Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz: NKR-Nr. 3144

Entwürfe zur Änderung wasser-, naturschutz- und bergrechtlicher Vorschriften zur Untersagung und zur Risikominimierung bei den Verfahren der Fracking-Technologie und anderer Vorhaben

Die Fracking-Technologie zur Gewinnung von Erdgas aus sog. konventionellen Lagerstätten (bspw. Sand- und Karbonatgestein) kommt in Deutschland seit den 1960er Jahren zum Einsatz. Fracking bedeutet, dass das Speichergestein mit hydraulischem Druck aufgebrochen wird. Dazu wird eine sog. Fracking-Flüssigkeit, ein Gemisch aus Wasser, Sand und Chemikalien, mit hohem Druck in das Speichergestein verpresst. Entstehende Risse ermöglichen den Gasen oder Flüssigkeiten, zur Bohrung zu fließen und können dann gefördert werden. Pro Tiefbohrung werden mehrere Fracks (Horizontalbohrungen) vorgenommen.

Das sog. unkonventionelle Fracking, also die Förderung in Schiefer- und Kohleflözgaslagerstätten, findet bisher in Deutschland keine Anwendung. Im Gegensatz zur konventionellen Erdgasförderung ist sog. Schiefergas flächig im Untergrund verbreitet. Die Speichergesteine für Schiefergas sind wenig durchlässig. Zur Förderung bedarf es daher einer flächenhaften Erschließung.

Der NKR hat die Regelungsentwürfe des BMUB "Entwurf eines Gesetz zur Änderung wasser- und naturschutzrechtlicher Vorschriften zur Untersagung und zur Risikominimierung bei den Verfahren der Fracking-Technologie" (Nr. 3144) sowie des BMWi "Entwurf eines Gesetz zur Ausdehnung der Bergschadenshaftung auf den Bohrlochbergbau und Kavernen" (Nr. 3145) und "Verordnung zur Einführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen und über bergbauliche Anforderungen beim Einsatz der Fracking-Technologie und Tiefbohrungen" (Nr.) geprüft und zu allen Regelungsvorhaben eine Stellungnahme abgegeben.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürgerkeine Auswirkungen
WirtschaftJährlicher Erfüllungsaufwandrund 31 Mio. Euro
Erfüllungsaufwand im Einzelfall (Fracking-Vorhaben)durchschnittlich
1,9 Mio. Euro
Verwaltung LänderJährlicher Erfüllungsaufwandrund 3 Mio. Euro
Verwaltung BundJährlicher Erfüllungsaufwandrund 5 Mio. Euro
1:1-Umsetzung von EU-RechtDie Umsetzung von EU-Recht macht nur einen kleinen Anteil der rechtlichen Änderungen aus. Dem NKR liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass mit den vorliegenden Regelungen über eine 1:1-Umsetzung hinausgegangen wird.
EvaluierungserwägungenDie Wirkungen und Kostenfolgen der Umsetzung der wasser-, naturschutz- und bergrechtlichen Vorschriften zur Untersagung und zur Risikominimierung insbesondere bei den Verfahren der Fracking-Technologie sowie die Erreichung der mit den Vorhaben beabsichtigten Ziele werden 4 Jahre nach Inkrafttreten evaluiert. Die Evaluation soll die Erkenntnisse der Expertenkommission berücksichtigen.
Für das Regelungspaket ist insgesamt festzustellen, dass die dem Erfüllungsaufwand zugrunde liegenden Abschätzungen mit großen Unsicherheiten behaftet sind. Mit den Stellungnahmen der Länder und Verbände zur Abschätzung des zu erwartenden Erfüllungsaufwands konnte die Kostenabschätzung auf eine belastbarere Grundlage gestellt werden. Der NKR begrüßt das hierzu durchgeführte Verfahren der Ressorts ausdrücklich.
Gleichwohl unterstreichen die bestehenden Unsicherheiten über die Wirkungen der Regelungsvorhaben die Notwendigkeit einer Evaluation. Der NKR begrüßt daher, dass die Regelungsvorhaben im Gesamtzusammenhang evaluiert werden.
Der NKR gibt jedoch zu bedenken, dass ihm für die Beurteilung des Regelungspakets mit den hierzu erforderlichen Aufwandsschätzungen nur eine sehr kurze Prüffrist eingeräumt wurde. Auch im Blick auf die Komplexität des Regelungspakets wird damit das Prüfmandat des NKR erheblich eingeschränkt.

