Nationaler Normenkontrollrat

Stellungnahme des Nationalen Normenkontrollrates gem. § 6 Abs. 1 NKR-Gesetz: NKR-Nr. 3329

Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Vergaberechts

Das vorliegende Regelungsvorhaben dient der Umsetzung der EU-Vergaberichtlinien 2014, die bis zum 18. April 2016 in nationales Recht umzusetzen sind. Die Richtlinien-Umsetzung erfolgt im vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Dieser Teil des GWB gilt im Grundsatz nur für die Vergabe von öffentlichen Aufträgen und Konzessionen, die den sog. EU-Schwellenwert erreichen oder überschreiten (Oberschwellenbereichen).

I. Zusammenfassung

Bürgerinnen und BürgerErfüllungsaufwandkeine Auswirkungen
WirtschaftJährlicher Erfüllungsaufwand- 1.039 Mio. Euro
davon Bürokratiekosten- 186 Mio. Euro
Entlastungspotenzial der E-Vergabe im Einzelfall gegenüber vollständig papierbasierten Verfahren- 144 Euro
VerwaltungJährlicher Erfüllungsaufwand- 179 Mio. Euro
Einmaliger Erfüllungsaufwand14 Mio. Euro
Entlastungspotenzial der E-Vergabe im Einzelfall gegenüber vollständig papierbasierten Verfahren- 350 Euro
EvaluierungserwägungenDie Bundesregierung wird die Auswirkungen des Gesetzes – insbesondere im Hinblick auf die Pflicht zur E-Vergabe, die Einführung einer bundesweiten Vergabestatistik sowie die Änderungen der Rechtsstruktur – begleitend evaluieren, über die Ergebnisse der Evaluierung sechs Jahre nach in Kraft treten des Gesetzes berichten und erforderlichenfalls Änderungen vorschlagen. Evaluierungszeitraum und Berichtszeitpunkt orientieren sich an den für die E-Vergabe in den EU-Richtlinien vorgesehenen verlängerten Umsetzungsfristen, die durch die Bundesregierung bei der Umsetzung in den Rechtsverordnungen vollumfänglich ausgeschöpft werden.
Umsetzung von EU-Recht Das Gesetz dient der Umsetzung der

EU-Vergaberichtlinien. Dem Normenkontrollrat liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass mit der vorliegenden GWB-Novelle über die Vorgaben der EU hinausgegangen wird.

Zum Gesetz zur Modernisierung des Vergaberechts nimmt der Normenkontrollrat im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags zusammenfassend wie folgt Stellung:

  • Das Ressort hat die Auswirkungen des Regelungsvorhabens auf den Erfüllungsaufwand abgeschätzt und in den Ausführungen zum Gesetzentwurf ausführlich dargestellt. Die bei der Abschätzung des Erfüllungsaufwands zugrunde gelegten Annahmen und Kostenparameter entsprechen methodisch den Vorgaben des Leitfadens zur Ermittlung und Darstellung des Erfüllungsaufwands.
  • Das mit der Einführung der E-Vergabe einhergehende jährliche Entlastungspotenzial beziffert das Ressort für die Wirtschaft auf 1.063 Mio. Euro und für die öffentlichen Auftraggeber auf 215 Mio. Euro.
  • Demgegenüber stehen zusätzliche Belastungen durch eine neue Informationspflicht für Bieter von jährlich 24,3 Mio. Euro und durch Statistikpflichten für Vergabestellen auf 36,5 Mio. Euro.
  • Die Höhe sowohl des ausgewiesenen Entlastungspotentials als auch der zusätzlichen Mehrbelastung hängen zum einen maßgeblich von der Anzahl jährlicher Vergabeverfahren ab. Über ihre Höhe besteht jedoch mangels hinreichender statistischer Daten erhebliche Unsicherheit. Die Neuregelung von Statistikpflichten für Vergabestellen kann diese bisherige Transparenzlücke schließen. Mit Blick auf die Vermeidung unnötiger Kostenfolgen und effiziente Ausgestaltung der statistischen Meldeverfahren geht der Normenkontrollrat davon aus, dass er frühzeitig einbezogen wird. Zum anderen besteht Unsicherheit im Hinblick auf die ausgewiesene Entlastung durch die Einführung der E-Vergabe im Einzelfall. Die vorliegenden Modellrechnungen weisen hierzu Einsparungen gegenüber einem vollständig papierbasierten Verfahren von 144 Euro für die Wirtschaft und 350 Euro für die Vergabestellen aus. Der Normenkontrollrat begrüßt daher ausdrücklich die vom Ressort vorgesehene begleitende Evaluierung insbesondere im Blick auf den Prozess zur Einführung der E-Vergabe. Dabei gewonnene empirische Daten zu den Wirkungen der E-Vergabe gegenüber einem papiergebundenen Verfahren können in Zusammenarbeit mit dem IT-Planungsrat notwendige Impulse für E-Government in Deutschland insgesamt liefern.
  • Allerdings vermisst der Normenkontrollrat Aussagen zur Umsetzung der E-Vergabe auch im Unterschwellenbereich. Mit der Beschränkung der E-Vergabe auf den Oberschwellenbereich wird nur ein Bruchteil des möglichen Entlastungspotenzials ausgeschöpft. Bund, Länder und Kommunen sind aufgerufen, die von der EU eingeführte „Zwangsverpflichtung“ zu nutzen, ein einheitliches praxisgerechtes E-Vergabeverfahren für alle Vergaben in Deutschland zu etablieren. Der Normenkontrollrat hält es für geboten, zeitnah entsprechende Initiativen in Bund und Ländern zu entwickeln und im weiteren Gesetzgebungsverfahren durch Bundestag und Bundesrat Perspektiven aufzuzeigen.
  • Die Akzeptanz der E-Vergabe kann nur dann sichergestellt werden, wenn die Verfahren nicht an hohe technische Voraussetzungen geknüpft werden. Hierzu ist ein einheitlicher Standard (Stichwort xVergabe) zu etablieren. Technische Hürden in Form von Signaturanforderungen, die bspw. ein Kartenlesegerät erfordern, müssen unbedingt vermieden werden.
  • Der Normenkontrollrat begrüßt die vom Ressort ergriffene Chance, mit der GWB-Novelle auch eine Reform der deutschen Vergabestruktur für den Oberschwellen-bereich herbeizuführen. Insbesondere der auf Verordnungsebene geplante Verzicht auf die Vertrags- und Verdingungsordnungen VOL/A und VOF aber auch die Verankerung wesentlicher Vergabegrundsätze im GWB dürften zu einer Vereinfachung führen. Allerdings ist beim Vergaberecht von Bauleistungen geplant, am dreistufigen Kaskadenprinzip festzuhalten. Die neue Rechtsstruktur greift nur für Vergabeverfahren oberhalb der EU-Schwellenwerte. Für den Unterschwellenbereich gilt weiterhin das Vergaberecht von Bund und sechzehn Bundesländern. Der Normenkontrollrat begrüßt daher, dass bei der Evaluierung auch die Wirkungen der vorgenommenen Strukturreformen im Oberschwellenbereich überprüft werden. Sollte sich die Struktur im Grundsatz bewähren, hält der Normenkontrollrat die Prüfung entsprechender Anpassungen im Unterschwellenbereich für zwingend geboten.

