Nationaler Normenkontrollrat

Aktualisierte Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates
 

Aktualisierte Stellungnahme des NKR zum Entwurf eines ersten Gesetzes zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes

NKR-Stellungnahme Nr. 5153 vom 2. März 2020 an das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit (BMU) gemäß § 6 Absatz 1 des Gesetz zur Einsetzung eines Nationalen Normenkontrollrates (NKR-Gesetz)

Das Regelungsvorhaben wird 5 Jahre nach Inkrafttreten evaluiert. Der Nationale Normenkontrollrat hat den Entwurf des oben genannten Regelungsvorhabens geprüft.

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und Bürger
Keine Auswirkungen
Wirtschaft
Jährlicher Erfüllungsaufwand (gerundet):
600.000 Euro
Im Einzelfall:
63 Euro/Hektar/Jahr
Verwaltung
Jährlicher Erfüllungsaufwand (gerundet):
98.000 Euro
Weitere Prüfkriterien
Weitere KostenMit dem Regelungsvorhaben wird die Nutzung von landwirtschaftlichen Flächen, die an Gewässern grenzen und hierzu eine Hangneigung von mindestens 5 Prozent aufweisen, auf einem Randstreifen von 5 Metern landseits eingeschränkt. Diese Fläche ist zukünftig dauerhaft und ganzjährig zu begründen.  
Damit gehen weitere Kosten einher, da die Landwirte diese Randstreifen nicht mehr als Acker- bzw. Dauerkulturfläche nutzen können.
Je nach bisheriger Nutzung als Ackerland, für den Garten-, Obst- oder Weinanbau, für Hopfen oder Baumschulen entstehen unterschiedlich hohe wirtschaftliche Einbußen, denen auf der anderen Seite vermiedene Kosten für unter anderem Saatgut und Düngung gegenüberstehen. In Summe werden jährlich weitere Kosten von 7,3 Millionen Euro geschätzt.
Es ist nicht ausgeschlossen, dass die Festlegung der Nutzungsart für betroffene Randstreifen mittelbar zu einer geänderten Bewertung des Grundstückswertes führt.
Umsetzung von EU-RechtMit dem Regelungsvorhaben werden Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs zur Umsetzung der Nitrat-Richtlinie 91/676/EWG umgesetzt.
Dem Normenkontrollrat liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass mit dem Vorhaben über eine 1:1-Umsetzung hinausgegangen wird.
'One in one out'-RegelDer Gesetzentwurf setzt EU-Vorgaben 1:1 um. Daher wird kein Anwendungsfall der ‚One in one out‘-Regel für neue Regelungsvorhaben der Bundesregierung begründet.
Evaluierung
Das Regelungsvorhaben wird 5 Jahre nach Inkrafttreten evaluiert.
Ziele:
Das Regelungsvorhaben strebt das Ziel an, zur Verringerung der Eutrophierung der Gewässer und damit zur Erfüllung der Vorgaben der Nitrat-Richtlinie 91/676/EWG beizutragen.
Kriterien:
Von Bedeutung ist vor allem die Einhaltung der Anforderungen an Gesamtphosphor gemäß der Anlage 7 Nummer 2.1 und 2.2 der Oberflächengewässerverordnung.
Datengrundlage:
Daten zur Feststellung der Belastung der Gewässer mit Gesamtphosphor werden bereits erhoben.
KMU-BetroffenheitDas Regelungsvorhaben betrifft auch KMU. Entlastungen speziell für KMU, bspw. Ausnahmeregelungen, sind aufgrund der Umsetzungspflicht des EU-Rechts nicht geboten.
Ergebnis der Prüfung durch den NKR--Nationaler Normenkontrollrat
Den Ländern und Verbänden lagen bei ihrer Anhörung keine Abschätzungen des Erfüllungsaufwandes und weiterer Kosten vor. Die Folgekostenabschätzung einschließlich der Darstellung des Erfüllungsaufwands wurde methodengerecht nachträglich zur Anhörung vorgelegt. Aus Sicht des Nationalen Normenkontrollrates kann eine wirkungsvolle Mitwirkung der Betroffenen nur dann erfolgen, wenn den Betroffenen eine weitgehend vollständige Gesetzesfolgenabschätzung vorliegt und sie genügend Zeit haben, sowohl die Folgekosten zu bewerten als auch die praktische Umsetzbarkeit des Gesetzentwurfs zu überprüfen.  
Neben dem Erfüllungsaufwand fallen für die betroffenen Bauern auch mittelbare Kosten an, da die Nutzungsänderung für den Randstreifen auch zu einer Veränderung der Einnahmen im Vergleich zur bisherigen Bewirtschaftung führt. Zudem ist es nicht ausgeschlossen, dass die veränderte Nutzung mittelbar zu einer geänderten Bewertung des Grundstückswertes der betroffenen Randstreifen führt.  
Im Übrigen erhebt der Nationale Normenkontrollrat im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