II. Im Einzelnen

Mit dem vorliegenden Regelungspaket setzt die Bundesregierung Vorgaben aus dem Koalitionsvertrag um, wonach ein neuer rechtlicher Rahmen für den Einsatz der Fracking-Technologie sowie zur Erprobung von unkonventionellem Fracking geschaffen werden soll.

Hierzu sieht das Regelungspaket die Änderung folgender Vorschriften vor:

  • Wasserhaushaltsgesetz (sowie Bundesnaturschutzgesetz, Grundwasserverordnung und Umweltschadensgesetz, BMUB), insbesondere Regelung einer wasserrechtlichen Erlaubnis für Fracking-Vorhaben.
  • Verordnung über die UVP bergbaulicher Vorhaben und Allgemeine Bundesbergverordnung (BMWi), insbesondere Einführung einer obligatorischen Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) für alle Fracking-Vorhaben.
  • Bundesberggesetz (sowie Einwirkungsbereichs-Bergverordnung, BMWi), insbesondere Regelung zur Haftung für Bergschäden.

1. Auswirkungen der Reglungsvorhaben auf den Erfüllungsaufwand

Die Ressorts BMWi und BMUB haben die Auswirkungen der Regelungsvorhaben auf den Erfüllungsaufwand quantifiziert und dargestellt. Aufgrund der Komplexität der Verfahren und die damit einher gehenden Schwierigkeiten, den zu erwartenden Erfüllungsaufwand plausibel abzuschätzen, haben die Ressorts einen umfangreichen Fragebogen an Länder und Verbände übermittelt. Der NKR begrüßt dieses Vorgehen ausdrücklich. Im Ergebnis haben zwei Verbände und neun Länder wichtige Anhaltspunkte zum erwarteten Erfüllungsaufwand übermitteln können. Diese Stellungnahmen haben die Ressorts bei der Abschätzung berücksichtigt.

Nach den Ausführungen der Ressorts führen die Regelungsvorhaben insgesamt zu einem Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft von jährlich etwa 31 Mio. Euro. Auf Seiten der Verwaltung entsteht jährlicher Erfüllungsaufwand von etwa 8 Euro. Für Bürgerinnen und Bürger haben die Regelungsvorhaben keine unmittelbaren Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand.

Der NKR nimmt zu den wesentlichen Auswirkungen wie folgt Stellung:

a) Grundsätzliches Erfordernis einer wasserrechtlichen Erlaubnis für Gewässernutzungen nach § 9 Abs. 2 Nr. 3 und 4 WHG

Bisher gab es bei Fracking-Vorhaben keine wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren. Mit den vorgesehenen Änderungen des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) wird das Erfordernis einer wasserrechtlichen Erlaubnis ausdrücklich normiert (§ 9 Abs. 2 Nr. 3 WHG).

Die Länder können Wasserschutzgebiete oder Trinkwassergewinnungsgebiete ausweisen. Für diese Gebiete kann nach WHG keine wasserrechtliche Erlaubnis für das Fracking erteilt werden. Darüber hinaus können die Länder auch im Rahmen der Regionalplanung Vorranggebiete bspw. für die Trinkwasserversorgung ausweisen und damit ein Fracking unterbinden. Damit besteht Unsicherheit über die jährlich zu erwartende Anzahl von Erlaubnisverfahren. Die Ressorts gehen bei ihrer Schätzung pro Jahr von 11 Erlaubnisverfahren im Bereich des konventionellen Frackings und 4 Verfahren im Bereich des unkonventionellen Frackings aus.

Darüber hinaus wird eine Erlaubnispflicht für die untertägige Ablagerung von Lagerstättenwasser eingeführt (§ 9 Abs. 2 Nr. 4 WHG), welches im Rahmen der Erdgas-/ Erdöl-Förderung auch anfällt. Hier wird mit einem Erlaubnisverfahren pro Jahr gerechnet.