II. Im Einzelnen

Die vorliegende Novelle hat damit keine unmittelbaren rechtlichen Folgen auf Vergabeverfahren im Unterschwellenbereich. Rechtsgrundlage für Vergaben im Unterschwellenbereich sind das Haushaltsrecht sowie die Vergabeverordnungen, Verdingungsordnungen und Verwaltungsvorschriften von Bund und Ländern.

Das BMWi nimmt die Richtlinienumsetzung zum Anlass, den Vergabeteil des GWB umfassend zu überarbeiten und neu zu strukturieren. Ziel des Gesetzgebers ist es, die Struktur des deutschen Vergaberechts einfacher und anwenderfreundlicher zu machen. Zudem werden die Möglichkeiten erweitert, strategische Ziele und mittelständische Interessen im Vergabeverfahren zu berücksichtigen.

Mit Blick auf den Erfüllungsaufwand ergeben sich folgende wesentliche Änderungen für Auftraggeber und Auftragnehmer:

  • Die elektronische Kommunikation wird nach den Vorgaben der EU-Vergaberichtlinien zum Grundsatz im Vergabeverfahren – sog. E-Vergabe (1.1);
  • Zur Erfüllung EU-rechtlich vorgegebener Berichtspflichten sieht die Vergaberechtsnovelle für Auftraggeber die Einführung von Pflichten zur Datenübermittlung an die statistikführende Stelle vor (1.2).

Eine weitere Konkretisierung sowohl der Ausgestaltung der E-Vergabe als auch der Vergabestatistik erfolgt auf Verordnungsebene.

Der Normenkontrollrat hat die Ausführungen des Ressorts zu den Gesetzesfolgen geprüft und nimmt im Rahmen seines gesetzlichen Auftrags zu folgenden Aspekten Stellung:

  • Auswirkungen des Regelungsvorhabens auf den Erfüllungsaufwand (Einführung von E-Vergabe und Statistikpflichten),
  • E-Government,
  • Rechts- und Verwaltungsvereinfachung,
  • Umsetzung von EU-Recht,
  • Erwägungen zur Evaluierung.

1. Auswirkungen des Regelungsvorhabens auf den Erfüllungsaufwand

Das Ressort hat die Auswirkungen des Regelungsvorhabens auf den Erfüllungsaufwand mit Unterstützung des Statistischen Bundesamts quantifiziert und in den Ausführungen zum Regelungsvorhaben dargestellt. Danach beziffert das Ressort das Entlastungspotential für die Wirtschaft im Saldo auf jährlich 1.039 Mio. Euro. Für die Verwaltung bzw. Auftraggeber beläuft sich das Entlastungspotential im Saldo auf jährlich 179 Mio. Zudem ist für die Verwaltung mit einem einmaligen Umstellungsaufwand von rund 14 Mio. Euro zu rechnen.

Der NKR bewertet die vom Ressort vorgelegten Schätzungen wie folgt:

1.1. Auswirkungen der Einführung der E-Vergabe

Im Zuge der Richtlinienumsetzung sieht das Gesetz die verpflichtende Einführung der E-Vergabe vor. In jedem Stadium eines Vergabeverfahrens sollen zukünftig sowohl Auftraggeber als auch die Unternehmen grundsätzlich elektronische Mittel nutzen.