II. Im Einzelnen

Mit dem Regelungsvorhaben wird das Wasserhaushaltsgesetz (WHG) um einen Paragrafen ergänzt. Damit soll – neben der novellierten Düngeverordnung – der Rechtsprechung des Europäische Gerichtshofs aus dem Jahr 2018 (Rs. C-543/16) Rechnung getragen werden. Der Europäische Gerichtshofs hatte festgestellt, dass Deutschland unzureichende Maßnahmen zur Umsetzung der Nitrat-Richtlinie 91/676/EWG ergriffen hatte.  

Mit der Änderung im WHG wird die Nutzbarkeit landwirtschaftlicher Flächen, die an Gewässer angrenzen und dabei eine Hangneigung von durchschnittlich mindestens 5 Prozent aufweisen, eingeschränkt. Auf einem Randstreifen von 5 m landseits zur Böschungsoberkante des Gewässers müssen die Landwirte eine geschlossene, ganzjährig begrünte Pflanzendecke herstellen und dauerhaft erhalten. Diese Pflanzendecke ist jährlich zu pflegen, wobei der Boden nur alle 5 Jahre bearbeitet (durchbrochen) werden darf. Damit soll vermieden werden, dass Düngemittel abgeschwemmt werden und in Oberflächengewässer gelangen. Faktisch sind dabei nur Ackerflächen betroffen, da davon auszugehen ist, dass Flächen der Tierhaltung bereits über eine geschlossene und begrünte Pflanzendecke verfügen.

II.1     Erfüllungsaufwand

Das Ressort hat den Erfüllungsaufwand nachvollziehbar geschätzt.

Bürgerinnen und Bürger

Für Bürgerinnen und Bürger fällt kein Erfüllungsaufwand an.

Wirtschaft

Für die Wirtschaft fällt jährlicher Erfüllungsaufwand von etwa 600.000 Euro an. Das Ressort hat mit Unterstützung des Bundesministeriums für Landwirtschaft und Ernährung (BMEL) geschätzt, welche Kosten für das An- und Nachsäen (Saatgut) sowie die jährliche Pflege (Vermeidung von Verbuschung) entstehen. Auf Basis des KTBL Feldarbeitsrechners und des Kosten-Leistungsrechners wurden jährliche Kosten von etwa 63 Euro/Hektar geschätzt.  

Die betroffene Gesamtfläche wurde mittels einer Sonderauswertung des Julius-Kühn-Instituts, Institut für Strategien und Folgenabschätzung, abgeschätzt. Darüber hinaus wurde das Höhenmodell des Bundesamts für Kartographie und Geodäsie verwendet, um den Flächenumfang bei mindestens 5 Prozentiger Hangneigung zu ermitteln. Dabei wurde berücksichtigt, dass in bestimmten Ländern bereits wasserrechtliche Auflagen existieren, die einen begrünten Randstreifen oder ein Verbot der Ackernutzung auf diesen Flächen vorsehen. Dies sind derzeit Bayern, Baden-Württemberg und Saarland. Des Weiteren gibt es bestehende Länderregelungen in Nordrhein-Westfalen und Hessen, die zwar eine Übergangszeit vorsehen. Hier geht das Ressort davon aus, dass im Wesentlichen die Wirkungen bereits eingetreten sind.   