Wirtschaft: Für die wasserrechtliche Erlaubnis (§ 9 Abs. 2 Nr. 3 WHG) beziffert das Ressort den zusätzlichen Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft auf jährlich 1 Mio. Euro. Davon entfallen auf Sachkosten (Gutachten) 900.000 Euro (im Einzelfall rund 60.000 Euro) und auf Personalkosten rund 100.000 Euro (im Einzelfall rund 6.800 Euro).

Der Erfüllungsaufwand für Erlaubnisverfahren zur untertägigen Ablagerung von Lagerstättenwasser wird auf rund 84.000 Euro pro Jahr geschätzt. Davon entfallen etwa 75.000 Euro auf Sachkosten und rund 9.000 Euro auf Personalkosten.

Verwaltung: Das Ressort rechnet für beide Antragsverfahren nach § 9 Abs. 2 Nr. 3 und 4 WHG im Einzelfall mit einem Personal- und Sachaufwand von etwa 40.000 Euro. Bei 15 Verfahren nach Nr. 3 und einem Verfahren pro Jahr nach Nr. 4 ergibt sich daraus ein Erfüllungsaufwand von jährlich etwa 640.000 Euro.

b) Kartenmäßige Ausweisung der Gebiete nach § 13a Abs. 1 S. 3 WHG

Für Gebiete, die für die öffentliche Wasserversorgung genutzt werden, darf keine wasserrechtliche Erlaubnis zum Fracking erteilt werden. Die zuständige Behörde kann deshalb nach § 13a Abs. 1 S. 3 WHG verpflichtet werden, diese Gebiete auszuweisen.

Verwaltung: Die Fallzahl der auszuweisenden Gebiete lässt sich laut Ressort nicht quantifizieren, da auch nach den Stellungnahmen der Länder nicht abschätzbar ist, in welchen Gebieten ein wasserrechtliches Erlaubnisverfahren für Fracking beantragt wird. Ferner ist die Verwaltungspraxis in den Ländern heterogen. So existieren in einer Reihe von Ländern bereits vergleichbare Karten. Sollte die Ausweisung erforderlich sein, sind zuvor die hydrogeologischen Gegebenheiten mittels Gutachten zu ermitteln. Im Einzelfall werden nach Angaben eines Landes etwa 15.000 Euro für ein Gutachten prognostiziert.

c) Stoffbezogene Anforderungen nach § 13a Abs. 4 WHG

Bisher gibt es keine rechtlichen Anforderungen an die Stoffgemische von Fracking-Flüssigkeiten. Die vorgesehene Änderung des WHG sieht nunmehr die Festlegung entsprechender Anforderungen sowohl für das unkonventionelle Fracking als auch für das konventionelle Fracking vor.

Wirtschaft: Den daraus resultierenden zusätzlichen Erfüllungsaufwand für die Wirtschaft beziffert das Ressort auf 1,2 Mio. Euro pro Jahr. Dabei entfallen auf unkonventionelles Fracking 650.000 Euro (im Einzelfall 167.000 Euro bei 4 Fällen pro Jahr) und auf konventionelles Fracking 570.000 Euro (im Einzelfall rund 52.000 Euro bei 11 Fällen im Jahr).

d) Expertenkommission nach § 13a Abs. 6 WHG

Das unkonventionelle Fracking ist im Grundsatz verboten. Das WHG sieht jedoch die Möglichkeit einer wasserrechtlichen Erlaubnis zur Erprobung dieses Verfahrens vor. Die Erprobungsmaßnahme wird nach § 13a Abs. 6 WHG von einer unabhängigen Expertenkommission wissenschaftlich begleitet. Soweit die Expertenkommission die jeweilige geologische Formation für ein unkonventionelles Fracking als grundsätzlich unbedenklich einstuft, kann eine wasserrechtliche Erlaubnis für gewerbliches unkonventionelles Fracking erteilt werden. Darüber entscheidet die zuständige Behörde.