„Für das Senden, Empfangen, Weiterleiten und Speichern von Daten in einem Vergabeverfahren verwenden Auftraggeber und Unternehmen grundsätzlich elektronische Mittel nach Maßgabe der aufgrund § 113 erlassenen Verordnungen.“ (§ 97 Abs. 5 GWB-Neu)

Die E-Vergabe betrifft insbesondere die elektronische Erstellung und Bereitstellung der Bekanntmachung und der Vergabeunterlagen, die elektronische Angebotsabgabe sowie die elektronische Kommunikation während des Vergabeverfahrens.

Insgesamt beziffert das Ressort das mit der Einführung der E-Vergabe erwartete jährliche Einsparungspotential auf 1.063 Mio. Euro für die Wirtschaft und 215 Mio. Euro für die öffentlichen Auftraggeber.

Da der Grundsatz der E-Vergabe – im Zuge der Richtlinienumsetzung – nur für Verfahren oberhalb der EU-Schwellenwerte gilt, hat das Ressort nur die Anzahl dieser Verfahren bei der Aufwands- und Entlastungsschätzung zugrunde gelegt. Ausgangspunkt der Schätzung des Erfüllungsaufwands bilden die folgenden zentralen Fallzahlen zur Vergabepraxis in Deutschland:

  • Laut aktuellen Erhebungen werden jährlich rund 16,2 Mio. Vergabeverfahren unter- wie oberhalb der Schwellenwerte durchgeführt.
  • Der Anteil jährlicher Vergaben im Oberschwellenbereich wird auf 13 Prozent beziffert. Damit beläuft sich die Anzahl der vom neu eingeführten Grundsatz der E-Vergabe erfassten Vergabeverfahren auf insgesamt rund 2,1 Mio.
  • Zudem geht das Ressort laut o.g. aktueller Erhebung von durchschnittlich 5 Bewerbern pro Vergabeverfahren aus. Für die Abschätzung wird daher die Anzahl jährlicher Bewerber auf rund 10,5 Mio. beziffert.
1.1.1. Auswirkungen der E-Vergabe auf die Wirtschaft

Bei der Ermittlung des Entlastungspotentials im Einzelfall wurde zum einen auf Daten der Bestandsmessung zu den Informationspflichten nach § 97 Abs. 5 GWB zurückgegriffen. Danach entfallen für den Bewerber zunächst Sachkosten von im Einzelfall durchschnittlich 20 Euro. Diese fallen im papiergebundenen Verfahren insbesondere für Druck und Porto der zu übermittelnden Nachweise (Fachkunde, Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit) des Bewerbers an. Bei jährlich rund 10,5 Mio. Bewerbern führt dies zu einer Reduzierung der Bürokratiekosten um 210 Mio. Euro.

Zum anderen hat das Ressort mit Unterstützung des Statistischen Bundesamts eine Modell-Rechnung für die übrigen Prozessschritte mit und ohne E-Vergabe aufgestellt. Danach wird davon ausgegangen, dass es mit der E-Vergabe zu erheblichen Zeitersparnissen beim Ausfüllen von Formularen, dem Aufbereiten und Überprüfen von Daten sowie der Archivierung von Unterlagen kommt. Insgesamt beziffert das Ressort die mit der E-Vergabe einhergehende Zeitersparnis gegenüber einem reinen papiergebundenen Verfahren auf 2,4 Stunden. Unter Berücksichtigung durchschnittlicher Arbeitskosten von 30,90 Euro/Stunde reduzieren sich damit die Arbeitskosten um 75 Euro pro Bewerber. Zudem entfallen Zusatzkosten (insbesondere für den Druck/Plott/CD-Erstellung der Vergabeunterlagen) von 50 Euro. Damit reduzieren sich die Kosten mit der E-Vergabe pro Bewerber um 125 Euro auf 33 Euro.

Zudem hat das Ressort bei der Schätzung der Tatsache Rechnung getragen, dass Teilprozesse des Vergabeverfahrens bereits elektronisch ablaufen. So nutzen bereits heute viele Unternehmen die Möglichkeit Vergabeunterlagen elektronisch anzufordern und herunterzuladen. Das Ressort geht bei der Abschätzung daher pauschal davon aus, dass 65 Prozent der Bewerber (=6,84 Mio. Fälle) Vergabeverfahren ohne elektronische Unterstützung durchführen, während 35 Prozent der Bewerber die o.g. Vorteile der E-Vergabe bereits ausschöpften. Eine weitere Differenzierung der Modellannahmen ist mangels fehlender Daten nicht möglich. Damit beläuft sich das angenommene weitere Entlastungspotential auf 853 Mio. Euro (6,84 Mio. Fälle * 124 Euro).

Zusammen mit der o.g. Reduzierung der Bürokratiekosten von 210 Mio. Euro beträgt die Gesamtentlastung der Wirtschaft damit insgesamt 1.063 Mio. Euro. Im Einzelfall ergeben sich damit für Bieter durch die E-Vergabe Einsparungen von 144 Euro gegenüber einem vollständig papierbasierten Verfahren.