Insgesamt schätzt das Ressort eine betroffene Gesamtfläche von etwa 9.900 Hektar. Bei 63 Euro im Einzelfall (je Hektar) ergeben sich jährlich Kosten von unter von rund 600.000 Euro.

Der Bauernverband hat im Rahmen seiner Stellungnahme kritisiert, dass der Entwurf des Regelungsvorhabens keine Kostenschätzung für den Erfüllungsaufwand und für Einkommensverluste vorlag. Eine eigene Kostenschätzung hat der Bauernverband nicht vorgenommen. Das Ressort hatte hierzu mitgeteilt, dass die Schätzung des Erfüllungsaufwands und weiterer Kosten für die Düngeverordnung Personalressourcen im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Landwirtschaft und Ernährung, welches das BMU hierbei unterstützt hat, gebunden hatte. Die Folgekostenabschätzung einschließlich der Darstellung des Erfüllungsaufwands wurde methodengerecht nachträglich zur Anhörung vorgelegt.  

Aus Sicht des Nationalen Normenkontrollrates kann eine wirkungsvolle Mitwirkung der Betroffenen nur dann erfolgen, wenn den Betroffenen eine weitgehend vollständige Gesetzesfolgenabschätzung vorliegt und sie genügend Zeit haben, sowohl die Folgekosten zu bewerten als auch die praktische Umsetzbarkeit des Gesetzentwurfs zu überprüfen.

Verwaltung  

Der Vollzug erfolgt durch die Länder, wobei auch hier zu berücksichtigen ist, dass in bestimmten Ländern bereits landesrechtliche Regelungen existieren, die einen begrünten Gewässerabstand von mindestens 5 m auf landwirtschaftlichen Flächen vorsehen. Auf Basis der Anhörung schätzt das Ressort insgesamt einen Aufwand von etwa 98.000 Euro (entspricht in etwa einer Stelle im höheren Dienst der Landesverwaltung).   

II.2     Weitere Kosten  

Durch die Einschränkung der landwirtschaftlichen Nutzung der Randstreifen entstehen den betroffenen Landwirten im Saldo Einbußen. Sie können die betroffenen Flächen nicht mehr wie gewohnt nutzen. Das Ressort hat mit Unterstützung des Bundesministeriums für Landwirtschaft und Ernährung, abgeschätzt, welcher Saldo aus den Ertragsmengen (je Hektar) und Ertragserlösen (in Euro) und den Kosten für die Bewirtschaftung entsteht. Darüber hinaus wurde anhand statistischer Daten der jeweilige Anteil von Ackerland, Gartenanbau, Obst- und Weinbau, Hopfen und Baumschulen an der Gesamtfläche von 9.900 Hektar geschätzt.

Den Großteil dürfte Ackerland (rund 91,7 Prozent) ausmachen, wobei der wirtschaftliche Wert (Saldo aus entgangenen Einnahmen und vermiedenen Ausgaben) pro Hektar etwa 547 Euro beträgt. Der Anteil an Gartenbau beträgt etwa 0,45 Prozent (Saldo: 8.580 Euro/Hektar), an Obstbau etwa 2,3 Prozent (Saldo: 3.400 Euro/Hektar), an Weinbau etwa 4,0 Prozent (Saldo: 5.000 Euro/Hektar). Beim Anbau von Hopfen (0,6Prozent) entstehen Einbußen im Saldo von etwa 6.300 Euro/ha und bei Baumschulen (0,9 Prozent) im Saldo von etwa 10.300 Euro/Hektar.  

Von den daraus resultierenden weiteren Kosten von insgesamt jährlich rund 9,4 Millionen Euro sind noch die weiteren Kosten in Abzug zu bringen, die bereits im Rahmen der novellierten Düngeverordnung ausgewiesen und damit schon bilanziert wurden (2,066 Millionen Euro p.a.). Insgesamt werden daher weitere jährliche Kosten von etwa 7,3 Millionen Euro geschätzt.