Verwaltung: Für die Einrichtung und den Geschäftsbetrieb einer Geschäftsstelle der Expertenkommission sind nach bisherigen Planungen voraussichtlich jährlich rund 250.000 Euro notwendig. Darin enthalten sind Personalkosten in Höhe von voraussichtlich 160.000 Euro. Für den Bereich der Sachkosten wird ein jährlicher Mittelbedarf in Höhe von etwa 90.000 Euro erwartet. Darüber hinaus setzt das Ressort für die Durchführung des wissenschaftlichen Begleitprozesses im Rahmen eines Forschungsplans jährlich etwa 4 Mio. Euro an, für den jeweiligen Dialogprozess vor Ort etwa 0,5 Mio. Euro pro Jahr.

e) Vorgaben zur Überwachung der Gewässerbenutzung nach § 13b Abs. 2, 3 WHG

Betreiber von Fracking-Vorhaben müssen zukünftig regelmäßig die Beschaffenheit der unter- und oberirdischen Gewässer beobachten sowie gegenüber der zuständigen Behörde berichten. Dazu sind insbesondere die Errichtung eines Beobachtungsbrunnens und die Analyse der Gewässer erforderlich.

Wirtschaft: Im Einzelfall werden die Sachkosten auf rund 1 Mio. Euro sowie die Personalkosten auf rund 9.000 Euro geschätzt. Bei 15 Fracking-Vorhaben und einem Erlaubnisverfahren für das Lagerstättenwasser pro Jahr resultiert daraus ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 16,1 Mio. Euro.

f) UVP-Pflicht für Fracking-Vorhaben

Alle Fracking-Vorhaben unterliegen zukünftig einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP). Bisher war eine UVP für Vorhaben zur Gewinnung von Erdgas und Erdöl nur dann durchzuführen, wenn ein Fördervolumen von täglich mehr als 500t Erdöl oder 500.000 Erdgas erreicht wird (unabhängig von der Verfahrenstechnik).

Bei einer UVP werden alle in Betracht kommenden Gefahren für die menschliche Gesundheit und die Umwelt in einem transparenten Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung eingehend geprüft. Es soll sichergestellt werden, dass das Grundwasser nicht verunreinigt und sonstige Umweltgefährdungen ausgeschlossen sind.

Die Durchführung einer UVP erfordert die Aufstellung eines Rahmenbetriebsplans, welcher im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens zu genehmigen ist.

Darüber hinaus wird eine Verpflichtung für eine UVP-Vorprüfung eingeführt. Eine standortbezogene Vorprüfung soll klären, ob eine UVP-Pflicht erforderlich ist. Vorprüfungen sind bspw. für Vorhaben zur Gewinnung von Erdgas und Erdöl durchzuführen, die das o. g. Fördervolumen nicht erreichen. Die Wirtschaft muss insoweit hydrogeologische Gutachten und weitere Stellungnahmen abgeben. Die zuständige Behörde muss diese prüfen und bewerten.

Wirtschaft: Die UVP für Fracking-Vorhaben kostet im Einzelfall 300.000 – 500.000 Euro. Die Fallzahlen schätzt das Ressort nach Angaben der Verbände im niedrigen zweistelligen Bereich. Bei den wasserrechtlichen Erlaubnisverfahren wird von 16 Vorhaben ausgegangen. Insoweit wäre ein Erfüllungsaufwand von jährlich 6,4 Mio. Euro zu erwarten.

Die Kosten einer Vorprüfung beziffert das Ressort im Einzelfall auf 50.000 Euro. Zudem geht das Ressort davon aus, dass die Fallzahl der Vorprüfungen höher liegt als die Fallzahl der Umweltverträglichkeitsprüfungen. Bei angenommenen 20 Fällen pro Jahr resultiert daraus ein jährlicher Erfüllungsaufwand von etwa 1 Mio. Euro.

Verwaltung: Für die Durchführung der UVP entstehen den zuständigen Behörden der Länder zusätzliche Personal- und Sachkosten im Einzelfall von etwa 75.000 – 150.000 Euro. Bei angenommenen 16 Verfahren pro Jahr würde daraus ein Erfüllungsaufwand von etwa 1,8 Mio. Euro resultieren.

Für die Durchführung einer Vorprüfung schätzt das Ressort den Personalaufwand der zuständigen Landesbehörden im Einzelfall auf rund 40 Stunden bzw. rund 1.400 Euro. Bei gleichfalls angenommenen 20 Vorprüfungen im Jahr wäre ein Erfüllungsaufwand von rund 30.000 Euro zu erwarten.

g) Allgemeine Bundesbergverordnung (ABBergV)

Die Änderungen der ABBergV sehen zusätzliche materielle Anforderungen bei der Durchführung von Fracking-Vorhaben und sonstigen Tiefbohrungen vor, insbesondere beim Umgang mit Lagerstättenwasser.