1.1.2. Auswirkungen der E-Vergabe auf die Auftraggeber

Für die Ermittlung des Entlastungspotentials der Vergabestellen wurde das Vergabeverfahren in sechs Prozessschritte unterteilt. Zur Abschätzung der Entlastungswirkungen hat das Statistische Bundesamt Interviews bei sieben Vergabestellen durchgeführt. Dabei wurde ebenfalls berücksichtigt, dass bereits heute Teilprozesse des Vergabeverfahrens elektronisch ablaufen. Insgesamt wird das jährliche Entlastungspotenzial für Vergabestellen auf 235 Mio. Euro. Demgegenüber stehen jährliche Kosten von 20 Mio. Euro für notwendige Softwarelizenzen. Die Entlastungswirkungen teilen sich auf die sechs Prozessschritte wie folgt auf:

  1. Bekanntmachung (jährliches Entlastungspotential 162,3 Mio. Euro)
  2. Bereitstellen der Vergabeunterlagen (38,1 Mio. Euro);
  3. Kommunikation während der Angebotsphase (3,7 Mio. Euro)
  4. Angebotsannahme (22,1 Mio. Euro)
  5. Mitteilung an die Bieter (4,8 Mio. Euro)
  6. Abschluss des Vorgangs (4,1 Mio. Euro)

Mit 162,3 Mio. Euro bzw. einem Anteil von 69 Prozent am Gesamtentlastungsvolumen erwartet das Ressort die größten Einspareffekte bei der „Bekanntmachung“. Dabei geht das Ressort zunächst davon aus, dass Zusatzkosten von durchschnittlich 250 Euro insbesondere für die Veröffentlichung einer Bekanntmachungsanzeige entfallen. Zudem reduziert sich durch die E-Vergabe der Arbeitsaufwand im Einzelfall um 10 Minuten. Das entspricht einer Reduzierung von Arbeitskosten pro Bekanntmachung um 7 Euro (bei durchschnittlichen Arbeitskosten von 36,30 Euro/Stunde). Damit ergeben sich durch die Bekanntmachung mittels E-Vergabe Einspareffekte von insgesamt rund 257 Euro gegenüber dem herkömmlichen Verfahren. Das Ressort geht ferner davon aus, dass bereits 70 Prozent der Vergaben die Bekanntmachung elektronisch vollziehen. Von den o.g. 2,1 Mio. Bekanntmachungen für Vergaben oberhalb des Schwellenwerts werden damit in rund 632.000 Verfahren (30 Prozent) die o.g. Einsparpotentiale von 257 Euro noch nicht genutzt.

Mit 38,1 Mio. Euro entfallen weitere 16 Prozent des Entlastungsvolumens auf das „Bereitstellen der Vergabeunterlagen“. Dabei wurde für die o.g. potenziellen 632.000 Verfahren, bei denen bisher im Rahmen einer EU-Vergabe nicht die Potentiale der elektronischen Vergabe genutzt werden, im Einzelfall ein reduzierter Zeitaufwand für die Versandvorbereitung von etwa 2,2 Stunden bzw. eine Kostenentlastung von 60 Euro pro Verfahren zugrunde gelegt (bei Arbeitskosten von 27,50 Euro/Stunde). Zusatzkosten für Druck und Versand wurden bei der Kostenschätzung nicht berücksichtigt, da diese Kosten von den Unternehmen zu tragen sind bzw. bei der o.g. Kostenschätzung der Wirtschaft berücksichtigt wurden.

Für die weiteren vier Prozessschritte beläuft sich das Entlastungspotential auf insgesamt 34,7 Mio. Euro (15 Prozent des Entlastungsvolumens). Die Einspareffekte resultieren dabei im Wesentlichen aus der elektronisch unterstützten Annahme von Angeboten.

Im Einzelfall belaufen sich damit die Einsparpotenziale der E-Vergabe für Auftraggeber gegenüber einem vollständig papierbasierten Verfahren auf bis zu 350 Euro.

Der jährlichen Gesamtentlastung von 235 Mio. Euro stehen jährliche Mehrausgaben von 20 Mio. Euro für notwendige Software-Lizenzen gegenüber. Bei dieser Kostenschätzung geht das Ressort davon aus, dass etwa ein Drittel der rund 30.000 Vergabestellen zusätzliche Softwarelizenzen benötigt. Aufgrund der o.g. Befragungen durch das Statistische Bundesamt wurden hierfür jährliche Kosten von durchschnittlich 2.200 Euro zugrunde gelegt. Diese Kosten umfassen zum einen die Software innerhalb der Vergabestelle und zum anderen die Kosten für Zugänge zu den Veröffentlichungsplattformen.

Darüber hinaus geht das Ressort von einem einmaligen Umstellungsaufwand von 13,1 Mio. Euro für notwendige Schulungen der Mitarbeiter aus. Der Kostenschätzung wurde die Annahme zugrunde gelegt, dass 30 Prozent aller Vergabestellen ein Schulungsaufwand von maximal einem Tag für durchschnittlich fünf Mitarbeiter entsteht.

1.2. Auswirkungen der Vergabestatistik

Derzeit existiert keine belastbare Statistik bzw. Datenbasis zum öffentlichen Auftragswesen in Deutschland. Aufgrund der fehlenden Daten sind weder valide Aussagen zum Volumen des öffentlichen Einkaufs noch zur Anzahl der durchgeführten Vergabeverfahren möglich. Selbst über die Gesamtanzahl der Vergabestellen in Deutschland besteht erhebliche Unsicherheit.

