwaltung

Es entstehen erhebliche Aufwände für das Bestellen von Stellvertreterinnen in Dienststellen mit großen Zuständigkeits- oder komplexen Aufgabenbereichen und für die Zuordnung von Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Gleichstellungsbeauftragten. Gleichzeitig wird beim Bundesgleichstellungsgesetz bestehender Erfüllungsaufwand abgebaut, weil die Pflicht, den Gleichstellungsplan alle zwei Jahre zu aktualisieren, entfällt. Die Berechnungen des Erfüllungsaufwandes erscheinen plausibel.

Zusätzlicher Erfüllungsaufwand

  • Bestellen von bis zu drei Stellvertreterinnen in Dienststellen mit großen Zuständigkeits- oder komplexen Aufgabenbereichen sowie in Ausnahmefällen bei Verwaltungen mit großem Geschäftsbereich (§ 19 Absatz 4 BGleiG)
    Dienststellen mit großen Zuständigkeits- oder komplexen Aufgabenbereichen bestellen bis zu drei Stellvertreterinnen. Im Anschriftenverzeichnis des Bundes gibt es ca. 1.500 Adressen der Behörden, Anstalten, und Stiftungen des Bundes, der Bundeswehr und Körperschaften. Die Zahl der Dienststellen wird in etwa dem entsprechen. Hinzu kommen circa 300 Jobcenter, die zur unmittelbaren Verwaltung des Bundes gehören. Von den insgesamt 1.800 Dienststellen haben 135 Dienststellen über 1.000 Mitarbeiter. Davon werden ca. für 900 Dienststellen (Zweidrittel der Dienststellen) große Zuständigkeits- oder komplexe Aufgabenbereiche besitzen. Da jede Dienststelle bereits nach geltendem Recht mindestens eine Stellvertreterin benennt, entsteht für die erste Stellvertreterin kein neuer Erfüllungsaufwand. Dreiviertel der 90 Dienststellen werden voraussichtlich jeweils eine weitere Stellvertreterin benennen, das restliche Viertel weitere zwei Stellvertreterinnen. Das ergibt ca. 112 neue Stellvertreterinnen. Allerdings werden diese Stellvertreterinnen durchschnittlich nur zur Hälfte freigestellt, so dass für jede Stellvertreterin eine halbe Stelle benötigt wird. Dies entspricht 56 vollen Stellen des gehobenen Dienstes. Insofern entsteht nach Angabe des Ressorts ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 5,2 Mio. Euro.
  • Der Gleichstellungsbeauftragten sind Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zuzuordnen
    In den rd. 135 Dienststellen mit mindestens 1.000 Beschäftigten ist der Gleichstellungsbeauftragten künftig zwingend ein Mitarbeiter zuzuordnen. In Dienststellen mit weniger als 1.000 Beschäftigten kann der Gleichstellungsbeauftragten ein Mitarbeiter zugeordnet werden. Für diese sind 50 Prozent = 68 Stellen vorhanden, so nur durch die weiteren 68 Stellen des mittleren Dienstes neuer Erfüllungsaufwand entsteht. Insgesamt entsteht dadurch ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 5,2 Mio. Euro.

Sonstiger zusätzlicher Erfüllungsaufwand

Der Gesetzentwurf enthält weitere Regelungen, die zu einem jährlichen Erfüllungsaufwand von insgesamt rund 270.000 Euro führen. Dies sind folgende Regelungen:

  • Die Bundesregierung erstellt alle vier Jahre im Rahmen des Bundesgleichstellungsgesetzes einen Bericht für den Deutschen Bundestag.
  • Der Gleichstellungsplan muss Angaben zur Vereinbarkeit von Familie, Pflege und Beruf enthalten.
  • Die Dienststelle begründet die Entscheidung über den Einspruch der Gleichstellungsbeauftragten schriftlich und übermittelt ihn unverzüglich.
  • Die Bundesregierung informiert den Deutschen Bundestag alle vier Jahre über die Zusammenstellung und Auswertung der Gremienbesetzungen durch den Bund.
  • Die Institutionen des Bundes veröffentlichen jährlich die jeweilige Gremienbesetzung mit Männern und Frauen und melden diese an das Statistische Bundesamt.
  • Die Institutionen des Bundes veröffentlichen eine Aufstellung ihrer Gremien sowie die Anzahl der in ihnen jeweils durch den Bund zu bestimmenden Mitglieder auf ihrer Webseite und aktualisieren diese Angaben regelmäßig.
  • Es erfolgt eine Veröffentlichung der Gleichstellungspläne im Intranet und Übermittlung an Beschäftigte mit Vorgesetzen-/Leitungsfunktion.
  • Das BMFSFJ übermittelt die Antwort auf Anfragen nach § 35 Absatz 1 BGleiG nachrichtlich der jeweils zuständigen Bundesbehörde.

Pflicht, den Gleichstellungsplan alle zwei Jahre zu aktualisieren, entfällt

Bislang mussten die Dienststellen den Gleichstellungsplan alle zwei Jahre an die aktuelle Entwicklung anpassen. Künftig entfällt diese Pflicht und die Aktualisierung steht im Ermessen der Behörde. 3 Personen des höheren Dienstes werden an jeweils 5 Arbeitstage an der Aktualisierung des Gleichstellungsplans arbeiten. Bei der Hälfte der 1.800 Dienststellen wird der Gleichstellungsplan nicht mehr alle zwei Jahre überarbeitet. Insofern reduziert sich der jährliche Erfüllungsaufwand um rund 1,2 Mio. Euro.

3. Rechtsverordnungen

Der Gesetzentwurf enthält sieben Verordnungsermächtigungen im Bundesgleichstellungs- und Bundesgremienbesetzungsgesetz. Der im Rahmen dieser Rechtsverordnungen voraussichtlich anfallende Erfüllungsaufwand wurde in diesem Regelungsvorhaben nicht quantifiziert, da nach Angaben der federführenden Ressorts die Inhalte dieser Verordnungen noch nicht feststehen. Der NKR weist darauf hin, dass bei einer Verordnungsermächtigung jedoch zumindest die Grundzüge der darin enthaltenen Regelungen bekannt sein müssen. Der NKR hält das für unbefriedigend und erwartet, dass die beiden Ressorts auf – wie angekündigt – den entstehenden Erfüllungsaufwand spätestens mit den jeweiligen Verordnungsentwürfen beziffern.

4. Evaluierung

Die Bundesregierung wird dem Deutschen Bundestag alle vier Jahre einen Bericht zur Umsetzung des Bundesgremienbesetzungsgesetzes und einen Bericht im Rahmen des Bundesgleichstellungsgesetzes vorlegen. Diese Berichtspflichten sind in § 7 BGremBG und § 39 BGleiG gesetzlich verankert. Der Bericht zum Bundesgremienbesetzungsgesetz wird eine Zusammenstellung und Auswertung der Gremienbesetzung durch den Bund enthalten. Der Bericht über die Situation der Frauen und Männer in den Dienststellen und Unternehmen (Bericht zum Bundesgleichstellungsgesetz) wird darlegen, inwieweit die Ziele des Bundesgleichstellungsgesetzes erreicht und das Gesetz angewendet worden ist. Der Bericht wird auch vorbildhafte Gleichstellungsmaßnahmen einzelner Dienststellen ausweisen. Der NKR erwartet, dass in diesen Berichten auch zum Erfüllungsaufwand Stellung genommen wird.

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