Wirtschaft: Für die Wirtschaft können die neuen Anforderungen (bspw. Erfordernis von Gutachten, regelmäßige Überwachung und Messungen) im Einzelfall zu einem zusätzlichen Erfüllungsaufwand von bis zu mehreren Millionen Euro führen. Eine weitere Konkretisierung dieser erwarteten Mehrkosten ist nicht möglich, da es vom Einzelfall (Bohrtiefe, Gestein) abhängt, ob bspw. für die Entsorgung des Lagerstättenwassers die bestehende Bohrung genutzt, eine neue Bohrung benötigt wird oder andere Entsorgungswege bestehen. Auch die beteiligten Verbände haben hierzu keine näheren Angaben gemacht.

Verwaltung: Den Verwaltungen der Länder entsteht Erfüllungsaufwand durch das Überprüfen und Überwachen der zusätzlichen Anforderungen. Im Einzelfall werden die Kosten auf bis zu 20.000 Euro geschätzt. Für die oben angenommenen jährlichen 16 Vorhaben bedeutet dies ein Erfüllungsaufwand von etwa 320.000 Euro.

h) Bergschadenshaftung nach Bundesberggesetz

Mit den Änderungen des Bundesberggesetzes sollen rechtliche Unklarheiten zur Bergschadenshaftung ausgeräumt werden. So wird klargestellt, dass zukünftig die Vorschriften zur Haftung bzw. Beweislast für Bergschäden vollständig auf den Bohrlochbergbau und auf Untergrundspeicher anwendbar sind.

Die Änderungen sollen die Nachweisbarkeit eines Ersatzanspruchs vereinfachen. Die daraus resultierenden Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand werden als geringfügig eingeschätzt. Nach Ansicht des Ressorts würde die Wirtschaft unabhängig von der Frage der Beweislast Untersuchungen zur Schadensverursachung durchführen.

2. Umsetzung von EU-Recht

Einzelne Vorgaben dienen der Umsetzung von EU-Recht, wie z.B. die Einführung einer UVP-Pflicht im Bereich des Küstengewässers und des Festlandsockels. Der daraus resultierende Erfüllungsaufwand ist im Hinblick auf den gesamten zusätzlichen Erfüllungsaufwand vernachlässigbar gering.

3. Evaluierungserwägungen

Die Wirkungen und Kostenfolgen der Umsetzung der wasser-, naturschutz- und bergrechtlichen Vorschriften zur Untersagung und zur Risikominimierung insbesondere bei den Verfahren der Fracking-Technologie sowie die Erreichung der mit den Vorhaben beabsichtigten Ziele werden 4 Jahre nach Inkrafttreten evaluiert. Die Evaluation soll die Erkenntnisse der Expertenkommission berücksichtigen.

4. Gesamtbewertung

Für das Regelungspaket ist insgesamt festzustellen, dass die dem Erfüllungsaufwand zugrunde liegenden Abschätzungen mit großen Unsicherheiten behaftet sind.
Dies liegt einerseits an der Komplexität der Verwaltungsverfahren (insbesondere wasserrechtliche Erlaubnis und UVP) sowie andererseits an den fehlenden Erfahrungen der neuen technischen und bergbaulichen Anforderungen für Fracking-Vorhaben. Ferner ist zu berücksichtigen, dass auch über die jährlich zu erwartenden Fallzahlen keine verlässliche Prognose abgegeben werden kann. Mit den Stellungnahmen der Länder und Verbände zur Abschätzung des zu erwartenden Erfüllungsaufwandes konnte die Kostenabschätzung auf eine belastbarere Grundlage gestellt werden.
Gleichwohl unterstreichen die bestehenden Unsicherheiten über die Wirkungen der Regelungsvorhaben die Notwendigkeit einer Evaluation. Der NKR begrüßt daher, dass die Regelungsvorhaben im Gesamtzusammenhang evaluiert werden.

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9. April 2015