Um die bisher bestehende Transparenzlücke zu schließen, aber auch in Umsetzung von Vorgaben der EU-Vergaberichtlinien, sieht die vorliegende Novelle daher eine umfassende Neuregelung von Monitoring- und Statistikpflichten für öffentliche Auftraggeber vor. Die zu übermittelnden Daten umfassen für öffentliche Aufträge sowohl den Ober- als auch den Unterschwellenbereich.

Die konkrete Ausgestaltung der Statistiken erfolgt auf Verordnungsebene. Das Ressort hat daher mit Unterstützung des Statistischen Bundesamts eine Abschätzung des Aufwands auf Grundlage von Erfahrungswerten anderer Statistiken durchgeführt. Bei der Abschätzung hat das Ressort nicht die Einführung vorgesehener Bagatellgrenzen (vereinfachte oder keine Meldepflicht) berücksichtigt. Vor diesem Hintergrund bildet die vorliegende Kostenschätzung nur eine erste Gesamtgrößenordnung ab, die im Zuge der geplanten Verordnungen zu konkretisieren ist.

Danach entsteht Auftraggebern ein jährlicher Erfüllungsaufwand von rund 36,5 Mio. Euro. Davon entfallen auf den Bund rund 4,4 Mio. Euro (12 Prozent), die Länder rund 11 Mio. Euro (30 Prozent) und die Kommunen rund 21,3 Mio. Euro (58 Prozent). Für Unternehmen, die als Bieter an Vergabeverfahren teilnehmen, beläuft sich der Erfüllungsaufwand auf 24,3 Mio. Euro.

Den Schätzungen wurden folgende Annahmen und Kostenparameter zugrunde gelegt:

1.2.1. Erfüllungsaufwand der Verwaltung durch Statistikpflichten

Grundlage der Kostenschätzung für die Verwaltung bildet die Gesamtanzahl von jährlich 16,2 Mio. Vergabeverfahren in Deutschland. Bei der Abschätzung hat das Ressort eine Differenzierung zwischen Statistiken für Vergaben im Oberschwellenbereich (2,1 Mio. Verfahren) und im Unterschwellenbereich (14,1 Mio. Verfahren) vorgenommen.

Für die Erfüllung der Statistikpflichten im Oberschwellenbereich wird der Erfüllungsaufwand auf rund 1,2 Mio. Euro geschätzt. Dieser Schätzung wurde die Annahme zugrunde gelegt, dass im Einzelfall ein Aufwand von etwa 1 Minute entsteht, da für die statistische Meldung im Zuge der zukünftig verpflichtenden Anwendung der E-Vergabe nur geringfügiger zusätzlicher Aufwand entsteht. So fallen die Daten bereits im laufenden Vergabeverfahren an, werden daher vollelektronisch erfasst und können medienbruchfrei übermittelt werden.

Demgegenüber beläuft sich der Erfüllungsaufwand für Vergabeverfahren im Unterschwellenbereich auf 35,3 Mio. Euro und setzt sich wie folgt zusammen:

Das Ressort geht bei der Abschätzung der Kosten zunächst davon aus, dass für 87 Prozent der Vergaben im Unterschwellenbereich bereits statistische Daten erhoben und gespeichert werden. Für diese rund 12 Mio. Verfahren beläuft sich der Aufwand auf insgesamt rund 21,5 Mio. Euro und im Einzelfall auf durchschnittlich 3 Euro bzw. 5 Minuten. Bei der Zeitaufwandsschätzung hat das Ressort eine Differenzierung zwischen papiergebundene Verfahren (6 Minuten pro Fall), einfacher elektronischer Lösung (3 Minuten pro Fall) und der Nutzung elektronischer Vergabemanagementsysteme (1 Minute pro Fall) vorgenommen.

Für die übrigen 13 Prozent bzw. 1,8 Mio. Verfahren im Unterschwellenbereich, für die bisher keinerlei Daten erhoben und gespeichert werden, belaufen sich die Kosten auf insgesamt rund 13,8 Mio. Euro. Dies entspricht einem Aufwand von im Einzelfall 8 Euro bzw. 13 Minuten.

Neben dem Erfüllungsaufwand der Vergabestellen entsteht zudem Aufwand bei der die Statistik führenden Stelle. Der jährliche Erfüllungsaufwand für diese Stelle wird auf rund 270.000 Euro beziffert. Für den Aufbau der IT-Infrastruktur sowie notwendiger Schulungen wird ein einmaliger Erfüllungsaufwand von rund 1,1 Mio. Euro veranschlagt.

1.2.2. Erfüllungsaufwand der Wirtschaft durch Pflicht zur Angabe der KMU-Zugehörigkeit

Die EU-Vergaberichtlinien verlangen von Unternehmen, die als Bieter an Vergabeverfahren teilnehmen, dass sie den Auftraggebern mitteilen, ob es sich um ein kleines oder mittleres Unternehmen im Sinne der KMU-Definition der EU handelt. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, regelmäßig gegenüber der EU-Kommission zu berichten, wie viele der jeweils in einem Vergabeverfahren eingereichten Angebote von KMU abgegeben wurden.