Es ist zudem nicht ausgeschlossen, dass die Festlegung der Nutzungsart für betroffene Randstreifen mittelbar zu einer geänderten Bewertung des Grundstückswertes führt. Der Bauernverband hatte im Rahmen seiner Stellungnahme hierzu keine weiteren Hinweise gegeben. Nach einer Recherche des Normenkontrollrates unterscheiden sich die Bodenrichtwerte nicht nur zwischen den Bundesländern, sondern können auch innerhalb einzelner Landkreise stark voneinander abweichen, da die Nutzungsart, die Lage wie auch die Bodengüte preisentscheidende Faktoren sind. Insoweit ist häufig auch das Verhältnis der Bodenrichtwerte von Ackerfläche zu beispielsweise andere Nutzungsarten wie Grünland oder Waldfläche – je nach Lage der Fläche – unterschiedlich.

Darüber hinaus ist anzumerken, dass auch die Bewertung von Ackerfläche und Grünland nicht starr bleibt, sondern der Marktentwicklung folgt. In vielen Gebieten hat es in den letzten Jahren diesbezüglich eine positive Preisentwicklung gegeben.

Laut dem Bauernverband sind die Agrarlandpreise beispielsweise in Bayern seit dem Jahr 2007 um etwa 160 Prozent gestiegen, in den neuen Bundesländern – allerdings von einem niedrigeren Niveau ausgehend – um etwa 278 Prozent. Eine Statistik des Landes Baden-Württemberg zu erfolgten Eigentumsübertragungen im Jahr 2016 ab 1 Hektar landwirtschaftlicher Nutzfläche ohne Gebäude und Inventar hatte bei Ackerland einen Kaufpreis von rund 27.000 Euro pro Hektar und für Dauergrünland von etwa 16.000 Euro pro Hektar ausgewiesen (Statistische Berichte Baden-Württemberg, Agrarwirtschaft, 2017).  

II.3     Evaluierung

Bereits im Rahmen der novellierten Düngeverordnung erfolgt eine Evaluierung, die sich an der Evaluierungspflicht der Nitrat-Richtlinie (alle 4 Jahre) orientiert und zum Ziel hat, die flächendeckende Unterschreitung des Schwellenwertes für Nitrat im Grundwasser von 50 mg/Liter zu überprüfen.  

Darüber hinaus werden die Wirkungen dieses Regelungsvorhabens 5 Jahre nach Inkrafttreten evaluiert. Ziel ist dabei, zur Verringerung der Eutrophierung der Gewässer (das heißt der Verunreinigung durch zu hohen Nährstoffeintrag) beizutragen, um dadurch die Vorgaben der Nitrat-Richtlinie zu erfüllen.  

Als Indikator beziehungsweise Kriterium ist nach Einschätzung des Ressorts vor allem die Einhaltung der Anforderungen an Gesamtphosphor gemäß Anlage 7 Nummer 2.1 und 2.2 der Oberflächengewässerverordnung von Bedeutung.  

Daten zur Feststellung der Gesamtphosphorbelastung werden bereits erhoben.

III.    Ergebnis  

Den Ländern und Verbänden lagen bei ihrer Anhörung keine Abschätzungen des Erfüllungsaufwandes und weiterer Kosten vor. Die Folgekostenabschätzung einschließlich der Darstellung des Erfüllungsaufwands wurde methodengerecht nachträglich zur Anhörung vorgelegt. Aus Sicht des Nationalen Normenkontrollrates kann eine wirkungsvolle Mitwirkung der Betroffenen nur dann erfolgen, wenn den Betroffenen eine weitgehend vollständige Gesetzesfolgenabschätzung vorliegt und sie genügend Zeit haben, sowohl die Folgekosten zu bewerten als auch die praktische Umsetzbarkeit des Gesetzentwurfs zu überprüfen.  

Neben dem Erfüllungsaufwand fallen für die betroffenen Bauern auch mittelbare Kosten an, da die Nutzungsänderung für den Randstreifen auch zu einer Veränderung der Einnahmen im Vergleich zur bisherigen Bewirtschaftung führt. Zudem ist es nicht ausgeschlossen, dass die veränderte Nutzung mittelbar zu einer geänderten Bewertung des Grundstückswertes der betroffenen Randstreifen führt.  

Im Übrigen erhebt der Nationale Normenkontrollrat im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags keine Einwände gegen die Darstellung der Gesetzesfolgen in dem vorliegenden Regelungsentwurf.

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