Um den Auftraggebern entsprechende Informationen über ihre KMU-Zugehörigkeit übermitteln zu können, entstehen den bietenden Unternehmen Bürokratiekosten von rund 24,3 Mio. Euro. Der Kostenschätzung wurde eine jährliche Gesamtanzahl bietender Unternehmen von 81 Mio. zugrunde gelegt (16,2 Vergabeverfahren pro Jahr bei durchschnittlich 5 Bietern pro Verfahren). Die durchschnittlichen Arbeitskosten belaufen sich auf 31,70 Euro/Stunde.

Bei der Kostenschätzung hat das Ressort zunächst den Aufwand abgeschätzt, der jedem Bieter entsteht, wenn er im Angebot kenntlich macht, ob es sich um ein KMU im Sinne der EU-Definition handelt. Die Kenntlichmachung wird im Einzelfall auf 0,5 Minuten geschätzt. Bei jährlich 81 Mio. Angeboten werden damit die Bürokratiekosten auf insgesamt rund 21,4 Mio. beziffert.

Darüber hinaus ist bei der Kostenschätzung zu berücksichtigen, dass es eine Vielzahl von Unternehmen gibt, die nicht ohne weiteres sagen können, ob sie ein KMU sind oder nicht. Mangels anderer statistischer Daten geht das Ressort davon aus, dass etwa 10 Prozent aller Unternehmen in Deutschland (rund 366.000) ein erhöhter Rechercheaufwand von insgesamt 15 Minuten entsteht. Die daraus resultierenden zusätzlichen Bürokratiekosten belaufen sich auf rund 2,9 Mio. Euro.

1.3. Bewertung der Kostenschätzung und Darstellung des Erfüllungsaufwands

Der Normenkontrollrat hat die vom Ressort mit Unterstützung des Statistischen Bundesamts vorgelegte Kostenschätzung eingehend geprüft. Die vorgenommenen Schätzungen sowohl des Gesamtentlastungspotenzials der E-Vergabe als auch des Kostenanstiegs aufgrund neuer Statistikpflichten hängen maßgeblich von der Anzahl jährlicher Vergabeverfahren ab. Über diese Gesamtanzahl besteht jedoch erhebliche Unsicherheit. Grundlage für die vorliegende Kostenschätzung bildet eine vom BMWi in Auftrag gegebene Studie, bei der rund 200 Vergabestellen in Deutschland zu ihren Vergabeverfahren befragt wurden. Im Rahmen der Erhebung wurde pro Vergabestelle eine jährliche Anzahl von durchschnittlich 540 Vergabeverfahren ermittelt. Bei einer geschätzten Anzahl von 30.000 Vergabestellen in Deutschland – wobei auch für diese Fallzahl bisher keine verlässlichen Daten vorliegen – beläuft sich die Anzahl von Vergabeverfahren in Deutschland auf jährlich rund 16,2 Mio.

Mit Blick auf die der Schätzung zugrunde gelegten Fallzahlen stellt der Normenkontrollrat daher insgesamt fest, dass sowohl die erwarteten Mehrbelastungen als auch die Entlastungseffekte mit erheblicher Unsicherheit behaftet sind. Der Normenkontrollrat geht davon aus, dass die mit der Vergabe-Novelle umfassend geänderten Statistikpflichten die bisherige Transparenzlücke über zentrale Fallzahlen zur Vergabepraxis in Deutschland schließen können.

Aufgrund der Höhe des ausgewiesenen Gesamtentlastungspotentials von im Saldo rund 1,2 Mrd. Euro hält der Normenkontrollrat eine kritische Überprüfung und ggf. Anpassung der Kostenschätzung für zwingend erforderlich. Diese Anpassung sollte vorgenommen werden, sobald erste umfassende Daten zur Vergabepraxis aufgrund der neu eingeführten Statistiken vorliegen. Der NKR geht davon aus, dass er über die Ergebnisse dieser Überprüfung informiert wird.

Unsicherheit besteht zudem im Blick auf die im Einzelfall ausgewiesene Entlastung durch die Einführung der E-Vergabe. Dies gilt sowohl für die Entlastungen der Wirtschaft bzw. Bieter als auch die Auftraggeber. Dabei begrüßt der Normenkontrollrat zunächst das vom Statistischen Bundesamt durchgeführte Vorgehen, den Vergabeprozess in einzelne Prozessschritte zu unterteilen.

Für die Auftragnehmer ergeben die vorgenommenen Modellrechnungen Einsparungen gegenüber einem vollständig papierbasierten Verfahren von 144 Euro pro Fall. Auf Seiten der Verwaltung werden die Einsparungen auf im Einzelfall auf 350 Euro beziffert.

Mangels hinreichender Daten kann der Normenkontrollrat – auch nach Rückkopplung der Kostenschätzung mit Ländern und Verbänden – nicht abschließend beurteilen, ob sich die zugrunde gelegten Annahmen für die Entlastung im Einzelfall auch in der Praxis realisieren lassen.

Im Blick auf die große Anzahl jährlicher Vergabeverfahren ist die Einführung der E-Vergabe zudem von zentraler Bedeutung für die weitere Etablierung von E-Government in Deutschland insgesamt. Um die Akzeptanz der E-Vergabe und von E-Government insgesamt zu stärken, hält es der Normenkontrollrat daher auch aus diesem Grund für außerordentlich sinnvoll und erforderlich den Prozess der Einführung der E-Vergabe einer begleitenden Evaluierung zu unterziehen. Dabei sollten die tatsächlich erzielten Einsparungen auf den Prüfstand gestellt sowie Hindernisse für eine effiziente E-Vergabe aufgedeckt werden. Belastbare empirische Erfahrungen zu den Einspareffekten könnten zum einen wichtige Anhaltspunkte für die Bedeutung von E-Government in anderen Bereichen liefern. Zum anderen können wichtige Erfahrungen gesammelt werden, um die E-Vergabe auch bei Vergabeverfahren im Unterschwellenbereich zu etablieren.

2. E-Government

Unabhängig von der oben beschriebenen Unsicherheit mit Blick auf das tatsächliche Entlastungspotenzial besteht kein Zweifel daran, dass die E-Vergabe einen wichtigen Betrag leisen kann, das Vergabeverfahren zeit- und kostengünstiger zu machen. Ausweislich der Vielzahl dem Normenkontrollrat vorliegender Stellungnahmen zur Vergabe-Novelle wird dieser Nutzen sowohl von Auftraggebern als auch Auftragnehmern grundsätzlich so gesehen.

Allerdings bleibt festzustellen, dass der eingeführte E-Vergabe-Grundsatz nur für Vergaben oberhalb der Schwellenwerte gilt. Mit einen Anteil von 13 Prozent gilt die E-Vergabe damit nur für eine vergleichsweise sehr geringe Anzahl von Vergabeverfahren in Deutschland. Für die weit größere Anzahl von rund 14 Mio. Verfahren gilt die verpflichtende Anwendung des Grundsatzes nicht.

Damit könnte es zukünftig zu einer höchst unterschiedlichen Praxis des Vergabeverfahrens und Unsicherheit bzgl. der Anwendung elektronischer Verfahren sowohl auf Seiten der Auftraggeber als auch Auftragnehmer kommen. Insbesondere auf Seiten der Auftraggeber würden umfassende IT-Infrastrukturen für die E-Vergabe im Oberschwellenbereich aufgebaut und unterhalten werden, während für den weit überwiegenden Teil der Vergabeverfahren parallel weiterhin ein papiergebundenes Verfahren Anwendung findet. Dieser Umstand birgt die Gefahr von erheblicher Unsicherheit und Verdruss auf Seiten der Auftraggeber und Auftragnehmer, und könnte damit auch die Etablierung von E-Government in Deutschland insgesamt schwächen.

Der Normenkontrollrat räumt ein, dass eine Implementierung und Durchsetzung der E-Vergabe nur schrittweise erfolgen kann. Allerdings ist es zwingend geboten, einheitliche Standards zur E-Vergabe sowohl für den Ober- als auch Unterschwellenbereichen zu setzen. Bund, Länder und Kommunen sind aufgerufen, die für den Oberschwellenbereich von der EU eingeführte „Zwangsverpflichtung“ zu nutzen, ein einheitliches und praxisgerechtes E-Vergabeverfahren für alle Vergabeverfahren in Deutschland zu etablieren. Der Normenkontrollrat hält es für geboten, zeitnah entsprechende Initiativen in Bund und Ländern zu entwickeln und im weiteren Gesetzgebungsverfahren durch Bundestag und Bundesrat Perspektiven aufzuzeigen.

Zudem kann die Akzeptanz der E-Vergabe nur dann sichergestellt werden, wenn die Ausgestaltung elektronischer Verfahren nicht an hohe technische Voraussetzungen insbesondere auf Seiten der Auftragnehmer geknüpft wird. Mit der vorliegenden GWB-Novelle wird zunächst nur der Grundsatz der E-Vergabe eingeführt. Die Konkretisierung und weitere Ausgestaltung erfolgt auf Verordnungsebene. Dabei müssen die Bedürfnisse insbesondere von kleinen Unternehmen besondere Beachtung finden. Gerade bei solchen Unternehmen müssen technische Hürden in Form von Signaturanforderungen die bspw. ein Kartenlesegerät erfordern, unbedingt vermieden werden. Anderenfalls besteht die Gefahr, dass das zentrale Anliegen der EU-Vergaberichtlinien, die Position von KMU bei öffentlichen Aufträgen zu stärken, infolge zu komplexer technischer Anforderungen und damit einhergehender Kosten eher zu einer Schwächung von KMU führt.

3. Rechts- und Verwaltungsvereinfachung

Bei der Vergabe öffentlicher Aufträge oberhalb der EU-Schwellenwerte gilt das sog. Kaskadenprinzip. Nach aktueller Rechtslage enthält der vierte Teil des GWB die grundsätzlichen Bestimmungen zu Vergaben oberhalb der EU-Schwellenwerte (erste Stufe der Kaskade). Auf der zweiten Stufe werden die Einzelheiten zur Durchführung des Vergabeverfahrens in verschiedenen Vergabeverordnungen geregelt (Vergabeverordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge, die Vergabeverordnung für die Bereiche Verteidigung und Sicherheit sowie die Sektorenverordnung). Eine dritte Stufe gilt zudem für die Vergabe öffentlicher Aufträge, für freiberufliche Leistungen und für Bauleistungen in Form der Vergabe- und Verdingungsordnungen (VOL/A, VOF und VOB/A).

Für Vergaben im Unterschwellenbereich sind zudem das Haushaltsrecht sowie die Vergabeverordnungen, Verdingungsordnungen und Verwaltungsvorschriften von Bund und Ländern zu berücksichtigen.

Insgesamt ist damit die Struktur des deutschen Vergaberechts äußerst komplex und wenig praktikabel. Ziel der vorliegenden GWB-Novelle ist es, zumindest für Vergabeverfahren im Oberschwellenbereich zu einer Vereinfachung des Kaskadenprinzips zu kommen:

Hierzu werden zunächst die Grundsätze des Vergaberechts einheitlich im vierten Teil des GWB verankert. Wesentliche und übergreifende Verfahrensvorschriften, die bisher in unterschiedlichen nachrangigen Verordnungen und Verdingungsordnungen geregelt waren, werden in das GWB integriert.

Zudem ist geplant, das bisherige dreistufige Kaskadenprinzip zumindest für Vergaben von Leistungen und freiberufliche Leistungen durch eine zweistufige Struktur zu ersetzen. Das heißt, die Vertrags- und Verdingungsordnungen VOL/A und VOF werden abgeschafft. Die konkreten Verfahrensvorschriften ergeben sich zukünftig ausschließlich aus der auf Grundlage der GWB-Novelle noch zu erlassenden Vergabeverordnung.

Für die Vergabe von Bauleistungen ist jedoch geplant, am dreistufigen Kaskadenprinzip festzuhalten. Das heißt, die VOB/A bliebe im Grundsatz erhalten.

Der Normenkontrollrat begrüßt zunächst die vom Ressort ergriffene Chance mit der GWB-Novelle auch eine Reform der deutschen Vergabestruktur für den Oberschwellenbereich herbeizuführen. Insbesondere der auf Verordnungsebene geplante Verzicht auf die Vertrags- und Verdingungsordnungen VOL/A und VOF bzw. die Abschaffung der dritten Stufe des Kaskadenprinzips aber auch die Verankerung wesentlicher Vergabegrundsätze im GWB dürften zu einer Vereinfachung führen.

Die neue Rechtsstruktur greift nur für Vergabeverfahren oberhalb der EU-Schwellenwerte. Für den Unterschwellenbereich gilt weiterhin das Vergaberecht von Bund und 16 Bundesländern. Vergleichbar den o.g. Ausführungen zu E-Government wird die Strukturreform im Sinne einer Rechts- und Verwaltungsvereinfachung damit nicht nur für eine relativ geringe Anzahl jährlicher Vergaben durchgeführt. Vielmehr könnte die Novelle zur Folge haben, dass zukünftig für die gemessen am Auftragsvolumen wesentlich relevanteren Auftragsvergaben praktikablere Anwendungs- und Verfahrensvorschriften existieren als für die 14 Mio. Vergaben im Unterschwellenbereich.

Der Normenkontrollrat räumt ein, dass die vorgesehene GWB-Novelle im Kern der Umsetzung der EU-Vergaberichtlinien dient. Zudem hat das Ressort keine Regelungskompetenz für entsprechende Vereinfachungen auch im Unterschwellenbereich. Allerdings sollten die Strukturreformen im Oberschwellenbereich zum Anlass genommen werden, ihre Wirkungen einer eingehend begleitenden Evaluierung zu unterziehen. Sollte sich diese Strukturreform im Grundsatz bewähren, hält der Normenkontrollrat eine ernsthafte Prüfung entsprechender Anpassungen im Unterschwellenbereich für zwingend geboten.

4. Umsetzung von EU-Recht

Das Regelungsvorhaben dient im Wesentlichen der Umsetzung der EU-Vergaberichtlinien. Dem Normenkontrollrat liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass mit der vorliegenden GWB-Novelle über die Vorgaben der EU der hinausgegangen wird. Dies gilt insbesondere für die Vorgaben mit maßgeblichen Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand, d.h. Einführung des Grundsatzes der E-Vergabe sowie Übermittlung statistischer Daten von Vergabestellen und Auftragnehmern bzw. Bietern.

5. Erwägungen zur Evaluierung

Die Bundesregierung wird die Auswirkungen des Gesetzes – insbesondere im Hinblick auf die Pflicht zur E-Vergabe, die Einführung einer bundesweiten sowie die Änderungen der Rechtsstruktur – begleitend evaluieren, über die Ergebnisse der Evaluierung sechs Jahre nach in Kraft treten des Gesetzes berichten und erforderlichenfalls Änderungen vorschlagen. Evaluierungszeitraum und Berichtszeitpunkt orientieren sich an den für die E-Vergabe in den EU-Richtlinien vorgesehenen verlängerten Umsetzungsfristen, die durch die Bundesregierung bei der Umsetzung in den Rechtsverordnungen vollumfänglich ausgeschöpft werden.

Der Normenkontrollrat begrüßt die vorgesehene begleitende Evaluierung, da sich verlässliche Aussagen insbesondere über die tatsächlichen Wirkungen der E-Vergabe nur unmittelbar nach bzw. während der Umstellungsphase bei Auftraggebern und -nehmern treffen lassen.

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Freitag, 14. August 2015